หลังจากได้นำเสนอบทความ “ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปการเมืองในฝรั่งเศส” ไปแล้ว 5 ตอน จนบัดนี้ผ่านไปเกือบปีผู้เขียนก็ไม่ได้เขียนบทความดังกล่าวจนจบด้วยเหตุที่ว่ามีประเด็นทางกฎหมายและการเมืองอื่นๆ ตามสถานการณ์ปัจจุบันที่น่าสนใจกว่า อย่างไรก็ตามในบทความตอนนี้ผู้เขียนตัดสินใจกลับมาเขียนเรื่องดังกล่าวต่ออีกครั้ง ด้วยเหตุที่ว่าฝรั่งเศสได้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมืองเรียบร้อยแล้วเมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม 2551 รัฐสภาได้ลงมติเห็นชอบร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปฏิรูปสถาบันการเมืองของสาธารณรัฐที่ 5 ให้ทันสมัย ด้วยคะแนนเสียง 539 ต่อ 357 (เกิน 3 ใน 5 ของสมาชิกรัฐสภา) และประกาศใช้เมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2551

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งนี้เป็นไปตามนโยบายของประธานาธิบดีซาร์โกซี่ที่ต้องการปฏิรูปสถาบันการเมืองให้เกิดดุลยภาพมากขึ้น โดยส่วนใหญ่ดำเนินการตามข้อเสนอของ “คณะกรรมการทบทวนและเสนอแนะว่าด้วยการปฏิรูปให้สถาบันการเมืองแห่งสาธารณรัฐที่ 5 ทันสมัยและได้ดุลยภาพมากขึ้น” ที่มีนายเอดูอาร์ด บัลลาดูร์ อดีตนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน

ผู้เขียนจะทยอยนำเสนอประเด็นสำคัญไปทีละตอน ในตอนนี้จะขอกล่าวถึงคณะกรรมการตุลาการ (ก.ต.) เดิมรัฐธรรมนูญ มาตรา 64 และ 65 รัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญลงวันที่ 5 กุมภาพันธ์ 1994 และรัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 9 มีนาคม 1994 กำหนดให้แบ่งแยกคณะกรรมการตุลาการออกเป็น 2 ชุด แต่ละชุดประกอบด้วยกรรมการ 12 คน

ชุดแรก คือ ก.ต.ที่มีอำนาจหน้าที่ในเรื่องผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี ประกอบด้วย

-ประธานาธิบดีเป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง

-รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นรองประธานโดยตำแหน่ง

-ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่สมาชิกรัฐสภาและผู้พิพากษาจำนวน 3 คน มาจากการเลือกของประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา อย่างละ 1 คนตามลำดับ

-สมาชิกสภาแห่งรัฐ 1 คน มาจากการเลือกโดยที่ประชุมใหญ่สภาแห่งรัฐ (สภาแห่งรัฐของฝรั่งเศสแบ่งเป็น 2 แผนก คือ แผนกที่ทำหน้าที่เหมือนคณะกรรมการกฤษฎีกาของไทย และแผนกที่ทำหน้าที่เป็นศาลปกครองสูงสุด)

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี 5 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดีด้วยกัน

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ 1 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการด้วยกัน

ชุดที่ 2 คือ ก.ต.ที่มีอำนาจหน้าที่ในเรื่องผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ ประกอบด้วย

-ประธานาธิบดีเป็นประธานกรรมการโดยตำแหน่ง

-รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นรองประธานโดยตำแหน่ง

-ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่สมาชิกรัฐสภาและผู้พิพากษาจำนวน 3 คน มาจากการเลือกของประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา อย่างละ 1 คนตามลำดับ

-สมาชิกสภาแห่งรัฐ 1 คน มาจากการเลือกโดยที่ประชุมใหญ่สภาแห่งรัฐ

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ 5 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการด้วยกัน

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี 1 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดีด้วยกัน

ทั้งนี้ กรรมการจากบุคคลภายนอก 8 คน (ซึ่งมาจากทนายความ สมาชิกสภาแห่งรัฐ และผู้ทรงคุณวุฒิ) ให้เป็นกรรมการทั้งในส่วน ก.ต.ชุดผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี และ ก.ต.ชุดผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการด้วย กรรมการ ก.ต.ที่ไม่ใช่ประธานาธิบดีและรัฐมนตรียุติธรรม มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี และห้ามดำรงตำแหน่ง 2 วาระติดต่อกัน

ก.ต.มีบทบาทในเรื่องการแต่งตั้งข้ารัฐการตุลาการ ในส่วนของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี ก.ต.มีอำนาจเสนอชื่อบุคคลผู้เหมาะสมดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาในศาลฎีกา ประธานศาลอุทธรณ์ และประธานศาลชั้นต้น เพื่อให้ประธานาธิบดีแต่งตั้ง สำหรับผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดีในตำแหน่งอื่นๆ ก่อนแต่งตั้งต้องได้รับความเห็นชอบจาก ก.ต.ก่อน ในส่วนของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ ก.ต.มีอำนาจเพียงให้ความเห็นเกี่ยวกับการแต่งตั้งอัยการ ซึ่งความเห็นนี้ไม่ผูกมัดรัฐมนตรียุติธรรมให้ต้องแต่งตั้งตาม นอกจากนี้อัยการบางตำแหน่งที่แต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีก็ไม่จำต้องถามความเห็นของ ก.ต.ก่อน

นอกจากการแต่งตั้งข้ารัฐการตุลาการแล้ว ก.ต.ยังมีบทบาทการดำเนินการทางวินัยด้วย ในส่วนของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี ให้ ก.ต.ทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการทางวินัยโดยมีประธานศาลฎีกาเป็นประธาน และมีอำนาจวินิจฉัยว่าจะดำเนินการทางวินัยหรือไม่อย่างไร ในส่วนของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ ให้อัยการประจำศาลฎีกาเป็นประธาน และมีอำนาจเพียงให้ความเห็นเท่านั้น ส่วนที่สุดแล้วจะวินิจฉัยอย่างไรให้เป็นอำนาจของรัฐมนตรียุติธรรม

โครงสร้างและบทบาทของ ก.ต.ดังกล่าว ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ใน 2 ประเด็น

ประเด็นแรก ความเป็นอิสระ ก.ต.มีประธานาธิบดีเป็นประธาน และมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นรองประธาน นอกจากนี้ในส่วนของการแต่งตั้งผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ ก.ต.มีอำนาจเพียงให้ความเห็นเฉพาะการแต่งตั้งอัยการทั่วๆ ไป ซึ่งความเห็นดังกล่าวก็ไม่มีผลผูกมัด ในส่วนของการแต่งตั้งอัยการระดับสูงนั้น ก.ต.ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องเพราะเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีเพียงฝ่ายเดียว จะเห็นได้ว่าฝ่ายการเมืองมีบทบาทค่อนข้างมากใน ก.ต.

ประเด็นที่ 2 การขาดความเชื่อมโยงจากบุคคลภายนอก มีข้อวิจารณ์ว่าการดำเนินงานของ ก.ต. และการบริหารงานบุคคลขององค์กรตุลาการเป็นเรื่องภายในของบรรดาผู้พิพากษาด้วยกันเองเท่านั้น โดยกรรมการ ก.ต.ที่มาจากข้ารัฐการตุลาการมีถึง 6 คน ในขณะที่บุคคลภายนอกมีเพียง 4 คนเท่านั้น

จากข้อบกพร่องดังกล่าว คณะกรรมการชุดบัลลาดูร์จึงเสนอให้แก้ไขในหลายประเด็น และในท้ายที่สุดรัฐสภาก็ลงมติให้แก้ไขรัฐธรรมนูญดังนี้

1.ประธานาธิบดีไม่ได้เป็นประธาน ก.ต.อีกต่อไป โดยให้ประธานศาลฎีกาเป็นประธาน ก.ต.ชุดที่ทำหน้าที่ในส่วนผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี และให้อัยการประจำศาลฎีกาเป็นประธาน ก.ต.ชุดที่ทำหน้าที่ในส่วนผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ อย่างไรก็ตามในฐานะที่ประธานาธิบดีเป็นผู้ประกันความเป็นอิสระขององค์กรตุลาการ จึงจำเป็นต้องสร้างจุดเชื่อมโยงระหว่างประธานาธิบดีและ ก.ต.ด้วย เหตุนี้มาตรา 65 วรรค 8 จึงกำหนดให้ประธานาธิบดีสามารถยื่นคำร้องเพื่อขอความเห็นต่อ ก.ต.ได้ในเรื่องที่เกี่ยวกับจรรยาบรรณตุลาการและการบริหารจัดการกระบวนการยุติธรรม โดย ก.ต.ต้องประชุมใหญ่เพื่อพิจารณาคำร้องของประธานาธิบดี

2.เปลี่ยนองค์ประกอบ ก.ต.เสียใหม่ รัฐธรรมนูญกำหนดให้มี ก.ต. 2 ชุดเช่นเดิม ก.ต.ชุดที่ทำหน้าที่ในส่วนผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี ประกอบไปด้วยกรรมการ 15 คน ได้แก่

-ประธานศาลฎีกา เป็นประธาน

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี 5 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดีด้วยกัน

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ 1 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการด้วยกัน

-สมาชิกสภาแห่งรัฐ 1 คน ที่ที่ประชุมใหญ่สภาแห่งรัฐเลือก

-ทนายความ 1 คน

-ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่สมาชิกรัฐสภา ผู้พิพากษา หรือตุลาการศาลปกครองจำนวน 6 คน มาจากการเลือกของประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา อย่างละ 2 คนตามลำดับ

ก.ต.ชุดที่ทำหน้าที่ในส่วนผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ ประกอบไปด้วยกรรมการ 15 คน ได้แก่

-อัยการประจำศาลฎีกา เป็นประธาน

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ 5 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการด้วยกัน

-ผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี 1 คน มาจากการเลือกของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดีด้วยกัน

-สมาชิกสภาแห่งรัฐ 1 คน ที่ที่ประชุมใหญ่สภาแห่งรัฐเลือก

-ทนายความ 1 คน

-ผู้ทรงคุณวุฒิที่ไม่ใช่สมาชิกรัฐสภา ผู้พิพากษา หรือตุลาการศาลปกครองจำนวน 6 คน มาจากการเลือกของประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา อย่างละ 2 คนตามลำดับ

ทั้งนี้ กรรมการจากบุคคลภายนอก 8 คน (ซึ่งมาจากทนายความ สมาชิกสภาแห่งรัฐ และผู้ทรงคุณวุฒิ) ให้เป็นกรรมการทั้งในส่วน ก.ต.ชุดผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ตัดสินคดี และ ก.ต.ชุดผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ

จะเห็นได้ว่ากรรมการที่มาจากบุคคลภายนอกมีมากกว่ากรรมการที่มาจากข้ารัฐการตุลาการด้วยกันเอง (7 ต่อ และมีผู้ทรงคุณวุฒิเพิ่มขึ้นจากเดิม 3 คนเป็น 6 คน เพื่อเปิดโอกาสให้ ก.ต.มีความเชื่อมโยงกับสังคมมากขึ้น มิใช่เป็นองค์กร “ปิด” ของพวกตุลาการเท่านั้น

3.เพิ่มอำนาจหน้าที่ของ ก.ต.ในส่วนของผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่อัยการ การแต่งตั้งอัยการทุกตำแหน่งต้องให้ ก.ต.ให้ความเห็นก่อน จากเดิมที่ให้ความเห็นได้เฉพาะอัยการในตำแหน่งที่ไม่ได้แต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรีเท่านั้น

4.เปิดโอกาสให้คู่ความมีสิทธิร้องต่อ ก.ต.ในเรื่องวินัยของข้ารัฐการตุลาการ

เดิมผู้มีสิทธิร้องต่อ ก.ต.ในเรื่องวินัยของข้ารัฐการตุลาการมีเพียงรัฐมนตรียุติธรรมและประธานศาลอุทธรณ์เท่านั้น เพื่อให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมกับการดำเนินงานของ ก.ต. รัฐธรรมนูญจึงเปิดโอกาสให้คู่ความสามารถร้องต่อ ก.ต.ได้ด้วย ทั้งนี้ให้เป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดในรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการตุลาการ

อนึ่ง บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่อง ก.ต.ดังกล่าวยังไม่มีผลใช้บังคับจนกว่าจะมีการตรารัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการตุลาการ

การปฏิรูป ก.ต.เป็นประเด็นหลักของการปฏิรูปการเมืองครั้งนี้ ประธานาธิบดีซาร์โกซี่ให้นโยบายว่า ไม่ว่าอย่างไรต้องยุติการดำรงตำแหน่งประธาน ก.ต.ของประธานาธิบดี และต้องเพิ่มสัดส่วนกรรมการ ก.ต.จากบุคคลภายนอกให้มากกว่ากรรมการ ก.ต.ที่มาจากข้ารัฐการตุลาการ อาจกล่าวได้ว่าการปฏิรูป ก.ต.นี้ตั้งอยู่บนหลักการ 2 ประการ คือ 1.ความเป็นอิสระของ ก.ต. และ 2.การดำเนินการของ ก.ต.ต้องมิใช่เป็นเรื่องภายในของข้ารัฐการตุลาการเท่านั้น

นั่นหมายความว่า ในฝรั่งเศสคำว่า “อิสระ” ขององค์กรตุลาการไม่จำเป็นเสมอไปที่ต้องให้องค์กรตุลาการจัดการเรื่องของตนเอง และกีดกันไม่ให้บุคคลอื่นเข้ามามีส่วนร่วม

(โปรดติดตามตอนต่อไป คณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนูญ)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 4 กันยายน 2551

พิมพ์บทความ