เอกสารข่าวฉบับที่ 21 (พฤศจิกายน 2551)
– สุนทร ตันมันทอง -

การจัดระเบียบการค้าพหุภาคีไม่ได้เป็นเวทีการเจรจาระหว่างผู้ที่นิยมการค้าเสรีกับผู้ที่ยังยึดมั่นการกีดกันทางการค้าแต่เพียงอย่างเดียว ในการเจรจารอบโดฮาปัจจุบันยังมีเวทีการเจรจาต่อรองระหว่างผู้ที่เรียกร้องความเป็นธรรมจากการค้ากับผู้ที่พยายามผ่อนผันความเป็นธรรมนั้นออกไปซ้อนอยู่ด้วย หลังจากการเปิดรอบแห่งการพัฒนาโดฮา ประเทศด้อยพัฒนาต่างมุ่งหวังถึงผลประโยชน์จากการค้าพหุภาคีที่จะผ่องถ่ายมาสู่ตนตามคำมั่นสัญญาที่ประเทศพัฒนาให้ไว้ที่กรุงโดฮาในปี 2544 เดิมพันแห่งความหวังดังกล่าวอยู่ที่การเจรจาสินค้าเกษตร เมื่อการเจรจาดำเนินไป ประเทศด้อยพัฒนาได้เรียนรู้ว่า ประเทศพัฒนายังคงไม่ยอมผ่อนปรนในเรื่องการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรได้ง่ายๆ มิหนำซ้ำยังแสวงหาทางเจรจาต่อรองเพื่อรักษานโยบายการเกษตรของตนเอาไว้ ประเทศสมาชิกที่ไม่เห็นด้วยกับบิดเบือนการค้าสินค้าเกษตรด้วยเงินอุดหนุนดังกล่าวจึงรวมกลุ่มกันคัดค้าน ความขัดแย้งนี้เป็นเหตุปัจจัยสำคัญที่ทำให้รอบโดฮายืดเยื้อมาจนถึงปัจจุบัน

ผลจากการเจรจารอบอุรุกวัยทำให้ประเทศสมาชิกต้องลดการอุดหนุนสินค้าเกษตร องค์การการค้าโลกจำแนกการอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศออกเป็น 3 กล่องซึ่งคล้ายคลึงกับระบบสัญญาณไฟจรจาจร แนวคิดนี้มาจากข้อเสนอของสหรัฐฯในระหว่างการเจรจารอบอุรุกวัยในปี 2532 ภายหลังเมื่อประเทศภาคีแกตต์สามารถบรรลุความตกลงว่าด้วยการเกษตรในปี 2535 การจัดประเภทดังกล่าวปรับเปลี่ยนเป็นกล่องสีอำพัน (Amber Box) ซึ่งเป็นการอุดหนุนสินค้าเกษตรที่มีผลบิดเบือนการค้าและการผลิต กล่องสีฟ้า (Blue Box) ซึ่งเป็นการอุดหนุนเพื่อจำกัดการผลิตที่มีผลบิดเบือนไม่มากหรือไม่มีเลย และกล่องสีเขียว (Green Box) ซึ่งเป็นการอุดหนุนผ่านโครงการบริการของรัฐบาลที่ไม่มีผลบิดเบือนการค้า ประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกมีพันธกรณีในการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศที่อยู่ในกล่องสีอำพัน และคงระดับการอุดหนุนในกล่องสีฟ้าไว้ แต่สามารถอุดหนุนสินค้าเกษตรตามเงื่อนไขของกล่องสีเขียวได้

ในการเจรจารอบโดฮา ประเทศพัฒนาพยายาม “การเล่นแร่แปรธาตุ” ยื่นข้อเสนอในการเจรจาที่ทำให้ตนสามารถยักย้ายเงินอุดหนุนสินค้าเกษตรต้องห้ามไปตามเงื่อนไขที่องค์การการค้าโลกอนุญาตให้อุดหนุนได้ ทั้งนี้ก็เพื่อหลีกเลี่ยงพันธกรณีการลดในอนาคตและรักษาระดับการอุดหนุนสินค้าเกษตรของตนเอาไว้ให้มากที่สุด ประเทศพัฒนาอย่างสหรัฐฯและสหภาพยุโรปล้วนเป็นประเทศที่อุดหนุนสินค้าเกษตรมากที่สุดในโลก นโยบายการเกษตรในประเทศทั้งสองล้วนส่งผลให้สินค้าเกษตรสามารถส่งออกไปขายได้ในราคาถูก พฤติกรรมดังกล่าวรู้จักกันดีว่า เป็นการทุ่มตลาด (Dumping) ซึ่งส่งผลอย่างร้ายกาจต่อภาคเกษตรกรรมในประเทศต่างๆไม่ว่าจะเป็นประเทศผู้ส่งออกสินค้าและประเทศที่นำเข้าอาหารสุทธิ

กลุ่ม G20 เป็นตัวละครสำคัญในการกดดันให้ประเทศพัฒนาลดการอุดหนุนสินค้าเกษตร ประเทศผู้ส่งออกสินค้าเกษตรรวมกลุ่มกับประเทศที่ยังคงปกป้องภาคเกษตรกรรมในช่วงก่อนการประชุมรัฐมนตรีที่เมืองแคนคูนในปี 2546 โดยมีเป้าหมายหลักอยู่ที่การลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรของประเทศพัฒนา สหรัฐฯและสหภาพยุโรปพยายามรวมหัวกันเพื่อปกป้องนโยบายการอุดหนุนสินค้าเกษตรของตนในระหว่างการประชุมครั้งดังกล่าว โดยเสนอให้ลดการอุดหนุนในกล่องสีอำพันลง รักษาการอุดหนุนสินค้าเกษตรโดยการจ่ายเงินโดยตรงในกล่องสีฟ้าและกล่องสีเขียวทั้งกล่อง ข้อเสนอดังกล่าวแตกต่างจากข้อเสนอของกลุ่ม G20 ซึ่งต้องการให้ขจัดการอุดหนุนในกล่องสีฟ้าและกำหนดเพดานการอุดหนุนในกล่องสีเขียว กลุ่ม G20 เห็นว่า ที่ผ่านมาประเทศพัฒนาพยายามอาศัยเงื่อนไขการอุดหนุนที่ไม่บิดเบือนการค้าและได้รับอนุญาตจากองค์การการค้าโลกในทั้งสองกล่องดังกล่าวผันเงินอุดหนุนจำนวนมากสู่เกษตรกรในประเทศ จนสามารถส่งออกสินค้าเกษตรจำนวนมากในราคาถูกและกดดันจนราคาสินค้าเกษตรหลายชนิดในตลาดโลกลดลง ตัวอย่างที่ชัดเจนก็คือ ฝ้าย

ภายใต้แรงกดดันให้ลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรที่ต่อเนื่องมาจากแคนคูน แม้ว่าสหรัฐฯและสภาพยุโรปจะยินยอมทางอ้อมไปแล้วว่า ต้องลดการอุดหนุนในกล่องสีอำพันลงอีกมาก แต่ทั้งสองประเทศก็พยายามยื่นข้อเสนอให้ผ่อนคลายเงื่อนไขการจัดประเภทการอุดหนุนสินค้าเกษตรในกล่องที่เหลือให้มากขึ้น จนกระทั่งข้อเสนอให้ผ่อนคลายเงื่อนไขการจัดประเภทในกล่องสีเขียวและคงเงื่อนไขการจัดประเภทในกล่องสีฟ้าถูกบรรจุเป็นมติของที่ประชุมคณะมนตรีทั่วไปในเดือนกรกฎาคม พ.ศ.2547 ความสำเร็จที่ว่านี้แม้ว่าจะต้องแลกมาด้วยการยกประโยชน์อื่นๆให้แก่กลุ่มประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ เช่น การตั้งกรอบในการเจรจาเพื่อการลดการอุดหนุนในกล่องสีอำพันแบบก้าวหน้าและการขจัดการอุดหนุนการส่งออกทุกรูปแบบ เป็นต้น แต่ก็ถือว่าคุ้มค่า เพราะข้อเสนอดังกล่าวเป็นการปูทางไปสู่การบรรลุเป้าหมายหลักในการรักษานโยบายการอุดหนุนภายในของตน โดยเฉพาะสหรัฐฯซึ่งมีแนวโน้มที่จะพึ่งพาเงินอุดหนุนในกล่องสีเขียวมากขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งเป็นการอุดหนุนที่องค์การการค้าโลกอนุญาตให้อุดหนุนได้ไม่อั้น

หลังจากความคืบหน้าของรอบโดฮาในครั้งดังกล่าว กลุ่ม G20 ยังคงพยายามสกัดกั้นมิให้ประเทศพัฒนาเจรจาเพื่อให้ยักย้ายมาตรการการอุดหนุนจากกล่องหนึ่งไปสู่อีกกล่องหนึ่ง แต่ประเด็นหลักบนเวทีเจรจาเปลี่ยนมาเน้นที่การแสวงหาสูตรในการลดภาษีศุลกากรเพื่อเปิดตลาดสินค้าเกษตรและการลดการอุดหนุนในกล่องสีอำพัน เมื่อที่ประชุมไม่สามารถตกลงกันได้ โดยเฉพาะสหรัฐฯที่ไม่ยอมลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศเพิ่ม ในขณะที่สหภาพยุโรปยังคงดึงดันไม่เปิดตลาดสินค้าเกษตรของตนมากกว่าที่เป็นอยู่ ก็พลอยทำให้การเจรจารอบโดฮาล่าช้ามาจนถึงปัจจุบัน แม้ว่าจะมีความพยายามเปลี่ยนประเด็นการเจรจาไปสู่หัวข้ออื่นๆในเรื่องสินค้าเกษตรและสินค้าอุตสาหกรรม เช่น เรื่องสินค้าพิเศษ แต่ก็ยังไม่เป็นผล และถึงแม้จะประสบผลคืบหน้า การเจรจาขั้นต่อไปก็อาจต้องเคลื่อนกลับมาสู่เรื่องกล่องและการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรภายในประเทศ การเมืองเรื่องกล่องเป็นความขัดแย้งในเรื่องความชอบธรรมทางการค้า ซึ่งประเทศสมาชิกไม่เห็นด้วยหากประเทศมหาอำนาจจะครอบงำการค้าเกษตรโลกเพียงเพราะร่ำรวยกว่าประเทศอื่นๆ

เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย

โครงการจับกระแสองค์การการค้าโลก (WTO Watch)

ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)