เอกสารข่าวฉบับที่ 22 (พฤศจิกายน 2551)
– อิสร์กุล อุณหเกตุ -

การปฏิรูประบบการค้าสินค้าเกษตรเป็นประเด็นที่สำคัญอย่างยิ่งในการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา (Doha Round) ภายใต้การดำเนินการขององค์การการค้าโลก อย่างไรก็ตาม ในวรรค 31 – 34 ของกรอบการเจรจาเดือนกรกฎาคม 2004 (July 2004 Framework) อนุญาตให้ประเทศสมาชิกสามารถกำหนดสินค้าอ่อนไหวได้ในจำนวนพิกัดอัตราภาษีที่เหมาะสม โดยคำนึงถึงพันธกรณีที่มีอยู่ของสินค้าดังกล่าว และต้องไม่เป็นการลดทอนวัตถุประสงค์ของการลดอัตราภาษีแบบลำดับขั้น โดยนำหลักการเรื่อง ‘การปรับปรุงอย่างสำคัญ’ (Substantial Improvement) มาใช้กับสินค้าเหล่านี้ผ่านการผสมผสาน (Combination) พันธกรณีเรื่องโควตาภาษี (Tariff Quota) และการลดภาษี ข้อความดังกล่าวเป็นจุดเริ่มต้นของการเจรจาประเด็นสินค้าอ่อนไหวในรอบโดฮา

แม้ว่าองค์การการค้าโลกมิได้นิยามความหมายของ “สินค้าอ่อนไหว” ที่ชัดเจนไว้ แต่เมื่อพิจารณาจากกรอบการเจรจาดังกล่าว และการปฏิบัติที่เป็นพิเศษภายใต้ภาคผนวก 5 ของความตกลงว่าด้วยการเกษตร เราอาจสรุปได้ว่า สินค้าอ่อนไหว คือ สินค้าเกษตรของประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกทั้งประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนาที่จะได้รับการปฏิบัติที่ยืดหยุ่นกว่าสินค้าปรกติ โดยลดภาษีลงน้อยกว่าการลดภาษีตามสูตรที่ได้ตกลงกัน อย่างไรก็ตาม สินค้าดังกล่าวจักต้องมีการพัฒนาเข้าถึงตลาดอย่างสำคัญผ่านการผสมผสานพันธกรณีเรื่องโควตาภาษี (Tariff Quota) และการลดภาษี

สินค้าอ่อนไหวมีส่วนอย่างสำคัญต่อการบิดเบือนระบบการค้าสินค้าเกษตร และเนื่องจากการเจรจาประเด็นดังกล่าวมิได้มีเกณฑ์ในการกำหนด (Designation) หรือการเลือก (Selection) ดังเช่นสินค้าพิเศษ (Special Products) ประเทศสมาชิกจึงสามารถเลือกสินค้าอ่อนไหวได้โดยอิสระ และคำนึงถึงปัจจัยภายในประเทศ โดยเฉพาะปัจจัยทางการเมือง มากกว่าปัจจัยด้านการค้าระหว่างประเทศ ประเทศพัฒนาแล้ว โดยเฉพาะประเทศผู้นำเข้าสินค้าเกษตรจึงต้องการใช้การเจรจาประเด็นสินค้าอ่อนไหวเพื่อปกป้องภาคเกษตรกรรมของตน ในขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาและประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตรกลับต้องการให้ผลการเจรจาในประเด็นดังกล่าวบิดเบือนการค้าสินค้าเกษตรน้อยที่สุด จุดยืนที่ไม่ตรงกันของทั้งสองฝ่ายทำให้การเจรจาประเด็นดังกล่าวมีความคืบหน้าไม่มากนักนับตั้งแต่เริ่มการเจรจาจนกระทั่งในปัจจุบัน

ร่างกรอบความตกลงเดือนกรกฎาคม (July Draft Modalities) ที่ใช้เป็นพื้นฐานในการประชุมย่อยระดับรัฐมนตรี (Mini-ministerial Conference) ณ กรุงเจนีวา สวิตเซอร์แลนด์ ในช่วงสัปดาห์สุดท้ายของเดือนกรกฎาคม 2551 เป็นความคืบหน้าล่าสุดของการเจรจาประเด็นสินค้าอ่อนไหว ในร่างกรอบความตกลงดังกล่าวกำหนดแนวทางในการขยายโควตาอัตราภาษีไว้ 2 แนวทางในภาคผนวก ซี แนวทางแรกเสนอโดยประเทศพัฒนาแล้วซึ่งเป็นผู้นำเข้าสินค้าเกษตร อันได้แก่ สหภาพยุโรปและกลุ่มประเทศ G-10 ประเทศเหล่านี้ต้องการขยายโควตาอัตราภาษีเฉพาะในพิกัดอัตราภาษีจำนวนไม่มาก ดังนั้น การขยายโควตาอัตราภาษีตามแนวทางแรกจึงขึ้นอยู่กับระดับการบริโภคภายในประเทศของสินค้าเฉพาะในพิกัดอัตราภาษีที่กำหนด แนวทางนี้เรียกว่า ‘การกำหนดเฉพาะส่วน’ (Partial Designation) ขณะที่แนวทางที่สอง คือ แนวทางแบบ ‘รายสินค้า’ (Product Approach) เสนอโดยประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตร อันได้แก่ กลุ่มประเทศแครนส์ (Cairns Group) และกลุ่มประเทศ G-20 ตามแนวทางหลังนี้ การขยายโควตาอัตราภาษีจะเกิดขึ้นในระดับ ‘ประเภทสินค้า’ (Product Category) ซึ่งกว้างกว่าพิกัดอัตราภาษีตามแนวทางแรก

ขณะที่ในรายงานของนาย Crawford Falconer ประธานกลุ่มเจรจาสินค้าเกษตรที่เสนอต่อคณะกรรมาธิการการเจรจาการค้า (Trade Negotiation Committee: TNC) สรุปความคืบหน้าในประเด็นดังกล่าวว่า ที่ประชุมกลุ่ม G7 และการประชุมแบบ ‘ห้องสีเขียว’ ตกลงร่วมกันว่า ประเทศสมาชิกที่เป็นประเทศพัฒนาแล้วสามารถกำหนดสินค้าอ่อนไหวได้ร้อยละ 4 ของพิกัดอัตราภาษีสินค้าเกษตร และมีทางเลือกที่จะเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 6 ในกรณีประเทศที่มีอัตราภาษีนำเข้าสูงมาก เช่น สวิตเซอร์แลนด์และนอร์เวย์ แนวทางดังกล่าวเรียกว่า แนวทางแบบ “4+2” ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาสามารถเลือกสินค้าอ่อนไหวในสัดส่วนระหว่างหนึ่งในสามถึงสองในสามของพิกัดอัตราภาษีสินค้าอ่อนไหวเพื่อลดภาษีน้อยกว่าการลดภาษีตามสูตร อย่างไรก็ตาม หากการเบี่ยงเบนออกจากการลดภาษีตามสูตรนี้มากขึ้น จำนวนสินค้าอ่อนไหวที่สามารถเลือกได้จะลดลง และระยะเวลาการปฏิบัติตามพันธกรณี (Implementation Period) ก็จะสั้นลงด้วยเช่นกัน

การเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา (Doha Round) ถือเป็นวาระแห่งการพัฒนา (Doha Development Agenda: DDA) ขององค์การการค้าโลก การเจรจาการค้าพหุภาคีในรอบนี้มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อแก้ปัญหาความไม่เป็นธรรมในการเจรจาการค้ารอบที่ผ่านมา โดยให้ความสำคัญอย่างยิ่งกับการแก้ไขความยากจน และการส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาในประเทศกำลังพัฒนา อย่างไรก็ตาม ในขณะที่ประเทศพัฒนาแล้วพยายามเร่งผลักดันการเปิดเสรีสินค้าอุตสาหกรรม และภาคบริการ แต่กลับไม่ยินดีที่จะลดการปกป้องสินค้าเกษตรของตน โดยยังคงตั้งกำแพงภาษีสูง และมีการอุดหนุนสินค้าเกษตรอย่างมาก ทั้งการอุดหนุนภายในประเทศและการอุดหนุนเพื่อการส่งออก การเจรจาประเด็นสินค้าอ่อนไหวเป็นตัวอย่างอันชัดแจ้งของพฤติกรรมแบบ “มือถือสากปากถือศีล” ของกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วโดยเฉพาะสหภาพยุโรปและกลุ่ม G-10

การเจรจาประเด็นสินค้าอ่อนไหวมีความสำคัญต่อการเข้าถึงตลาดสินค้าเกษตรในประเทศพัฒนาแล้วอย่างมาก โดยเฉพาะความสำคัญต่อประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากที่เป็นผู้ส่งออกสินค้าเกษตร ดังนั้น แม้การเจรจาประเด็นสินค้าอ่อนไหวจะเป็นเพียงการเจรจาเกี่ยวกับข้อยกเว้นในการเข้าถึงตลาด แต่ก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าการเจรจาประเด็นการอุดหนุนสินค้าเกษตรแต่อย่างใด เพราะการปฏิรูประบบการค้าสินค้าเกษตรมิอาจเกิดขึ้นได้จริง หากตลาดสินค้าเกษตรของประเทศพัฒนาแล้วยังคงได้รับการปกป้องดังเช่นที่ผ่านมา.

เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย

ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)