เอกสารข่าวฉบับที่ 12 (มิถุนายน 2551)

- อิสร์กุล อุณหเกตุ -

การปฏิรูประบบการค้าสินค้าเกษตรเป็นประเด็นสำคัญยิ่งในการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา (Doha Round) ภายใต้การดำเนินการขององค์การการค้าโลก ซึ่งปรากฏในปฏิญญาโดฮา (Doha Declaration) ว่า ต้องการให้ผลลัพธ์ของการเจรจา "...มีการพัฒนาการเข้าถึงตลาดอย่างสำคัญ โดยลดการอุดหนุนการส่งออกทุกรูปแบบ และลดการบิดเบือนการค้าผ่านการอุดหนุน ภายในประเทศอย่างสำคัญ..." อย่างไรก็ตาม แม้ในทางหนึ่ง การปฏิรูปการค้าสินค้าเกษตรจะช่วยให้ประเทศกำลังพัฒนาได้รับประโยชน์จากระบบการค้ามากขึ้น แต่ในอีกทางหนึ่ง การเปิดเสรีทางการค้าที่มากขึ้นย่อมส่งผลกระทบต่อการพัฒนาของประเทศกำลังพัฒนาเช่นกัน ดังนั้น การปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง (Special and Differential Treatment: S&D) สำหรับประเทศกำลังพัฒนาจึงเป็นส่วนสำคัญที่จะทำให้การปฏิรูปการค้าสินค้าเกษตรดำเนินไปได้ด้วยดี

ประเด็นสำคัญประเด็นหนึ่งในการเจรจาว่าด้วยการปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง คือ ประเด็นสินค้าพิเศษ (Special Products: SPs) ซึ่งเกิดขึ้นจากข้อกังวลจากประเทศกำลังพัฒนาอย่างน้อยสองประการ ประการแรก สินค้าบางกลุ่มหรือบางพิกัดอัตราภาษีต้องการการปฏิบัติที่เป็นพิเศษเพื่อประกันความมั่นคงทางอาหารและความมั่นคงในการครองชีพในระยะสั้น หรือช่วงเปลี่ยนผ่าน โดยเฉพาะความมั่นคงสำหรับประชากรยากจนในชนบทของประเทศกำลังพัฒนา ประการที่สอง สินค้าบางกลุ่มหรือบางพิกัดอัตราภาษีกำลังอยู่ในขั้นตอนของการเข้าสู่การแข่งขันในตลาดโลก ซึ่งต้องการเวลาในการปรับปรุงความสามารถในการผลิตและลดข้อจำกัดต่อ การค้าต่างๆ ทั้งภายในและระหว่างประเทศ

ความสำคัญของการเจรจาประเด็นสินค้าพิเศษเพิ่มสูงขึ้นมากเมื่อการเจรจารอบโดฮาเปลี่ยนไปใช้วิธีการแบบ 'กลับหัวกลับหาง' (Reverse Engineering) โดยนำประเด็นข้อยกเว้นต่างๆ ในการเปิดเสรีการค้าสินค้า เช่น สินค้าอ่อนไหว (Sensitive Products) และสินค้าพิเศษมาเจรจาก่อนจะขยายไปสู่ประเด็นที่ใหญ่กว่าดังเช่นภาษีศุลกากรสินค้าเกษตรและสินค้าอุตสาหกรรม อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงวิธีการเจรจาดังกล่าวใช่ว่าจะสำเร็จได้โดยง่าย เนื่องจากสินค้าพิเศษเป็นประเด็นการเจรจาที่ก่อให้เกิดข้อถกเถียงมากที่สุดประเด็นหนึ่งในการเจรจาว่าด้วยการค้าสินค้าเกษตร การเจรจาประเด็นดังกล่าวโดยพื้นฐานแล้วเป็นการประนีประนอมระหว่างฝ่ายที่ต้องการให้มีการพัฒนาการเข้าถึงตลาดให้มากขึ้นกับฝ่ายที่ต้องการใช้ประโยชน์จากหลักการปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่างกับสินค้าเกษตร จุดยืนของทั้งสองฝ่ายมีความแตกต่างกันมากนับตั้งแต่เริ่มการเจรจาแม้จนกระทั่งในปัจจุบัน ทำให้ 'การประนีประนอม' เกิดขึ้นได้ยาก แม้ว่าจะมีความคืบหน้าบ้างก็ตาม

การเจรจาประเด็นสินค้าพิเศษประกอบด้วยสาระสำคัญสองประเด็นย่อย ได้แก่ การกำหนดสินค้าพิเศษ (Designation) และการปฏิบัติต่อสินค้าพิเศษ ความเห็นของประเทศสมาชิกในทั้งสองประเด็นย่อยเมื่อแรกเริ่มแตกออกเป็น 2 ฝ่าย โดยในประเด็นการกำหนดสินค้าพิเศษนั้น ประเทศสมาชิกส่วนหนึ่งเสนอว่า ประเทศสมาชิกควรสามารถ "กำหนดสินค้าพิเศษด้วยตัวเอง" (Self-Designation) ซึ่งหมายความว่า ประเทศสมาชิกแต่ละประเทศมีสิทธิในการกำหนดว่า สินค้าใดจะถูกระบุเป็นสินค้าพิเศษ ขณะที่ประเทศสมาชิกอีกส่วนหนึ่งเห็นว่า ประเทศกำลังพัฒนาไม่ควรกำหนดสินค้าพิเศษได้อย่างอิสระ แต่ควรจำกัดขอบเขตของการกำหนดสินค้าพิเศษเพื่อให้เกิดผลกระทบต่อการค้าน้อยที่สุด ส่วนในประเด็นการปฏิบัติต่อสินค้าพิเศษนั้น ประเทศสมาชิกส่วนหนึ่งเห็นว่า สินค้าพิเศษควรได้รับการยกเว้นจากการลดภาษีและข้อตกลงโควตาอัตราภาษี (Tariff Rate Quotas: TRQ) แต่ประเทศสมาชิกอีกส่วนหนึ่งเห็นว่า ไม่ควรมีข้อยกเว้นใดๆ ในเรื่องการลดภาษีสำหรับสินค้าพิเศษ เนื่องจากการพัฒนาการเข้าถึงตลาดต่างหากที่เป็นบรรทัดฐานสำหรับสินค้าทุกชนิด

การเจรจาประเด็นสินค้าพิเศษยังคงมิได้ข้อสรุปจนกระทั่งในปัจจุบันแม้จะมีความคืบหน้าพอสมควร โดยในประเด็นการกำหนดสินค้าพิเศษนั้น ประเทศสมาชิกหันเหจากการเจรจาเพื่อกำหนดจำนวนสินค้าพิเศษที่เหมาะสมโดยตรงไปเป็นการเจรจาประเด็นตัวบ่งชี้ (indicators) เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถกำหนดสินค้าพิเศษได้ในจำนวนที่ยอมรับได้แทน และเริ่มเจรจาตัวบ่งชี้ 5 ตัวแรกจากรายการตัวบ่งชี้ที่กลุ่ม G-33 เสนอ ได้แก่

(1) สินค้านั้นๆ ต้องเป็นอาหารหลัก (staple food)

(2) ต้องมีสัดส่วนการบริโภคภายในประเทศต่อการผลิตภายในประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

(3) การบริโภคสินค้านั้นๆ ภายในประเทศต้องมีความสัมพันธ์อย่างมีนัยสำคัญกับการส่งออกทั้งโลก หรือมีสัดส่วนสำคัญต่อการส่งออกสินค้านั้นๆ ของประเทศส่งออกที่ใหญ่ที่สุด

(4) การผลิตสินค้านั้นๆ ต้องเป็นการผลิตโดยเกษตรกรรายย่อยอย่างมีนัยสำคัญ และ

(5) การจ้างงานเพื่อผลิตสินค้านั้นๆ ต้องเป็นการจ้างงานในชนบทอย่างมีนัยสำคัญ

ขณะที่ตัวบ่งชี้อื่นๆ ที่เหลือยังคงต้องมีการเจรจาต่อไป

ขณะที่ประเด็นการปฏิบัติต่อสินค้าพิเศษนั้น นาย Crawford Falconer ประธานคณะเจรจาว่าด้วยสินค้าเกษตรเสนอข้อเสนอแบบปากเปล่าในที่ประชุม Room E เมื่อวันที่ 2 พฤศจิกายน 2007 ว่า สินค้าพิเศษจะสามารถลดภาษีได้ต่ำกว่าการลดภาษีตามสูตรร้อยละ 5 ในแต่ละขั้นอัตราภาษี แนวคิดดังกล่าวได้สร้างความสับสนแก่ตัวแทนประเทศสมาชิกที่เข้าประชุมว่า การลดภาษีต่ำกว่าการลดภาษีตามสูตรร้อยละ 5 นี้เป็นอัตราที่ต่ำกว่าสินค้าปรกติหรือสินค้าที่ถูกกำหนดให้เป็นสินค้าอ่อนไหว และเรียกร้องให้นาย Falconer นำเสนอเป็นลายลักษณ์อักษร อย่างไรก็ตาม ประธานกลุ่มเจรจาสินค้าเกษตรปฏิเสธที่จะเสนอแนวคิดดังกล่าวเป็นเอกสาร โดยชี้แจงว่า แนวคิดดังกล่าวเป็นเพียงแนวคิดเบื้องต้นเท่านั้น จึงยังไม่มีความจำเป็นที่จะต้องเสนอเป็นเอกสาร ทั้งนี้ นาย Falconer ให้ข้อมูลเพิ่มเติมว่า วิธีการปฏิบัติต่อสินค้าพิเศษจะเป็นเช่นไรย่อมต้องขึ้นอยู่กับจำนวนสินค้าที่ถูกกำหนดเป็นสินค้าพิเศษ หากสินค้าพิเศษมีจำนวนมาก การปฏิบัติต่อสินค้าพิเศษก็จะแตกต่างจากการลดภาษีตามสูตรไม่มาก แต่หากต้องการให้ปฏิบัติต่อสินค้าพิเศษแตกต่างจากการลดภาษีตามสูตรมากขึ้น สินค้าพิเศษจำเป็นต้องมีจำนวนไม่มากนัก

อย่างไรก็ตาม ความคืบหน้าของการเจรจาประเด็นสินค้าพิเศษนี้เป็นเพียงแสงสว่างรำไรที่ปลายอุโมงค์การเจรจาเท่านั้น เพราะไม่ว่าประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกจะสามารถหาข้อยุติของการเจรจาประเด็นสินค้าพิเศษร่วมกันได้หรือไม่ ปัญหาที่ใหญ่กว่ายังคงรออยู่ แม้ว่าประเด็นสินค้าพิเศษจะมีความสำคัญในการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบโดฮา แต่ประเด็นดังกล่าวมีความสำคัญกับประเทศที่เป็นผู้นำเข้าอาหารสุทธิ (Net Food Importers) มากกว่าประเทศอื่นๆ ดังนั้น ความสำคัญของการเจรจาประเด็นสินค้าพิเศษจึงน้อยกว่าความสำคัญของประเด็นการลดการอุดหนุนสินค้าเกษตรของประเทศพัฒนาแล้วที่ส่งผลกระทบต่อประเทศกำลังพัฒนา ทั้งที่เป็นประเทศผู้ส่งออกและประเทศผู้นำเข้า ความสำเร็จของการเจรจาประเด็นสินค้าพิเศษจึงแทบจะไม่มีประโยชน์อันใดเลย หากประเทศสมาชิกไม่ประสบความสำเร็จในการเจรจาเพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องลดระดับการอุดหนุนสินค้าเกษตรลง และอาจนำไปสู่การล่มสลายของการเจรจารอบโดฮาก็เป็นได้.

เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย

โครงการจับกระแสองค์การการค้าโลก (WTO Watch)

ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)