เอกสารข่าวฉบับที่ 19 (ตุลาคม 2551)
– สุนทร ตันมันทอง -

วันที่ 22 พฤษภาคม 2551 รัฐสภาสหรัฐฯผ่านกฎหมายการเกษตรสหรัฐฯฉบับใหม่ที่มีชื่ออย่างเป็นทางการว่า The Food, Conservation and Energy Act of 2008 เพื่อมาแทนที่ FSRI Act 2002 ที่หมดอายุลง โดยหลักการและสาระสำคัญแล้ว กฎหมายการเกษตรฉบับล่าสุดมิได้แตกต่างไปจาก FSRI Act 2002 ที่เป็นข้อพิพาททางการค้ามากเท่าใดนักและอาจขัดต่อกฎกติกาของ WTO สองชุดคือ ความตกลงว่าด้วยการเกษตรและความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้

The Farm Security and Rural Investment Act (FSRI Act 2002) ฉบับก่อนหน้านี้พยายามตอบสนองต่อความต้องการของเกษตรอเมริกันแต่กลับไม่เป็นที่พอใจของ
ประเทศอื่นๆ ในปี 2550 คณะพิจารณาของWTO มีคำวินิจฉัยว่า มาตรการอุดหนุนฝ้ายของสหรัฐฯ เช่น การจ่ายเงินโดยตรง (Direct Payments) มาตรการเงินกู้ด้านการตลาด (Marketing Loan Program) และการจ่ายเงินเพื่อป้องกันความผันผวนของราคา (Counter-Cyclical Payments) ขัดต่อกฎกติกาของ WTO นอกจากนี้ ในปีถัดมา สหรัฐฯยังถูกบราซิลและแคนาดาฟ้องร้องอีกว่า กำลังจ่ายเงินอุดหนุนที่บิดเบือนการค้าเกินกว่าพันธกรณีที่ผูกพันกับ WTO ขณะที่ในการเจรจารอบโดฮา ประเทศกำลังพัฒนารวมกลุ่มกันเพื่อกดดันให้สหรัฐฯลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรในสัดส่วนที่มากพอก่อนที่จะมาเรียกร้องการเปิดตลาดสินค้าเกษตรในประเทศอื่นๆ ปัจจุบัน การเจรจาต่อรองในสมการนี้ยังไม่สามารถหาคำตอบที่ต่างยอมรับได้

แต่ไม่ว่าจะถูกกดดันจากประเทศอื่นๆอย่างไร กฎหมายการเกษตรปี 2551 ฉบับนี้ก็ยังคงรักษามาตรการอุดหนุนหลักๆจาก FSRI Act 2002 ไว้และขยายขอบเขตการอุดหนุนพืชผลมากขึ้น รวมทั้งออกมาตรการอุดหนุนใหม่ๆเข้ามา ประธานาธิบดีบุชพยายามชี้แจงกับสภาคองเกรสว่า ในช่วงสองสามปีที่ผ่านมาราคาสินค้าเกษตรสูงขึ้น ทำให้เกษตรกรอเมริกันมีรายได้เพิ่มกว่า 50 เปอร์เซ็นต์ การคงเพดานราคาและรายได้เดิมไว้จะทำให้รายได้จากตลาดสินค้าเกษตรในช่วงเวลาที่ราคาสินค้าเกษตรอยู่ในระดับสูงมาช่วยแบ่งเบาภาระด้าน
งบประมาณการอุดหนุนของรัฐบาลกลางได้มากกว่า หลังจากความขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติเนื่องจากรัฐบาลบุชต้องการให้มีการปฏิรูปมาตรการอุดหนุนสินค้าเกษตรจากฉบับที่แล้วเพื่อนำไปต่อรองให้ประเทศอื่นๆเปิดตลาดสินค้าเกษตรในการเจรจารอบโดฮา ทว่าในท้ายที่สุด รัฐสภาสหรัฐฯก็ใช้เสียงสองในสามล้มวีโต้ของประธานาธิบดีบุชและผ่านกฎหมายการเกษตรฉบับปี 2551 ออกมาได้

กฎหมายการเกษตรฉบับปี 2551 คงหลักการและมาตรการการอุดหนุนหลักๆจากฎหมายการเกษตรฉบับก่อนหน้าไว้ อันได้แก่ การจ่ายเงินโดยตรง มาตรการเงินกู้ด้านการตลาด และการจ่ายเงินเพื่อป้องกันความผันผวนของราคา มาตรการเหล่านี้มีหลักเกณฑ์การจ่ายเงินอุดหนุนโดยนำราคาปัจจุบันมาพิจารณา หากราคาสินค้าเกษตรตกต่ำกว่าราคาที่รัฐบาลกำหนด เกษตรกรก็สามารถรับเงินอุดหนุนดังกล่าวได้ ในการอุดหนุนการส่งออก กฎหมายการเกษตรฉบับปี 2551 ยังคงใช้มาตรการสินเชื่อเพื่อการส่งออก (Export Subsidies) โดยมีการปรับเปลี่ยนมาตรการค้ำประกันสินเชื่อเพื่อการส่งออก (GSM 102 Program) ให้สอดคล้องกับคำวินิจฉัยชี้ขาดของคณะพิจารณาของ WTO

กฎหมายการเกษตรฉบับปี 2551 ปรับเพิ่มเพดานราคาเงื่อนไขที่สามารถรับเงินอุดหนุนตามราคาสินค้าเกษตรที่พุ่งสูงขึ้น เช่น การปรับเพิ่มราคาเป้าหมาย (Target Price) ในการจ่ายเงินอุดหนุนเพื่อป้องกันความผันผวนของราคาแก่พืชผล 6 ชนิด อันได้แก่ ข้าวสาลี ข้าวฟ่าง ข้าวบาร์เลย์ ข้าวโอ๊ต และเมล็ดพืชน้ำมันบางชนิด เป็นต้น รวมทั้งยังเพิ่มรายการพืชผลที่ได้รับเงินอุดหนุนจากเดิมทั้งหมด 17 รายการเป็น 25 รายการโดยเฉพาะพืชตระกูลถั่ว และออกมาตรการประกันรายได้เสริมใหม่ (Average Crop Revenue Election Program:ACRE) แม้ว่าก่อนหน้านี้ คณะพิจารณาและองค์กรอุทธรณ์วินิจฉัยแล้วว่า มาตรการการจ่ายเงินโดยตรงและการจ่ายเงินเพื่อป้องกันความผันผวนของราคาที่ให้แก่เกษตรกรเมริกันที่ปลูกฝ้ายเป็นมาตรการที่มีผลบิดเบือนการค้าเนื่องจากมีผลต่อการตัดสินใจเพาะปลูกฝ้ายแทนการเพาะปลูกผักและผลไม้ซึ่งได้รับเงินอุดหนุนน้อยกว่า

นี่จะเป็นปัญหาต่อไปอีกว่า สหรัฐฯจะจ่ายเงินอุดหนุนที่มีผลบิดเบือนการค้าเกินกว่าพันธกรณีที่สหรัฐฯผูกพันไว้กับ WTO โลกหรือไม่ สหรัฐฯมีเพดานการอุดหนุนที่บิดเบือนตลาดในกล่องสีอำพัน (Amber Box) อยู่ที่ 19.1 พันล้านดอลลาร์อเมริกันต่อปี แต่บราซิลและแคนาดายื่นฟ้องสหรัฐฯใน WTO ว่า อุดหนุนเกินเพดานดังกล่าว เนื่องจากหากใช้คำวินิจฉัยดังกล่าวเป็นข้ออ้างอิง ทำให้เมื่อรวมการจ่ายเงินโดยตรงและการจ่ายเงินเพื่อป้องกันความผันผวนของราคาเข้ามาในการคำนวณเงินอุดหนุนที่บิดเบือนการค้าในกล่องสีอำพันของสหรัฐฯ สหรัฐฯจะอุดหนุนเกินเพดานดังกล่าว เหตุผลที่ทำให้กระทรวงเกษตรสหรัฐฯสามารถแสดงตัวเลขการอุดหนุนที่ต่ำกว่าพันธกรณีได้เป็นเพราะราคาสินค้าเกษตรที่สูงขึ้นในช่วงเวลาที่บังคับใช้กฎหมายการเกษตรฉบับที่แล้วมากกว่า ยังไม่ต้องกล่าวถึงว่า ในร่างกรอบการเจรจาสินค้าเกษตรในการเจรจาการค้ารอบโดฮา (Revised Draft Modalities for Agriculture) ในเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา สหรัฐฯยอมลดเพดานการอุดหนุนดังกล่าวลงเหลือ 7.6 พันล้านดอลลาร์อเมริกัน ดังนั้น มาตรการอุดหนุนในกฎหมายการเกษตรฉบับนี้จะขัดต่อกฎกติกาขององค์การการค้าโลกหรือไม่จึงขึ้นอยู่กับราคาสินค้าเกษตรในอนาคต

ในความตกลงว่าด้วยการอุดหนุนและมาตรการตอบโต้ มาตรการมาตรการการจ่ายเงินกู้แทนเมื่อรายได้ไม่เพียงพอ (Loan-deficiency Payment) และการจ่ายเงินเพื่อป้องกันความผันผวนของราคาในกฎหมายการเกษตรฉบับปี 2539 และ 2551 อาจเสี่ยงต่อการถูกฟ้องร้องว่า เป็นการอุดหนุนที่ห้ามใช้ตามความตกลงดังกล่าว เนื่องจากมีบรรทัดฐานจากคำวินิจฉัยในคดีฝ้ายกับบราซิล

ในอีกห้าปีข้างหน้า กฎหมายการเกษตรฉบับปี 2551นี้กำลังเดินซ้ำรอยกฎหมายการเกษตรฉบับก่อนหน้านี้ กล่าวคือ ยังคงเป็นนโยบายการเกษตรที่พยายามตอบสนองต่อความต้องการของเกษตรอเมริกันแต่ไม่เป็นที่พอใจของประเทศอื่นๆ

เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย

โครงการจับกระแสองค์การการค้าโลก (WTO Watch)

ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)