- รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ -

เอกสารเหตุการณ์ปัจจุบันหมายเลข 8

โครงการ WTO Watch (จับกระแสองค์การการค้าโลก)

พฤษภาคม 2551

80 หน้า

กฎหมายการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกาเป็นกฎหมายปกป้องกิจกรรมทางเศรษฐกิจของชาติ หาได้เป็นกฎหมายที่ร่างขึ้นบนพื้นฐานของปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยมดังที่เข้าใจกันโดยทั่วไปไม่ กลไกการปกป้องกิจกรรมทางเศรษฐกิจผุดขึ้นแล้วผุดขึ้นเล่าในกฎหมายการค้าระหว่างประเทศฉบับต่างๆ

Special 301 และ Super 301 เป็นบทบัญญัติในกฎหมายการค้าระหว่างประเทศ The Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ของสหรัฐอเมริกา สาระสำคัญของบทบัญญัติทั้งสอง ก็คือ การสร้างกลไกให้รัฐบาลอเมริกันมีอำนาจในการลงโทษประเทศคู่ค้าที่มีการค้าที่ไม่เป็นธรรมกับสหรัฐอเมริกา กลไกเช่นว่านี้มีมาแต่ The US Tariff Act of 1922

Section 301 ปรากฏครั้งแรกใน US Trade Act of 1974 (Section 301-302) ซึ่งให้อำนาจประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกาในการลงโทษประเทศคู่ค้าที่สร้าง ‘unjustifiable and unreasonable foreign barriers’ ครอบคลุมทั้งการค้าสินค้าเกษตร และสินค้าที่มิใช่สินค้าเกษตร ในขณะที่ US Trade Expansion Act of 1962 สร้างกลไกการลงโทษเฉพาะสินค้าเกษตร US Trade Act of 1974 ขยายการลงโทษให้ครอบคลุมถึงบริการที่เกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศ และการเล่นงานประเทศคู่ค้าที่ใช้มาตรการการอุดหนุนการส่งออก (Export Subsidies) อีกทั้งกำหนดให้ผู้แทนการค้าแห่งสหรัฐอเมริกาต้องรายงานต่อรัฐสภาทุก 6 เดือน

US Trade Agreement Act of 1979 ซึ่งเป็นกฎหมายการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกาฉบับต่อมา มิได้เปลี่ยนแปลงอำนาจประธานาธิบดี แต่มีการปรับเปลี่ยนกระบวนการไต่สวนปฏิบัติการการค้าที่ไม่เป็นธรรมของประเทศคู่ค้า ดังเช่นการกำหนดกรอบเวลา การสถาปนากระบวนการปรึกษาหารือกับประเทศคู่ค้าที่ถูกกล่าวหา และการใช้กระบวนการระงับข้อพิพาท (Section 301-306)

US Trade and Tariff Act of 1984 ให้อำนาจ USTR ในการริเริ่มการไต่สวนที่ไม่เป็นธรรมของประเทศคู่ค้าได้เอง โดยไม่ต้องรอการร้องเรียนจากอุตสาหกรรมหรือกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ได้รับความเสียหาย ปริมณฑลของการปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมขยายไปครอบคลุมการละเมิดกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินทางปัญญา และการลงทุนโดยตรงระหว่างประเทศ นอกจากนี้ USTR ยังมีหน้าที่จัดทำรายงาน National Trade Estimates เสนอต่อรัฐสภา (Section 301-307)

US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ร่างขึ้นท่ามกลางกระแสชาตินิยมทางเศรษฐกิจในสหรัฐอเมริกา เนื่องจากดุลการค้าระหว่างประเทศเริ่มขาดดุลตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2520 ตามมาด้วยภาวะถดถอยทางเศรษฐกิจ ซึ่งยังผลให้ภาวะการว่างงานถีบตัวสูงขึ้น ในขณะเดียวกันสินค้าออกของสหรัฐอเมริกาไม่สามารถแข่งขันในตลาดโลกได้ การส่งออกไม่ขยายตัวเท่าที่ควร นายทุนอุตสาหกรรมและผู้นำกรรมการผสานเสียงกับนักการเมืองเรียกร้องให้ปิดตลาดอเมริกัน โดยอ้างว่า การเปลี่ยนแปลงฐานะการค้าระหว่างประเทศ จากที่เคยเกินดุลอยู่บ้างมาเป็นการขาดดุลนั้นเป็นเพราะประเทศคู่ค้าสร้างอุปสรรคกีดขวางสินค้านำเข้าจากสหรัฐอเมริกา ขณะเดียวกัน ตลาดอเมริกันกลับเปิดกว้างรับสินค้าเข้าง่ายเกินไป เสียงเรียกร้องให้เล่นงานประเทศคู่ค้าที่มีการค้าอันไม่เป็นธรรมกับสหรัฐอเมริกาจึงดังขรม ทั้งนี้โดยไม่พิจารณาถึงประสิทธิภาพการผลิตที่เสื่อมทราม และค่าเงินดอลลาร์ที่สูงกว่าพื้นฐานที่เป็นจริง

US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 มีความหนา 467 หน้า หนากว่า US Trade Expansion Act of 1962 ถึง 15 เท่า นับเป็นกฎหมายการค้าระหว่างประเทศของสหรัฐอเมริกาที่มีความหนามากที่สุดในประวัติศาสตร์เศรษฐกิจอเมริกัน ความหนาของกฎหมายฉบับนี้เป็นผลจากการต่อสู้ระหว่างกลุ่มพลังชาตินิยมเศรษฐกิจกับกลุ่มพลังเสรีนิยมเศรษฐกิจภายในสหรัฐอเมริกานั้นเอง หลังจากใช้เวลากว่า 3 ปีในการต่อสู้ ในที่สุดรัฐสภาอเมริกันก็ให้ความเห็นชอบกฎหมายฉบับนี้ในเดือนสิงหาคม 2531 และประธานธิบดีโรนัลด์ เรแกนลงนามประกาศบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ในเดือนเดียวกันนั้นเอง

US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 มีหลักการแตกต่างจาก US Trade Act of 1974 อย่างน้อย 2 ประการ กล่าวคือ ประการแรก US Trade Act of 1974 เพ่งพินิจการปฏิบัติของประเทศคู่ค้าที่มีต่อสินค้าออกของสหรัฐอเมริกา กล่าวคือ สินค้าที่สหรัฐอเมริกาส่งไปขายยังประเทศต่างๆได้รับการปฏิบัติที่เป็นธรรมหรือไม่ มีการปฏิบัติการในการกีดกันสินค้านำเข้าจากสหรัฐอเมริกาหรือไม่ แต่ US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ให้ความสำคัญในการพิจารณาปฏิบัติการของประเทศคู่ค้าในการส่งสินค้าออกไปยังสหรัฐอเมริกา (หรืออีกนัยหนึ่ง สินค้าที่สหรัฐอเมริกานำเข้า) ประการที่สอง US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ให้อำนาจฝ่ายบริหาร โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้แทนการค้าแห่งสหรัฐอเมริกา (US Trade Re-presentative: USTR) ในการตอบโต้ประเทศคู่ค้าที่มีปฏิบัติการที่ไม่เป็นธรรมต่อสหรัฐอเมริกามากขึ้น

อาวุธสำคัญของ US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ก็คือ บทบัญญัติที่มีชื่อเรียกว่า Super 301 (ซึ่งก็คือ Section 1302 ของกฎหมายนี้) หรือที่รู้จักกันในเกม Gephardt Amendment (ตามชื่อ Richard A. Gephardt สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากมลรัฐมิสซูรีสังกัดพรรคเดโมแครต) บทบัญญัตินี้กำหนดให้ USTR จัดทำรายงานประจำปีระบุชื่อ Priority Foreign Country อันได้แก่ ประเทศที่มีปฏิบัติการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมกับสหรัฐอเมริกา ซึ่งหากมีการขจัดปฏิบัติการเหล่านั้นจะช่วยให้การส่งออกของสหรัฐอเมริกาขยายตัว ต่อมาเมื่อมีประกาศใช้ Uruguay Round Agreement Act of 1994 มีการเปลี่ยนแปลงให้ระบุปฏิบัติการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมแทนการระบุชื่อประเทศ แต่การเปลี่ยนแปลงนี้ไม่มีผลต่อการปฏิบัติงานของ USTR ในสาระสำคัญ กระบวนการประกาศชื่อประเทศที่มีปฏิบัติการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมกับสหรัฐอเมริกา (Naming Process) นับเป็นขั้นตอนสำคัญ ประเทศที่ถูกจัดให้เป็น Priority Foreign Country จักต้องถูกไต่สวนและอาจถูกลงโทษด้วยมาตรการต่างๆ USTR จะต้องจัดทำรายชื่อ Priority Foreign Country ภายใน 30 วัน หลังจากที่นำเสนอ National Trade Estimate Report

นอกจาก Super 301 แล้ว US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ยังมีบทบัญญัติที่เรียกกันว่า Special 301 (ชื่อสามัญของ Section 1303) ซึ่งกำหนดให้ USTR ไต่สวนและเล่นงานประเทศคู่ค้าที่ละเมิดกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินทางปัญญาของสหรัฐอเมริกา นอกจาก Priority Foreign Country ที่มีบทบัญญัติในกฎหมายแล้ว ต่อมา USTR ยังเพิ่มการจำแนกประเทศอีก 2 กลุ่ม คือ Priority Watch List (PWL) และ Watch List (WL) ต่อมาเมื่อการบังคับใช้ US Uruguay Round Agreement Act of 1994 กฎหมายฉบับนี้ให้อำนาจ USTR เล่นงานประเทศที่มิได้ปกป้องทรัพย์สินทางปัญญาของสหรัฐอเมริกาอย่างพอเพียงและมีประสิทธิผล (adequate and effective intellectual property protection) แม้ว่าประเทศเหล่านั้นจะปฏิบัติตาม WTO Agreement on Trade-Related Aspects of Right (TRIPs) ก็ตาม

นอกจากนี้ US Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988 ยังแก้ไขเพิ่มเติม Title VII ของ US Tariff Act of 1930 เพื่อให้สามารถใช้ Anti-Dumping Duty (ADD) และ Countervailing Duty (CVD) ในการปกป้องกิจกรรมทางเศรษฐกิจของสหรัฐอเมริกาอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น

กระบวนการประกาศชื่อประเทศที่มีปฏิบัติการการค้าที่ไม่เป็นธรรมกับสหรัฐอเมริกาก็ดี ตลอดจนการตัดสินใช้อากรตอบโต้การทุ่มตลาด (ADD) และอากรตอบโต้การอุดหนุนก็ดี เป็นกระบวนการทางการเมือง หาได้เป็นกระบวนการทางวิชาการไม่ USTR ต้องเผชิญกับแรงกดดันจากกลุ่มผลประโยชน์ในประเทศ ทั้งกลุ่มผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมือง รวมทั้งฝ่ายบริหาร (ประธานาธิบดี) และฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา)

สถิติจำนวนประเทศที่มีปฏิบัติการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมกับสหรัฐอเมริกาในสายตา USTR ระหว่างปี 2545-2551 ปรากฏในตารางที่ 1 โดยมีรายละเอียดในภาคผนวก (ข) สูงสุด 52 ประเทศในปี 2547 ต่ำสุด 43 ประเทศในปี 2550 บางประเทศถูกจัดกลุ่มในทางที่ดีขึ้น บางประเทศเลวลง บางประเทศมีทั้งขึ้นและลง รายชื่อประเทศหลักมีการเปลี่ยนแปลงไม่มาก

เอกสารเหตุการณ์ปัจจุบันฉบับนี้จัดทำขึ้นเพื่อให้ข้อมูลเกี่ยวกับ USTR Special 301 Report และเพื่อฉายภาพให้เห็นว่า USTR จัดประเทศไทยอยู่ในกลุ่มประเทศใด และเปลี่ยนแปลงการจัดกลุ่มอย่างไร (Watch List ระหว่างปี 2545-2549 และ Priority Watch List ระหว่างปี 2550-2551) การรัฐประหารเดือนกันยายน 2549 ประกอบกับการที่รัฐบาลพลเอกสุรยุทธ์ จุลานนท์ ตัดสินใช้มาตรการบังคับใช้สิทธิ (Compulsory Licensing) มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงการจัดกลุ่มประเทศอย่างมิอาจปฏิเสธได้ แม้ว่าไทยจะปฏิบัติตามกฎกติกาขององค์การการค้าโลก แต่ USTR สามารถอ้าง US Uruguay Round Agreement Act of 1994 ในการเล่นงานไทยได้ การเปลี่ยนแปลงการจัดกลุ่มประเทศเป็นการตัดสินใจทางการเมือง มากกว่าเป็นการตัดสินใจจากข้อเท็จจริงว่าด้วยการละเมิดกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินทางปัญญาเท่านั้น

หมายเหตุ เอกสารข้อมูลชุดนี้เป็นผลงานของโครงการ WTO Watch (จับกระแสองค์การการค้าโลก)

หาอ่านเอกสารนี้ได้จาก http://www.thailandwto.org/Doc/Pub/PubCur/CurrentPaper8.pdf