apichat@econ.tu.ac.th

การประชุมสุดยอดกลุ่มประเทศยักษ์ใหญ่ (G-20) จะมาถึงในต้นเดือนเมษายนนี้ ที่กรุงลอนดอน แน่นอนว่าวาระหลักของการประชุมก็คือ ยุทธศาสตร์และวิธีการของการแก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจโลกที่หนักหน่วงขึ้นเรื่อยๆ ในการนี้กลุ่ม G-20 สั่งให้ IMF หาสาเหตุของวิกฤตเพื่อหาทางแก้ไขต่อไป และ IMF ได้เปิดเผยผลการศึกษาออกมา เมื่อ 6 มีนาคมที่ผ่านมา

ผมอ่านงานชิ้นนี้ (Initial Lessons of the Crisis) แล้ว ความรู้สึกแรกที่เกิดขึ้นคือ IMF กำลัง "สารภาพบาป" หากเราจะถือว่า IMF นั้นคือผู้ผลักดันแนวคิดของพวกเสรีนิยมใหม่ให้กลายเป็นความจริงในขอบข่ายทั่วโลกแล้ว ผมก็เห็นว่า บทความนี้เป็นการ "สารภาพผิด" หน้าแรกของบทความเริ่มเรื่อง โดยกล่าวว่า "At the root of market failure was optimism...[and] policy failures in : Financial regulation...Macroeconomic policies...[and] Global architecture"

ผมว่าน้อยครั้งที่พวกเสรีนิยมใหม่จะยอมรับว่าตลาดมีสิทธิที่จะล้มเหลวได้ โดยสรุปแล้ว IMF เห็นว่า รากฐานของวิกฤตเกิดขึ้นในช่วง 7 ปีก่อนที่ฟองสบู่การเงินลูกนี้จะแตก ในช่วงเวลานั้นเศรษฐกิจโลกเติบโตในอัตราสูงสุดเป็นประวัติการณ์ และเป็นการเติบโตที่มีเสถียรภาพ อัตราเงินเฟ้อต่ำ อัตราดอกเบี้ยระยะยาวต่ำ ซึ่งสะท้อนปรากฏการณ์ global imbalance ที่ประเทศแถบเอเชีย โดยเฉพาะอย่างยิ่งจีน ทำมาค้าขายแต่ไม่ยอมจับจ่ายจนมีเงินออมล้นเกิน แล้วจึงส่งออกเงินออมเหล่านี้ไปลงทุนในระบบการเงินของประเทศตะวันตก

ในขณะเดียวกัน อัตราดอกเบี้ยระยะสั้นซึ่งกำหนดโดยเหล่าธนาคารกลางก็ต่ำด้วย สะท้อนว่าธนาคารกลางในช่วงนั้นก็มองไม่เห็นภัยของฟองสบู่ที่กำลังก่อตัวขึ้น เมื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำ อัตราการเติบโตสูงและความผันผวนต่ำ ทำให้นักลงทุนมองโลกในแง่ดีเกินจริง นอกจากนี้เมื่ออัตราดอกเบี้ยต่ำก็ยิ่งทำให้ผู้ลงทุนเสาะแสวงหาสินทรัพย์ที่ให้ผลตอบแทนสูง ในขณะเดียวกันพวกพ่อมดทางการเงินก็ผลิตบรรดาเครื่องมือการเงินใหม่ๆ ที่มีความซับซ้อนสูงมากออกมาตอบสนองความต้องการของผู้ลงทุน ทั้งหมดนี้ยิ่งทำให้การลงทุนในหลักทรัพย์และอสังหาริมทรัพย์ และราคาของมันพุ่งสูงขึ้นแต่กลับประเมินความเสี่ยงต่ำเกินไป ภาพข้างต้นเกิดขึ้นใต้จมูกของทั้งธนาคารกลางและผู้กำกับตรวจสอบของภาคการเงิน (financial regulator) ซึ่งกว่าจะรู้ตัวก็สายเสียแล้ว

IMF กล่าวเกี่ยวกับความผิดพลาดทางนโยบายเศรษฐกิจมหภาคของธนาคารกลางต่อไปว่า ในช่วงเวลาก่อนวิกฤตนั้น แนวคิดแบบ "inflation targeting ได้รับความนิยมมากขึ้นเรื่อยๆ ในหมู่นักเศรษฐศาสตร์" หัวใจหลักของแนวคิดนี้คือ การกำหนดให้ธนาคารกลางมีหน้าที่ควบคุมเงินเฟ้อผ่านนโยบายการเงินเพียงอย่างเดียว และไม่ควรมีหน้าที่รับผิดชอบประเด็นอื่นๆ เลย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำกับดูแลภาคการเงิน ซึ่งในอดีตก็เป็นหน้าที่หนึ่งของธนาคารกลาง มักอ้างกันว่าหากกำหนดให้ธนาคารมี 2 เป้าหมายในการทำงาน คือระดับเงินเฟ้อต่ำ และความมีเสถียรภาพของระบบการเงินนั้น เป็นไปได้ที่เป้าหมายทั้งสองจะขัดแย้งกันเอง ตัวอย่าง เช่น ในภาวะที่เงินเฟ้อสูงนั้น ธนาคารก็ควรกำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบายให้สูงเพื่อสกัดภาวะเงินเฟ้อ

แต่ถ้าในขณะเดียวกันนั้น ภาคการเงินอยู่ในภาวะที่ไม่มั่นคงนัก ธนาคารกลางก็จะไม่กล้าขึ้นอัตราดอกเบี้ย เพราะการขึ้นดอกเบี้ยอาจจะซ้ำเติมปัญหาความไม่มั่นคงของภาคการเงิน เป็นต้น ดังนั้นจึงเป็นการดีกว่าที่จะกำหนดให้ธนาคารกลางมีหน้าที่เดียว คือการควบคุมเงินเฟ้อ IMF จึงสรุปบทเรียนว่า "เกือบไม่มี (ธนาคารกลาง) ที่ไหนเลยที่ให้ความสนใจมากพอเกี่ยวกับความเสี่ยงจากราคาที่สูงขึ้นเรื่อยๆ ของหลักทรัพย์ หรือการก่อหนี้อย่างมากของระบบ" ด้วยเหตุผลสำคัญหนึ่งคือ คาดว่าผู้กำกับตรวจสอบภาคการเงินจะทำหน้าที่ป้องกันการสะสมความเสี่ยงของระบบ (systemic risk) ได้ เพราะผู้กำกับมีเครื่องมือที่เหมาะสมกว่าธนาคารกลาง แต่ตอนนี้พวกเรารู้กันดีว่าการคาดหวังนี้ไม่ตรงกับความจริงที่เกิดขึ้นเลย

บทเรียนที่ 2 สำหรับ IMF คือความผิดพลาดของการกำกับควบคุมภาคการเงิน ในประเด็นนี้ IMF เห็นว่าปัญหารากฐานคือสิ่งที่เรียกว่า "regulatory arbitrage" ปัญหานี้คือการที่กฎเกณฑ์การควบคุมกิจกรรมทางการเงินหนึ่งๆ เช่น การกู้ยืมหรือการลงทุนมีความแตกต่างกันไปตามลักษณะของตัวผู้เล่น กล่าวคือทั้งๆ ที่ธนาคารพาณิชย์และวาณิชธนกิจ (investment bank) กระทำในกิจกรรมเดียวกัน เช่น การลงทุน แต่ธนาคารพาณิชย์กลับถูกควบคุมโดยกฎเกณฑ์ต่างๆ มากกว่าวาณิชธนกิจมาก

ดังนั้นธนาคารพาณิชย์จึงหลีกเลี่ยงกฎเหล่านี้ โดยหันไปจัดตั้งวาณิชธนกิจของตนเองขึ้นเพื่อลงทุนแทนตนเอง เป็นต้น ด้วยพฤติกรรมหลีกเลี่ยงกฎการควบคุมแบบนี้เอง จึงเป็นที่มาของการเติบโตอย่างมหาศาลและรวดเร็วของภาคธนาคารเงา จนกระทั่งมีขนาดใหญ่พอๆ กับภาคการเงินดั้งเดิม เมื่อก่อนที่ฟองสบู่จะระเบิดขึ้น (shadow banking system ซึ่งประกอบด้วย investment banks, mortgage brokers/originators, hedge funds, securitization vehicles เป็นต้น) การเติบโตมหาศาลนี้เกิดขึ้นได้เพราะภาคนี้ถูกควบคุมน้อยกว่าภาคการเงินดั้งเดิมมาก โดยเฉพาะการควบคุมด้านความมั่นคง (เพื่อป้องกันพฤติกรรมเสี่ยงเกินไป - prudential supervision)

ทำไมภาคดั้งเดิมจึงถูกควบคุมมากกว่า สาเหตุหลักเป็นเพราะภาคดั้งเดิมเป็นผู้เล่นที่รับเงินฝากจากสาธารณชน ในขณะที่ภาคธนาคารเงาไม่รับเงินฝาก ดังนั้นด้วยวิธีคิดแบบเสรีนิยมใหม่ ผู้กำกับตรวจสอบภาคการเงินจึงเห็นว่า หากตนควบคุมภาคใหม่นี้มากเกินไปแล้ว กฎเกณฑ์เหล่านี้จะกลายเป็นอุปสรรคในการรังสรรค์นวัตกรรมใหม่ๆ ทางการเงิน ประกอบกับความเชื่อด้วยว่ากลไกตลาดจะเป็นผู้ควบคุม (market disciplines) เหล่าผู้เล่นในภาคใหม่นี้ได้เอง เมื่อเป็นเช่นนี้เราจึงไม่ต้องแปลกใจที่เครื่องมือใหม่ๆ ทางการเงินอันซับซ้อนซ่อนเงื่อน เช่น CDOs ถูกผลิตขึ้นในภาคนี้

เมื่อภาคธนาคารเงามีขนาดใหญ่เท่าๆ กับภาคการเงินดั้งเดิมแล้ว และเมื่อฟองสบู่แตก รัฐต่างๆ จึงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องใช้เงินภาษีของประชาชนจำนวนมหึมาเข้าไปอุ้มบรรดาสถาบันการเงินทั้งหลาย เช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นในไทยเมื่อ 12 ปีก่อน เพราะหากไม่ช่วยแล้วระบบการเงินจะพังไปทั้งระบบ (too big too fail) กระบวนการทั้งหมดนี้มันจึงกลายเป็นปรากฏการณ์ไม่เป็นธรรมที่แพงมากทั้งในแง่ทรัพยากรและชีวิตของผู้คน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนจนในทวีปแอฟริกาที่มีการประเมินว่า วิกฤตครั้งนี้อาจจะทำลายผลบวกของการพัฒนาทางเศรษฐกิจทั้งหมดของทศวรรษที่แล้ว ในขณะที่บรรดาพ่อมดทางการเงินทั้งหลายล้มบนฟูก ทั้งๆ ที่ทวีปนี้ไม่เกี่ยวข้องอะไรกับต้นตอของวิกฤตเลย

ช่วงต้นของบทความ "สารภาพบาป" IMF กล่าวว่า "เพื่อข้ามพ้นการชี้นิ้วกล่าวหา (ต้นตอ) ของวิกฤต จึงสมควรที่จะถามว่าทำไมผู้กำหนดนโยบายจึงล้มเหลวในการป้องกันภัยที่กำลังจะเกิดขึ้น" ผมเห็นด้วยกับคำถามนี้ แต่เห็นว่าก่อนตั้งคำถามนี้ เราต้องถามก่อนว่าความผิดพลาดทั้งหมดข้างต้นนั้น IMF มีส่วนต้องรับผิดชอบด้วยหรือไม่

คงกล่าวได้ว่า อิทธิพลในการกำหนดนโยบายของ IMF ต่อประเทศตะวันตกนั้น มีน้อยกว่าที่มีต่อประเทศกำลังพัฒนา ในแง่นี้ความผิดพลาดข้างต้นที่เกิดขึ้นในตะวันตก คงจะโทษ IMF ได้ไม่เต็มปาก เพราะศูนย์กลางของวิกฤตครั้งนี้อยู่ที่อเมริกาและยุโรป แต่ IMF หลีกเลี่ยงความผิดไม่ได้เลยต่อประเทศกำลังพัฒนา เพราะตนนั้นเป็นทั้งผู้โฆษณา รวมทั้ง "ตีก้น" ประเทศโลกที่สามให้เดินตามแนวทางเสรีนิยมใหม่ ปฏิเสธไม่ได้เลยว่า แนวคิดแบบ "inflation targeting" หรือการเน้นการควบคุมอย่างหลวมๆ ต่อภาคการเงิน รวมทั้งการเปิดเสรีให้มีการเคลื่อนย้ายทุนข้ามพรมแดนนั้น เป็นทั้งคาถาและไม้ตะพดของ IMF มาตลอดในช่วงเกือบ 20 ปีที่ผ่านมา IMF ไม่ลังเลเลยที่จะกำหนดเงื่อนไขการให้กู้แก่ประเทศเอธิโอเปีย เมื่อ 10 กว่าปีก่อนว่าต้องเปิดเสรีด้านการเงินด้วย ในขณะที่ปัญหาเฉพาะหน้าของประเทศนี้คือคนจำนวนมากกำลังจะอดตาย และปัจจุบันก็อาจจะต้องอดตายอีกรอบหนึ่ง เพราะโลกาภิวัตน์ทางการเงินที่ IMF มอบให้เมื่อทศวรรษที่แล้ว
 

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 30 มีนาคม 2552