แม้การออกเสียงประชามติเป็นช่องทางการแสดงเจตจำนงในการใช้อำนาจอธิปไตยทางตรงของประชาชน แต่ก็เป็นกลไกที่ค่อนข้างแปลกแยกสำหรับกฎหมายรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส จริงอยู่การออกเสียงประชามติเป็นกลไกสำคัญของคณะปฏิวัติ 1789 โดยนำมาใช้กับการรับร่างรัฐธรรมนูญ 24 มิถุนายน1793 อย่างไรก็ตามกลไกนี้ถูก นโปเลียน โบนาปาร์ต และหลุยส์ นโปเลียน ผู้เป็นหลาน บิดเบือนนำไปใช้เป็นการออกเสียงประชามติความนิยมของตนเอง (plebiscite) เพื่อปูทางไปสู่เผด็จการหลายครั้งหลายหน (ในปี 1799, 1802, 1804 และ 1815 สำหรับ นโปเลียน โบนาปาร์ต และในปี 1851, 1852 และ 1870 สำหรับ หลุยส์ นโปเลียน) ทำให้การออกเสียงประชามติเสียความน่าเชื่อถือไป จนกระทั่งนายพลชาร์ลส์ เดอ โกลล์ ได้ริเริ่มนำกลับมาใช้เพื่อสร้างความชอบธรรมในการปรับโครงสร้างทางรัฐธรรมนูญใหม่ ครั้งแรก เพื่อลงมติรับรองสาธารณรัฐที่ 4 ในปี 1946 และครั้งที่สอง เพื่อลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญอันนำมาซึ่งการสถาปนาสาธารณรัฐที่ 5 ในปี 1958 และเป็นรัฐธรรมนูญลงวันที่ 4 ตุลาคม 1958 ของสาธารณรัฐที่ 5 นี้เอง ที่ริเริ่มนำการออกเสียงประชามติในระดับรัฐบัญญัติมาใช้เป็นครั้งแรก

นอกจากเหตุผลในทางปฏิบัติที่ถูกผู้เผด็จการนำการออกเสียงประชามติไปบิดผันแล้ว อีกเหตุผลหนึ่งที่ทำให้การออกเสียงประชามติไม่เป็นที่ยอมรับในระบบกฎหมายฝรั่งเศส คือ เหตุผลทางทฤษฎี ระบบกฎหมายฝรั่งเศสยอมรับทฤษฎีอำนาจอธิปไตยเป็นของชาติมาช้านาน ซึ่งอำนาจอธิปไตยของชาตินั้นต้องแสดงออกผ่านทาง “ผู้แทนประชาชน” เท่านั้น

อย่างไรก็ตามสังคมในปัจจุบันมีความสลับซับซ้อนมากขึ้น การตัดสินใจดำเนินนโยบายเรื่องใดเรื่องหนึ่งย่อมส่งผลกระทบในวงกว้าง บางกลุ่มอาจได้ประโยชน์ บางกลุ่มอาจเสียประโยชน์ การเลือกตั้งเพียงอย่างเดียวไม่อาจตอบสนองต่อประชาธิปไตยสมัยใหม่ ตรงกันข้าม จำเป็นต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐในนโยบายสำคัญๆ อีกนัยหนึ่ง คือ ประชาธิปไตยแบบผู้แทนแต่เพียงอย่างเดียวยังไม่เพียงพอที่จะบ่งชี้ความเป็นประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ แต่ต้องมีประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม และในบางกรณีอาจไปไกลถึงประชาธิปไตยแบบกึ่งทางตรงหรือทางตรงเป็นส่วนเสริมอีกด้วย ดังนั้นจึงจำเป็นต้องรับรองการออกเสียงประชามติไว้ในรัฐธรรมนูญเพื่อเป็นกลไกในการแสดงออกซึ่งอำนาจอธิปไตยทางตรงของประชาชน โดยยืนยันไว้ในมาตรา 3 ว่า “อำนาจอธิปไตยของชาติเป็นของประชาชน ซึ่งแสดงออกผ่านทางผู้แทน และทางการออกเสียงประชามติ” ถึงกระนั้นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญส่วนต่อมาก็ได้กำหนดเงื่อนไขอย่างเคร่งครัด จึงเกิดอุปสรรคจนนำมาซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมในส่วนนี้ 4 ครั้ง ในปี 1995, 2003, 2005 และล่าสุด 2008

ปัจจุบัน รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส กำหนดให้มีการออกเสียงประชามติใน 4 รูปแบบ

รูปแบบแรก ประชามติในร่างรัฐบัญญัติ

เดิมรัฐธรรมนูญกำหนดเรื่องการลงประชามติไว้ในมาตรา 11 ว่า ประธานาธิบดีอาจจัดให้มีการลงประชามติในร่างรัฐบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือการอนุญาตให้ประธานาธิบดีลงสัตยาบันในสนธิสัญญาที่แม้ไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ แต่ส่งผลกระทบต่อการดำเนินการของสถาบันการเมือง ในปี 1984 มีการเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เพื่อเพิ่มกรณีที่อาจจัดให้มีการออกเสียงประชามติได้ หากเกี่ยวข้องกับการประกันขั้นพื้นฐานในเสรีภาพมหาชน อย่างไรก็ตามในท้ายที่สุด ร่างดังกล่าวตกไป ข้อคัดค้านหนึ่งก็คือ มีกรณีจำนวนมากที่เกี่ยวข้องกับเสรีภาพมหาชน หากอนุญาตให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องเหล่านี้ได้ อาจเป็นไปได้ว่าการออกเสียงประชามติจะมีมากเกินไป จนกลายเป็นช่องทางหลักของประธานาธิบดีในการสรรหาความชอบธรรมในการดำเนินนโยบายต่างๆ

อย่างไรก็ตามยังเห็นกับว่า ตัวบทรัฐธรรมนูญมาตรา 11 ดั้งเดิม กำหนดกรณีที่อาจจัดให้มีการออกเสียงประชามติน้อยเกินไป ในปี 1995 จึงมีการแก้ไขเพิ่มเติมไปอีกหนึ่งกรณี ได้แก่ “การปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของชาติ” และ “การปฏิรูปบริการสาธารณะเพื่อเป็นไปตามนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของชาติ” จนถึงปัจจุบันทั้งสองกรณีนี้ยังไม่เคยถูกนำไปใช้เป็นเหตุให้มีการลงประชามติแต่อย่างใด ล่าสุดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เมื่อเดือนกรกฎาคม 2008 ที่ผ่านมา ได้เพิ่มคำว่า “สิ่งแวดล้อม” เข้าไปด้วย เป็นอันว่าปัจจุบัน กรณีที่อาจจัดให้มีการออกเสียงประชามติได้รวม 4 กรณี ได้แก่

1.การจัดองค์กรขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ

2.การปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของชาติ

3.การปฏิรูปบริการสาธารณะเพื่อเป็นไปตามนโยบายเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมของชาติ

4.การอนุญาตให้ประธานาธิบดีลงสัตยาบันในสนธิสัญญาที่แม้ไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ แต่ส่งผลกระทบต่อการดำเนินการของสถาบันการเมือง

ในด้านกระบวนการ เริ่มต้นจากรัฐบาลหรือรัฐสภาสามารถร้องขอให้ประธานาธิบดีจัดให้มีการออกเสียงประชามติได้ โดยต้องจัดทำเป็นร่างรัฐบัญญัติแบบ Projet de loi (ในกรณีที่รัฐสภาเป็นผู้เสนอ ก็ต้องให้นายกรัฐมนตรีเป็นผู้ริเริ่มนำร่างรัฐบัญญัติให้รัฐสภาพิจารณาและลงมติก่อนเสนอเรื่องต่อประธานาธิบดี เพราะคำว่า Projet de loi ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส คือ ร่างรัฐบัญญัติที่เสนอโดยรัฐบาล) จากนั้นประธานาธิบดีเท่านั้นที่เป็นผู้ตัดสินใจว่าสมควรมีการลงประชามติหรือไม่ ในทางปฏิบัติ หากประธานาธิบดี รัฐบาล และเสียงข้างมากในรัฐสภามาจากขั้วการเมืองเดียวกัน ประธานาธิบดีก็จะมีอำนาจมาก ด้วยการผลักดันให้รัฐบาลหรือรัฐสภาริเริ่มเสนอเรื่องมาให้ตนเอง ในทางกลับกัน หากประธานาธิบดีไม่ใช่ขั้วการเมืองเดียวกันกับรัฐบาลและเสียงข้างมากในรัฐสภา อำนาจของประธานาธิบดีก็ลดลง เหลือเพียงสิทธิในการไม่อนุญาตให้มีการออกเสียงประชามติเท่านั้น

เพื่อลดอำนาจของฝ่ายบริหารในกรณีที่ประธานาธิบดีและรัฐบาลมาจากขั้วการเมืองเดียวกัน จึงมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในปี 1995 กำหนดให้ในกรณีที่รัฐบาลเป็นผู้ร้องขอให้มีการออกเสียงประชามติ รัฐบาลจะต้องแถลงต่อรัฐสภา และให้สมาชิกรัฐสภาอภิปรายโดยไม่มีการลงมติ

เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็นอำนาจของประธานาธิบดีเท่านั้น เป็นไปได้ว่าในกรณีที่เป็นเรื่องสำคัญ แต่เมื่อประเมินสถานการณ์แล้ว หากนำไปลงประชามติก็อาจสุ่มเสี่ยงที่ประชาชนจะไม่รับ ประธานาธิบดีก็ไม่ยินยอมให้มีการลงประชามติ ในทางกลับกัน หากประธานาธิบดีประเมินสถานการณ์แล้วเห็นว่าเสียงประชาชนยังอยู่ข้างตน ก็อาจจัดให้มีการออกเสียงประชามติในบางเรื่อง เพื่อสร้างความชอบธรรมและหาคะแนนนิยมของประชาชนมาสนับสนุนตนเอง ในส่วนของประชาชนไม่มีโอกาสได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่าจะควรมีการออกเสียงประชามติหรือไม่ แต่เป็นเพียง “เสียง” สุดท้ายที่จะบอกว่า รับ หรือ ไม่รับ หากประธานาธิบดีไม่จัดให้มีการออกเสียงประชามติ พวกเขาก็ไม่มีโอกาสได้มีส่วนร่วม

จากปัญหาดังกล่าว นำมาซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งล่าสุด เมื่อเดือนกรกฎาคม 2008 ด้วยการเพิ่มสิทธิในการริเริ่มเสนอให้มีการออกเสียงประชามติให้แก่ประชาชน รัฐธรรมนูญกำหนดเงื่อนไขไว้ 7 ประการ ดังนี้

หนึ่ง ต้องเสนอโดยสมาชิกรัฐสภาจำนวน 1 ใน 5 ขึ้นไป (185 จาก 925) และมีเสียงของประชาชนสนับสนุน 1 ใน 10 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ลงทะเบียนเอาไว้ (การเลือกตั้งของฝรั่งเศส ผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องลงทะเบียนขอใช้สิทธิเอาไว้ก่อน และจะไปใช้สิทธิเลือกตั้งหรือไม่ เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ตัวเลขล่าสุดจากการเลือกตั้งประธานาธิบดีรอบที่สอง เมื่อปี 2007 จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ลงทะเบียนไว้มีทั้งหมด 44,472,733 คน เท่ากับว่า 1 ใน 10 ก็ประมาณ 4 ล้าน 4 แสนคน) มีผู้เห็นกันว่าจำนวน 1 ใน 11 ที่ว่านี้ มากเกินไปจนอาจทำให้การใช้สิทธิริเริ่มเสนอให้มีการออกเสียงประชามติ เป็นไปไม่ได้ในทางปฏิบัติ

สอง การร้องขอให้มีการออกเสียงประชามติต้องจัดให้อยู่ในรูปร่างรัฐบัญญัติแบบ Proposition de loi (ร่างรัฐบัญญัติของฝรั่งเศสมี 2 รูปแบบ คือ Projet de loi เป็นร่างรัฐบัญญัติที่รัฐบาลเป็นผู้เสนอ และ Proposition de loi เป็นร่างรัฐบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภา เป็นผู้เสนอ)

สาม ร่างรัฐบัญญัติที่ต้องการให้มีการออกเสียงประชามติต้องไม่มีผลเป็นการยกเลิกบทบัญญัติของรัฐบัญญัติที่ประกาศใช้มาได้ไม่ถึง 1 ปี

สี่ ในกรณีที่ประชาชน 1 ใน 10 ขึ้นไป เสนอเรื่องไปให้รัฐสภาพิจารณาและเสนอต่อประธานาธิบดีต่อไปนั้น สมาชิกรัฐสภาต้องพิจารณาภายในระยะเวลาที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกำหนด (ในขณะนี้ยังไม่มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับเรื่องนี้ออกมาใช้บังคับ) หากพ้นจากระยะเวลาดังกล่าว รัฐสภายังพิจารณาไม่แล้วเสร็จ ประธานาธิบดีต้องนำร่างรัฐบัญญัตินั้นไปออกเสียงลงประชามติทันที

ห้า ขั้นตอนและเงื่อนไขในการเข้าชื่อของประชาชนเพื่อเสนอให้มีการออกเสียงประชามติในร่างรัฐบัญญัติ ตลอดจนการควบคุมโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในขั้นตอนและเงื่อนไขดังกล่าว ให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

หก ประชามติที่ประชาชนเป็นผู้ริเริ่มเสนอนั้น แตกต่างจากประชามติที่รัฐบาลหรือรัฐสภาเป็นผู้เสนอ กล่าวคือ หากผ่านกระบวนการขั้นตอนต่างๆ ครบถ้วนจนมาถึงมือประธานาธิบดีแล้ว ประธานาธิบดีไม่มีอำนาจตัดสินใจเป็นอย่างอื่นได้อีก นอกจากจัดให้มีการออกเสียงประชามติในร่างรัฐบัญญัติดังกล่าว

เจ็ด ในกรณีที่จัดให้มีการออกเสียงประชามติในร่างรัฐบัญญัติตามที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอนั้น แล้วผลปรากฏว่าประชาชนออกเสียงประชามติไม่รับร่างรัฐบัญญัติดังกล่าว การเข้าชื่อของประชาชนเพื่อขอให้มีการออกเสียงประชามติในเรื่องเดียวกันนั้น ไม่อาจทำได้อีกจนกว่าจะพ้นระยะเวลา 2 ปีนับแต่วันออกเสียงประชามติ

จะเห็นได้ว่า แม้รัฐธรรมนูญจะรับรองสิทธิของประชาชนในการริเริ่มให้มีการออกเสียงประชามติ แต่สิทธิเช่นว่านั้นก็ไม่ได้เป็นอัตวินิจฉัยของประชาชนโดยลำพัง หากต้องอาศัยความร่วมมือจากสมาชิกรัฐสภาในการร่วมเสนอ กล่าวให้ถึงที่สุด ประชาธิปไตยทางตรงที่มุ่งหวังจะให้มีตามมาตรา 11 เป็นได้แค่เพียงประชาธิปไตยทางตรงภายใต้การกำกับดูแลของประชาธิปไตยแบบผู้แทนเท่านั้น ด้วยเหตุนี้จึงมีผู้วิจารณ์ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ มาตรา 11 ครั้งล่าสุด นำ “ประชาชน” มาตกแต่งเท่านั้น ไม่ได้มุ่งหวังให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้นแต่อย่างใด

(โปรดติดตามตอนต่อไป การออกเสียงประชามติ ตอนที่ 2)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 13 พฤศจิกายน 2551

พิมพ์บทความ