การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมืองครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2551 มีประเด็นสำคัญที่น่าสนใจทั้งในแง่ทฤษฎีและความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ รวมทั้งเป็นประเด็นที่มีข้อเสนอมานานหลายปี แต่เพิ่งมาประสบความสำเร็จในครั้งนี้ นั่นคือ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ที่ประชุมใหญ่รัฐสภาได้ลงมติเห็นชอบให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ 2 ประเด็นสำคัญ ได้แก่ ที่มาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ และการนำระบบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติภายหลังที่รัฐบัญญัติมีผลใช้บังคับมาใช้ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส

ประเด็นแรก ที่มาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

เดิมรัฐธรรมนูญมาตรา 56 กำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบไปด้วยตุลาการ 9 คน มีวาระการดำรงตำแหน่ง 9 ปี และไม่อาจกลับมาดำรงตำแหน่งใหม่ได้ ทุก 3 ปีจะมีการเปลี่ยนตุลาการ 3 คน ตุลาการทั้ง 9 คนมีที่มาจาก 3 ทาง 3 คนมาจากการแต่งตั้งของประธานาธิบดี 3 คนมาจากการแต่งตั้งของประธานสภาผู้แทนราษฎร และอีก 3 คนมาจากการแต่งตั้งของประธานวุฒิสภา นอกจากนี้รัฐธรรมนูญยังกำหนดให้อดีตประธานาธิบดีทุกคน ดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญตลอดชีวิตอีกด้วย อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติ อดีตประธานาธิบดีจะไม่เข้าร่วมประชุมและลงมติวินิจฉัยคดี อาจกล่าวได้ว่าเป็นเพียงตำแหน่งทางเกียรติยศเท่านั้น

สังเกตได้ว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส มีที่มาจาก "การเมือง" แท้ๆ นักการเมือง-นักเลือกตั้ง (ซึ่งไปเป็นประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา) เป็นผู้มีอำนาจโดยแท้ในการเลือกบุคคลดำรงตำแหน่งตุลาการรัฐธรรมนูญ โดยไม่ต้องมีกระบวนการสรรหา ไม่ต้องให้องค์กร "คุณธรรม-อรหันต์" เป็นผู้เลือก แต่การปฏิบัติหน้าที่ของตุลาการรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ก็ไม่มีปัญหาเรื่องความเป็นกลางหรืออิสระเท่าไรนัก เพราะเมื่อตุลาการรัฐธรรมนูญเข้าดำรงตำแหน่งแล้ว ก็จะปฏิบัติหน้าที่อย่างอิสระและไม่ขึ้นต่อผู้เลือกตนเข้ามา ประกอบกับบุคคลที่มาเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่นั้นมีคุณสมบัติอย่างแท้จริง เช่น เป็นศาสตราจารย์ทางกฎหมาย เป็นอดีตผู้พิพากษา เป็นอดีตประธานสภาผู้แทนราษฎร ไม่ใช่เลือกใครก็ได้ที่จบนิติศาสตรบัณฑิต ก็ถือว่าเป็นผู้มีความรู้ทางนิติศาสตร์แล้ว นอกจากนี้อำนาจหลักของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญอยู่ที่การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายเท่านั้น ไม่ได้มีอำนาจ "ปลด" นักการเมือง เมื่อไม่มีอำนาจให้คุณให้โทษแก่นักการเมือง นักการเมืองจึงไม่เข้ามาแทรกแซง

อย่างไรก็ตามในยามที่ประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา มาจากขั้วการเมืองเดียวกัน อาจเป็นไปได้ว่าพวกเขาจะเลือกบุคคลไปเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญที่มีรสนิยมทางการเมืองเดียวกันหมด ดังปรากฏให้เห็นในปัจจุบันที่ตุลาการรัฐธรรมนูญทั้ง 9 คน มาจากการเลือกของประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภาที่เป็นฝ่ายขวาทั้งหมด ปรากฏการณ์เช่นนี้ทำให้เกิดข้อกังวลว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญอาจวินิจฉัยร่างรัฐบัญญัติที่เป็นของรัฐบาลฝ่ายขวาชอบด้วยรัฐธรรมนูญเสมอ หรือในทางกลับกัน หากวันข้างหน้าตุลาการรัฐธรรมนูญมาจากการเลือกของฝ่ายซ้ายทั้งหมด อาจเป็นไปได้ว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้ร่างรัฐบัญญัติที่เป็นของรัฐบาลฝ่ายซ้ายชอบด้วยรัฐธรรมนูญเสมอ

จากข้อบกพร่องดังกล่าวนำมาซึ่งข้อเสนอปรับปรุงที่มาของตุลาการรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นการลดทอนดุลพินิจของผู้แต่งตั้ง จึงแก้ไขรัฐธรรมนูญเสียใหม่โดยกำหนดในมาตรา 62 เพิ่มเติมว่า ในกรณีประธานาธิบดีแต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่งตุลาการรัฐธรรมนูญ ให้ดำเนินการตามบทบัญญัติวรรคท้ายของมาตรา 13 ซึ่งกำหนดให้ประธานาธิบดีจะต้องเสนอชื่อให้คณะกรรมาธิการถาวรประจำสภาผู้แทนราษฎรและคณะกรรมาธิการถาวรประจำวุฒิสภาพิจารณาให้ความเห็นก่อน ถ้าคณะกรรมาธิการมีมติไม่เห็นด้วย 3 ใน 5 ประธานาธิบดีไม่อาจแต่งตั้งบุคคลนั้นเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญได้ ส่วนในกรณีประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภา แต่งตั้งบุคคลดำรงตำแหน่งตุลาการรัฐธรรมนูญ ประธานสภาทั้งสองต้องแต่งตั้งบุคคลตามความเห็นของคณะกรรมาธิการถาวรประจำสภาของตนเท่านั้น จะแต่งตั้งบุคคลอื่นมิได้

อาจกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญลดทอนอำนาจการแต่งตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญของประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา ซึ่งเป็นการตัดสินใจเพียงลำพังคนเดียว และไปเพิ่มอำนาจดังกล่าวให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา (กระทำการผ่านคณะกรรมาธิการถาวรของแต่ละสภา) แทน ซึ่งเป็นการตัดสินใจขององค์กรกลุ่ม

อนึ่ง ในส่วนของอดีตประธานาธิบดีทุกคนที่ดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญตลอดชีวิต รายงานของคณะกรรมการชุดนายเอดูอาร์ด บัลลาดูร์ เสนอให้ตัดออกทั้งหมด แต่ในท้ายที่สุด รัฐธรรมนูญก็ยังคงไว้แบบเดิม

ประเด็นที่สอง การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติภายหลังที่รัฐบัญญัติมีผลใช้บังคับ

ฝรั่งเศสให้ความสำคัญกับ "กฎหมาย" ที่ตราขึ้นโดยรัฐสภา ในฐานะเป็น "เจตจำนงทั่วไปของประชาชน" และเป็น "การแสดงออกซึ่งการใช้อำนาจอธิปไตยของประชาชน" ซึ่งเป็นอุดมการณ์ตกทอดมาจากปฏิวัติ 1789 ระบบกฎหมายฝรั่งเศสจึงไม่ยอมให้องค์กรอื่นใดที่มิใช่องค์นิติบัญญัติ (ซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน) มาลบล้างกฎหมายซึ่งเป็นเจตจำนงของประชาชน

อย่างไรก็ตามด้วยเหตุที่ข้อความคิดความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และหลักนิติรัฐแพร่หลายในยุโรป ฝรั่งเศสจึงไม่อาจหลีกหนีการนำระบบการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญโดยองค์กรตุลาการมาใช้ได้ แต่ด้วยยังยึดมั่นในความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ของตนเอง ฝรั่งเศสก็ไม่ยอมให้องค์กรอื่นใดที่ไม่ใช่ "ผู้แทน" ประชาชน มาตรวจสอบรัฐบัญญัติ เมื่อจำเป็นต้องสร้างหลักประกันความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญตามหลักนิติรัฐ ในขณะเดียวกันก็ไม่อยากเปลี่ยนแปลงความคิดดั้งเดิม ฝรั่งเศสจึงหลบไปใช้การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติก่อนมีผลบังคับใช้ (Le contrle priori) โดยรัฐธรรมนูญ 1958 ของสาธารณรัฐที่ 5 กำหนดให้ ประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา ส.ส. 60 คนขึ้นไป หรือ ส.ว. 60 คนขึ้นไป อาจส่งคำร้องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐบัญญัติได้

ระบบการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติก่อนมีผลบังคับใช้ได้รับการวิจารณ์มาโดยตลอดว่า หากกฎหมายใดที่รัฐสภาตราขึ้นใช้บังคับแล้ว ก็เท่ากับว่าไม่มีทางอีกต่อไปที่กฎหมายนั้นจะถูกตรวจสอบว่าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ แม้ต่อมาอาจมีประเด็นสงสัยว่ากฎหมายนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญก็ตาม กลายเป็นการเปิดโอกาสให้กฎหมายที่อาจขัดกับรัฐธรรมนูญได้ดำรงอยู่ในระบบกฎหมายต่อไป เท่ากับว่าหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญมีช่องว่างอยู่ และแม้รัฐธรรมนูญจะป้องกันด้วยการ "บังคับ" ให้ต้องส่งร่างรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและร่างข้อบังคับการประชุมสภาให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญตรวจสอบเสียก่อน แต่ก็เป็นไปได้ว่าอาจมีรัฐบัญญัติบางฉบับที่ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาโดยไม่มีสมาชิกร่วมกันส่งคำร้องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัย

ด้วยเหตุนี้จึงมีการเพิ่มเติมมาตรา 61-1 ความว่า "ในระหว่างการพิจารณาคดีในศาล หากปรากฏว่ามีประเด็นบทบัญญัติตามรัฐบัญญัติใดที่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพซึ่งรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ ศาลฎีกาหรือสภาแห่งรัฐอาจส่งคำร้องต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยภายในระยะเวลาที่กำหนด" และวรรคสอง "ให้มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกำหนดเงื่อนไขการบังคับใช้บทบัญญัติในมาตรานี้" ในคดีตามกรณีมาตรา 61-1 ถ้าคณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า บทบัญญัติใดไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้บทบัญญัตินั้นเป็นอันสิ้นผลไปนับแต่มีคำวินิจฉัย หรือนับแต่วันถัดจากนั้นตามที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญกำหนด

การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติตามมาตรา 61-1 เป็นการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแบบหลังรัฐบัญญัติมีผลใช้บังคับ (posteriori) เป็นการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแบบรูปธรรมที่มีคดีในศาลและเกิดประเด็นความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และสงวนให้ศาลฎีกา (กรณีประเด็นเกิดในศาลยุติธรรม) หรือสภาแห่งรัฐ (กรณีประเด็นเกิดในศาลปกครอง) เป็นผู้ส่งคำร้องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเท่านั้น

แม้รัฐธรรมนูญจะยอมรับให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติภายหลังที่รัฐบัญญัติมีผลใช้บังคับ แต่รัฐธรรมนูญก็ไม่ได้บัญญัติถึงรายละเอียด จึงมีประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปในการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ดังนี้

- ศาลที่พิจารณาคดีจะมีอำนาจตรวจสอบในเบื้องต้นก่อนหรือไม่ว่า บทบัญญัตินั้นกระทบสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ? หรือศาลต้องส่งคำร้องให้ศาลฎีกา หรือสภาแห่งรัฐ เพื่อส่งต่อไปยังคณะตุลาการรัฐธรรมนูญทุกกรณี ?

- ศาลฎีกาและสภาแห่งรัฐ มีอำนาจพิจารณาเบื้องต้นก่อนหรือไม่ว่า บทบัญญัตินั้นกระทบสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ ? หรือเป็นเพียง "บุรุษไปรษณีย์" ส่งคำร้องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ?

- ศาลที่พิจารณาคดีสามารถยกประเด็นว่า มีบทบัญญัติกระทบสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ เพื่อส่งคำร้องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณาได้หรือไม่ ? หรือต้องให้คู่ความในคดีเท่านั้นเป็นผู้ยกประเด็น ?

มีข้อสังเกตว่า การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแบบใหม่ที่ฝรั่งเศสเพิ่งนำมาใช้นี้ จำกัดเฉพาะกรณีรัฐบัญญัติมีข้อความที่กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญรับรองเท่านั้น ประเด็นที่ว่ารัฐบัญญัติมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญในเรื่องอื่นๆ ที่ไม่ใช่สิทธิและเสรีภาพหรือไม่ ไม่อาจส่งไปให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ อีกนัยหนึ่ง มาตรวัดในกรณีดังกล่าว คือ สิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานที่รัฐธรรมนูญรับรอง ไม่ใช่รัฐธรรมนูญทั้งหมด นักกฎหมายบางคนจึงกล่าวว่า นี่ไม่ใช่การควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติ แต่เป็นเพียงการควบคุมความชอบด้วยสิทธิและเสรีภาพขั้นพื้นฐานของรัฐบัญญัติเท่านั้น

ภายหลังจากผัดผ่อนมานานตามเหตุผลทางประวัติศาสตร์ ตามเจตจำนงปฏิวัติ 1789 และความหวาดระแวงองค์กรตุลาการที่ตกทอดต่อกันมา ในที่สุดฝรั่งเศสก็ยินยอมนำระบบการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติภายหลังรัฐบัญญัติมีผลใช้บังคับมาใช้เพิ่มเติม อย่างไรก็ตามเมื่อพิจารณาในรายละเอียดจะพบว่า ฝรั่งเศสนำมาเพียงครึ่งเดียวเท่านั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อเปรียบเทียบกับระบบการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติภายหลังรัฐบัญญัติมีผลใช้บังคับในประเทศเยอรมนี หรือสเปน

อนึ่ง บทบัญญัติในส่วนนี้ยังไม่มีผลใช้บังคับจนกว่ากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้มีผลใช้บังคับในวันใด

(โปรดติดตามตอนต่อไป การออกเสียงประชามติ)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 2 ตุลาคม 2551