เอกสารข่าวฉบับที่ 9 (พฤษภาคม 2551)

- อิสร์กุล อุณหเกตุ -

ตามมุมมองขององค์กรระหว่างประเทศต่างๆ โดยเฉพาะธนาคารโลก IMF รวมถึงองค์การการค้าโลกนั้น ประเทศกำลังพัฒนาสามารถผนวกตัวเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจโลกได้มากขึ้นผ่านการขยายตัวของการค้าระหว่างประเทศ จุดมุ่งหมายขององค์กรต่างๆ เหล่านี้จึงอยู่ที่การขจัดอุปสรรคทางการค้าให้หมดไปเพื่อให้เกิดการขยายตัวทางการค้าเพิ่มขึ้น จุดมุ่งหมายดังกล่าวเป็นหัวใจหลักสำคัญของการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบปัจจุบัน หรือ วาระแห่งการพัฒนารอบโดฮา (Doha Development Agenda)

อย่างไรก็ดี แม้ว่าการเจรจาการค้าอาจช่วยลดทอนอุปสรรคภายนอก ทั้งอุปสรรคด้านภาษีศุลกากร และอุปสรรคที่มิใช่ภาษี (Non-Tariff Barriers: NTBs) ได้ แต่การขาดแคลนความรู้ ทักษะ เงินทุน สาธารณูปโภคพื้นฐาน และปัญหา ‘เทปสีแดง’ (Red Tape) ของหน่วยงานภาครัฐยังคงเป็นอุปสรรคภายในประเทศกำลังพัฒนาที่ทำให้การผลิตและการส่งออกไม่พัฒนาเท่าที่ควร องค์การการค้าโลกเชื่อว่า ความช่วยเหลือเพื่อการค้า (Aid for Trade) ซึ่งเป็นการเสริมสร้างความสามารถด้านอุปทานจะเป็นเครื่องมือสำคัญในการลดอุปสรรคภายในดังกล่าว ดังนั้น ความช่วยเหลือเพื่อการค้าจึงมิได้เป็น ‘สิ่งทดแทน’ ประโยชน์ที่ประเทศกำลังพัฒนาควรได้รับจากผลการเจรจาการค้าพหุภาคีรอบปัจจุบัน หากแต่เป็น ‘ส่วนเติมเต็ม’ เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาเหล่านั้นสามารถได้รับประโยชน์จากระบบการค้าพหุภาคีได้อย่างเต็มที่

ด้วยเหตุดังกล่าว ในปฏิญญาโดฮา (Doha Declaration) อันเป็นจุดเริ่มต้นของการเจรจารอบโดฮาจึงกำหนดให้ประเทศสมาชิกองค์การการค้าโลกต้องเจรจาในประเด็นความช่วยเหลือทางเทคนิคและการสร้างความสามารถทางการค้า (Technical Assitance and Capacity Building) และขยายไปสู่ประเด็นการให้ความช่วยเหลือเพื่อการค้าในการประชุมระดับรัฐมนตรีองค์การการค้าโลกที่ฮ่องกงในเดือนธันวาคม 2548 โดยคาดหวังว่า ประเด็นดังกล่าวจะนำไปสู่ความสำเร็จในการเจรจารอบโดฮา และสร้างความแข็งแกร่งและมีประสิทธิภาพให้แก่ระบบการค้าพหุภาคี

แม้ว่าจะไม่มีการนิยามความหมายของความช่วยเหลือเพื่อการค้าที่แน่ชัดโดยองค์กรหรือหน่วยงานระหว่างประเทศ แต่เป็นที่เข้าใจกันโดยทั่วไปว่า ความช่วยเหลือเพื่อการค้า คือ เงินช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาที่ประเทศพัฒนาแล้วให้แก่ประเทศกำลังพัฒนา โดยมีจุดประสงค์เพื่อขยายการมีส่วนร่วมของประเทศกำลังพัฒนาในระบบการค้าโลก ทั้งนี้ ความช่วยเหลือเพื่อการค้าในความหมายแคบ หมายถึง การเสริมสร้างขีดความสามารถทางการค้า ผ่านการให้เงินช่วยเหลือเพื่อการวางแผน พัฒนา และบังคับใช้นโยบายทางการค้าและข้อตกลงทางการค้าอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมถึงการสนับสนุนการส่งออกและเงินทุนที่ใช้ในด้านการค้า ขณะที่ความช่วยเหลือเพื่อการค้าในความหมายที่กว้างขึ้นนั้น ยังครอบคลุมไปถึงการสนับสนุนการสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานที่เกี่ยวข้องกับการค้า เช่น ระบบคมนาคมขนส่งพลังงาน การสื่อสาร เป็นต้น การสร้างความสามารถด้านอุปทานในภาคการผลิตต่างๆ เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาสามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์จากการค้าที่เสรีมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ความช่วยเหลือเพื่อการค้ายังอาจหมายรวมไปถึงการสนับสนุนแผนงานที่เกี่ยวข้องกับการปรับตัวทางการค้า เช่น การสร้างตาข่ายทางสังคม หรือการฝึกอบรมแรงงาน

ปัญหาสำคัญประการหนึ่งของความช่วยเหลือในปัจจุบัน คือ ประเทศผู้รับความช่วยเหลือมักใช้เงินช่วยเหลือในลักษณะที่เป็นการสนับสนุนงบประมาณปกติ ซึ่งอาจขัดกับความตั้งใจประเทศผู้บริจาคที่ต้องการให้เงินช่วยเหลือดังกล่าวถูกนำไปใช้ตามวัตถุประสงค์ที่เฉพาะเจาะจง (Aid Fungibility) และส่งผลให้เงินช่วยเหลือถูกใช้อย่างไม่มีประสิทธิผล ปัญหาดังกล่าวเป็นเหตุผลสำคัญที่ทำให้ต้องมีการแบ่งแยกความช่วยเหลือเพื่อการค้าออกจากความช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาประเภทอื่นๆ อย่างชัดเจนขึ้น หากไม่มีการกำหนดขอบเขตของความช่วยเหลือเพื่อการค้าที่ชัดเจนแล้ว ความช่วยเหลือจากประเทศพัฒนาแล้วที่ให้แก่ประเทศกำลังพัฒนารวมถึงประเทศพัฒนาน้อยที่สุดอาจไม่สร้างประโยชน์แก่ประเทศผู้รับความช่วยเหลือ หรืออาจซ้ำเติมปัญหาที่มีอยู่ให้ร้ายแรงยิ่งขึ้นได้

เมื่อวันที่ 7 กุมภาพันธ์ 2549 ระหว่างการประชุมคณะกรรมาธิการทั่วไป นาย Pascal Lamy ผู้อำนวยการองค์การการค้าโลกประกาศการแต่งตั้งคณะทำงานว่าด้วยความช่วยเหลือเพื่อการค้า (Aid for Trade Task Force) คณะทำงานดังกล่าวเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ดำเนินงานที่เกี่ยวข้องกับความช่วยเหลือเพื่อการค้าภายใต้กรอบการทำงานเพื่อการบูรณาการ (Integrated Framework: IF) อันเป็นความร่วมมือระหว่างองค์กรระหว่างประเทศ 6 องค์กร ได้แก่ IMF ITC UNCTAD UNDP ธนาคารโลก และองค์การการค้าโลก อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาจากแนวทางการดำเนินงานของคณะทำงานว่าด้วยความช่วยเหลือเพื่อการค้าในปัจจุบัน องค์การการค้าโลกมิได้เป็น “เจ้าภาพ” ในประเด็นความช่วยเหลือเพื่อการค้า บทบาทในการจัดการความช่วยเหลือเพื่อการค้ายังคงอยู่ที่ประเทศผู้บริจาคเดิม รวมถึงองค์กรระหว่างประเทศ องค์การการค้าโลกมีบทบาทแต่เพียงพยายามสร้างความร่วมมือระหว่างองค์กรให้มีความเชื่อมโยงสอดคล้องกัน และคอยติดตามผลการดำเนินงานเท่านั้น

ความคืบหน้าล่าสุดของการดำเนินงานในประเด็นดังกล่าว คือ ความร่วมมือระหว่างองค์การการค้าโลกกับธนาคารเพื่อการพัฒนาในระดับภูมิภาค ผ่านโครงการขับเคลื่อนความช่วยเหลือเพื่อการค้า (Mobilizing Aid for Trade) ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงเดือนกันยายน – ตุลาคม 2550 โครงการดังกล่าวจัดตั้งขึ้นเพื่อหาแนวทางการจัดการความช่วยเหลือเพื่อการค้าที่เหมาะสมกับประเทศกำลังพัฒนาในภูมิภาคละตินอเมริกา เอเชีย – แปซิฟิก และแอฟริกา

แม้ว่าการเจรจาในประเด็นความช่วยเหลือเพื่อการค้าจะเป็นประเด็นที่ประเทศสมาชิกมีความคิดเห็นค่อนข้างสอดคล้องไปในทิศทางเดียวกัน แต่การบรรลุผลสำเร็จในการเจรจาประเด็นดังกล่าวยังต้องขึ้นอยู่กับองค์กรระหว่างประเทศอื่นๆ โดยเฉพาะธนาคารโลกและ IMF ด้วย ยิ่งไปกว่านั้น การเจรจาในประเด็นความช่วยเหลือเพื่อการค้ามิได้เป็นการเจรจาเพียงประเด็นเดียวที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนา ดังนั้น ความสำเร็จในการเจรจาประเด็นดังกล่าวเป็นเพียง “เงื่อนไขที่จำเป็น” ในการบรรลุจุดประสงค์ของ “วาระแห่งการพัฒนา” หาใช่ “เงื่อนไขที่เพียงพอ” ไม่ เพราะผลการเจรจาในประเด็นหลักทั้งประเด็นสินค้าเกษตร และการเข้าถึงตลาดสินค้านอกภาคการเกษตรย่อมมีความสำคัญต่อการพัฒนาเช่นเดียวกัน และอาจมีผลต่อการพัฒนายิ่งไปกว่าประเด็นความช่วยเหลือเพื่อการค้า ความสำเร็จในประเด็นความช่วยเหลือเพื่อการค้าแทบจะไม่มีประโยชน์อันใดเลย หากการเจรจาในประเด็นหลักทั้งสองประเด็นดังกล่าวไม่บรรลุผลสำเร็จ หรือผลการเจรจาไม่เป็นธรรมและมิได้เป็นไปในทิศทางที่เอื้ออำนวยต่อการพัฒนาของประเทศกำลังพัฒนา.

เอกสารข่าว WTO จัดทำโดย

ได้รับทุนอุดหนุนจากสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)

พิมพ์บทความ