ตลอดสองสัปดาห์มีข่าวที่น่าสนใจข่าวหนึ่งปรากฏอยู่ในหน้าหนังสือพิมพ์อยู่บ่อยครั้ง นั่นคือ ข่าวสมาคมข้าราชการพลเรือนแห่ง ประเทศไทย มีแนวคิดริเริ่มจัดตั้งสหภาพแรงงานของข้าราชการ อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าฝ่ายการเมืองจะไม่สนองตอบเท่าไรนัก ผู้เขียนจะขอเล่าถึงสหภาพแรงงานของข้ารัฐการในฝรั่งเศสโดยสังเขป อย่างน้อยอาจช่วยทำให้เราเข้าใจหลักการพื้นฐานของสหภาพแรงงานมากขึ้น

แม้ฝรั่งเศสจะมีรัฐบัญญัติลงวันที่ 21 มีนาคม 1884 รับรองให้ผู้ใช้แรงงานและ ผู้ประกอบวิชาชีพต่างๆ สามารถรวมกลุ่มจัดตั้งสหภาพแรงงานได้ แต่กฎหมายที่ว่านี้ก็มีผลเฉพาะกับผู้ใช้แรงงานในภาคเอกชนเท่านั้น หารวมถึงข้าราชการไม่ อย่างไรก็ตามแม้ข้าราชการไม่อาจรวมกลุ่มจัดตั้งสหภาพแรงงานได้ แต่ก็หลีกเลี่ยงไปรวมกลุ่มกันเพื่อปกป้องสิทธิประโยชน์ของตน ในรูปของสมาคมแทนตามรัฐบัญญัติ ลงวันที่ 1 กรกฎาคม 1901

ข้ารัฐการต้องรอจนถึงปี 1946 รัฐธรรมนูญจึงได้รับรองเสรีภาพในการ จัดตั้งและเข้าร่วมสหภาพแรงงานไว้ใน คำปรารภ วรรคที่ 6 ว่า “บุคคลทุกคนอาจปกป้องสิทธิและประโยชน์ของตนโดยอาศัยการรวมตัวเป็นสหภาพแรงงาน และเข้าร่วมเป็นสมาชิกของสหภาพที่ตนเลือกได้โดยเสรี” แม้รัฐธรรมนูญ 1946 ได้ถูกยกเลิกไปแล้ว แต่บทบัญญัติในคำปรารภนี้ยังคงมีค่าบังคับอยู่ถึงปัจจุบันในฐานะเป็นหลักการระดับรัฐธรรมนูญ

เสรีภาพในสหภาพแรงงงานประกอบ ไปด้วย เสรีภาพในการจัดตั้งสหภาพแรงงานขึ้นใหม่ เสรีภาพของข้ารัฐการ ในการเข้าร่วมเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน และสิทธิประโยชน์ของสหภาพแรงงาน

ในส่วนของเสรีภาพการจัดตั้งสหภาพแรงงานขึ้นใหม่ ข้ารัฐการทุกคนมีอิสระในการรวมตัวจัดตั้งสหภาพแรงงานได้ทั้งสิ้น ตามมาตรา 8 ของรัฐบัญญัติการบริหารงานบุคคล 1946 โดยข้ารัฐการที่รวมกลุ่มกันนั้นเพียงแจ้งต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อรับทราบโดยไม่จำเป็นต้องรอให้อนุญาต อย่างไรก็ตามมีข้อห้ามอยู่ว่าสหภาพแรงงานของข้ารัฐการต้องมีวัตถุประสงค์เกี่ยวกับอาชีพข้าราชการเท่านั้น ไม่อาจมีวัตถุประสงค์ทางการเมืองหรือ เป็นองค์กรทางการเมืองได้

ข้ารัฐการทุกประเภทสามารถจัดตั้งสหภาพแรงงานได้ ไม่ว่าจะเป็นข้าราชการพลเรือนหรือข้าราชการตุลาการ มียกเว้นเพียงผู้ว่าการจังหวัดและทหารเท่านั้น ที่ไม่สามารถตั้งสหภาพแรงงาน หาก ข้ารัฐการทั้ง 2 ประเภทนี้ต้องการรวมกลุ่มกันก็ต้องหลีกเลี่ยงไปรวมกลุ่มในรูปของสมาคมวิชาชีพแทน

ในส่วนของเสรีภาพการเข้าร่วมเป็นสมาชิกในสหภาพแรงงาน ข้ารัฐการสามารถตัดสินใจเข้าร่วมเป็นสมาชิกในสหภาพแรงงานตามที่ตนเลือกได้อย่างเสรี การเข้าร่วมนี้ย่อมไม่ส่งผลกระทบต่อหน้าที่การงานของตนเอง และไม่ถูกนำมาเป็นปัจจัยในการประเมินผลงานหรือการ เลื่อนขั้น นอกจากนี้ในเอกสารทางรัฐการต้องไม่ระบุด้วยว่าข้ารัฐการมีความคิดเห็นไปในทิศทางใดหรือสังกัดสหภาพแรงงานใด ข้ารัฐการทุกคนมีความเสมอภาคกัน ไม่ว่าจะเป็นสมาชิกของสหภาพใด หรือ ไม่ว่าจะไม่ได้เป็นสมาชิกของสหภาพก็ตาม ทางด้านสิทธิประโยชน์ของสหภาพแรงงาน ในส่วนของสิทธินั้นสหภาพแรงงาน ข้ารัฐการย่อมมีสิทธิฟ้องคดีในนามของสหภาพแรงงานเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของสหภาพและสมาชิก มาตรา 8 ของรัฐบัญญัติลงวันที่ 13 กรกฎาคม 1983 กำหนดว่า “สหภาพสามารถฟ้องคดีต่อศาลที่มีเขตอำนาจเพื่อพิจารณากฎที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล หรือเพื่อพิจารณาคำสั่ง ที่มีผลกระทบต่อส่วนได้เสียร่วมกันของ ข้ารัฐการที่เป็นสมาชิก”

ความข้อนี้แสดงให้เห็นว่า สหภาพแรงงานไม่อาจฟ้องคดีได้ทุกประเภท ตรงกันข้ามกลับมีข้อจำกัด ดังนี้

หนึ่ง สหภาพแรงงานมีสิทธิฟ้องคดีเพื่อขอเพิกถอนกฎที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลเท่านั้น ไม่สามารถฟ้องขอเพิกถอนกฎที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรภายในของหน่วยงานได้ เช่น สหภาพแรงงานอาจฟ้องขอเพิกถอนกฎเกี่ยวกับการเลื่อนขั้นได้ แต่ฟ้องเพิกถอนกฎเกี่ยวกับการแบ่งกองและแผนกภายในกระทรวงไม่ได้

สอง สหภาพแรงงานมีสิทธิฟ้องคดีเพื่อขอเพิกถอนคำสั่งที่มีผลกระทบต่อส่วนได้เสียร่วมของข้ารัฐการที่เป็นสมาชิกเท่านั้น หมายความว่า สหภาพแรงงานไม่อาจฟ้องขอเพิกถอนคำสั่งที่กระทบต่อส่วนได้เสียของข้ารัฐการที่เป็นสมาชิกคนใดคนหนึ่งได้ เช่น คำสั่งแต่งตั้งโยกย้าย คำสั่งลงโทษทางวินัย การประเมินผลงาน เว้นเสียแต่ว่า ข้ารัฐการผู้มีส่วนได้เสียในคำสั่งนั้นจะมอบอำนาจให้สหภาพแรงงานเป็นผู้ฟ้องคดีแทน

สหภาพแรงงานข้ารัฐการยังมีส่วนร่วมปรึกษาหารือกับรัฐบาลก่อนจะมีมติเกี่ยวกับเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง อย่างไรก็ตามสิทธินี้สงวนไว้ให้กับสหภาพแรงงานข้ารัฐการระดับชาติเท่านั้น ไม่รวมถึง ข้ารัฐการท้องถิ่นและข้ารัฐการสาธารณสุข นอกจากนี้สหภาพยังมีสิทธิในการต่อสู้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในประเด็นปัญหา เกี่ยวกับเงื่อนไขการทำงาน สภาพงาน และเวลาการทำงาน

ในเรื่องประโยชน์ สหภาพแรงงานสามารถขอใช้สถานที่ราชการในการจัดประชุม ปิดป้ายประกาศ หรือแจกจ่าย เอกสารใบปลิว สมาชิกสามารถลางานเพื่อประชุมสหภาพได้ การเข้าร่วมประชุมสหภาพไม่ส่งผลต่อความมั่นคงในหน้าที่ การงานของข้ารัฐการ

อนึ่ง การใช้สิทธิและเสรีภาพของสหภาพแรงงานข้ารัฐการนั้น ต้องไม่เป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ทางการเมือง สภาแห่งรัฐเคยมีความเห็นไว้เมื่อวันที่ 26 กันยายน 1996 ว่า รัฐบาลมีอำนาจในการหยุดยั้งการกระทำของสหภาพแรงงานข้ารัฐการที่ไม่ถูกต้องได้ รัฐบาลสามารถออกมาตรการใดๆ เพื่อเป็นการหลีกเลี่ยงไม่ให้สหภาพกระทำการที่มีเป้าประสงค์ทางการเมือง และกระทบต่อการบริหารงานของหน่วยงานต่างๆ ของรัฐบาลในกรณีที่พบการกระทำ ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย รัฐบาลต้องยื่นเรื่องต่ออัยการเพื่อลงโทษกรรมการบริหารสหภาพหรือสั่งยุบสหภาพนั้น

เมื่อพิจารณาจากข่าวที่ปรากฏในเมืองไทยแล้ว ผู้เขียนมีข้อสังเกตหลายประการ ดังนี้

ประการแรก เสรีภาพในการจัดตั้งสหภาพแรงงานของข้าราชการไม่ใช่เรื่องแปลกใหม่และควรรับรองไว้ในระดับรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเราต้องพิเคราะห์อีกแง่มุมหนึ่งว่าข้าราชการนั้นเป็นผู้ใช้แรงงานประเภทหนึ่งเช่นเดียวกับ พนักงานบริษัทเอกชน เพียงแต่ว่าอาจมีกฎระเบียบและวินัยข้าราชการบางประการกำกับอยู่ การสนับสนุนให้ข้าราชการมีโอกาสจัดตั้งสหภาพแรงงานย่อมเป็นการสร้างเครื่องมือในการต่อรองสิทธิประโยชน์กับรัฐบาล ซึ่งเป็นเรื่องปกติของการเมือง ในระบอบประชาธิปไตย

ประการที่ 2 การจัดตั้งสหภาพแรงงานของข้าราชการไม่จำเป็นต้องมีเพียงสหภาพเดียว อาจมีสหภาพแรงงานข้าราชการกระทรวงมหาดไทย สหภาพแรงงาน ข้าราชการกระทรวงศึกษาธิการ สหภาพแรงงานข้าราชการวิชาชีพแพทย์ สหภาพแรงงานข้าราชการสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สหภาพแรงงานข้าราชการส่วนกลาง เป็นต้น การมีสหภาพแรงงานของข้าราชการจำนวนมาก นอกจากจะเป็นไปเพื่อวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกันของแต่ละสหภาพแล้ว ยังป็นการ ถ่วงดุลกันเองระหว่างสหภาพด้วย นอกจากนี้สหภาพแรงงานทั้งหลายอาจรวมกันเป็นสหพันธ์ได้อีกด้วย

ประการที่ 3 สหภาพแรงงานเป็นการต่อสู้แบบกลุ่ม ไม่ใช่ต่อสู้เพื่อใครคนใด คนหนึ่ง การต่อสู้ตามกระบวนการทางกฎหมายเป็นไปเพื่อผลประโยชน์ร่วมกันหรือส่วนได้เสียร่วมกันของสมาชิกและสหภาพ เช่น ต่อสู้เรื่องกฎระเบียบเกี่ยวกับการประเมินผลงาน กฎเกี่ยวกับโทษทางวินัย หรือกฎเกี่ยวกับเงินเดือน เงินบำนาญ และสวัสดิการ เป็นต้น สหภาพแรงงานจึงไม่ได้มีไว้เพื่อต่อสู้ เพื่อข้าราชการคนใด คนหนึ่งที่ถูกโยกย้ายออกจากตำแหน่ง

ประการสุดท้าย การโยกย้ายข้าราชการเป็นอำนาจของรัฐบาลที่รับฉันทานุมัติจากประชาชนผ่านการเลือกตั้ง การดำเนินนโยบายของรัฐบาลจำเป็นต้องมีบุคลากรเป็นกลไกสำคัญ จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่รัฐบาลเห็นสมควรโยกย้ายข้าราชการไปดำรงตำแหน่งอื่นๆ เพื่อความเหมาะสมในการบริหารประเทศในหลายประเทศ หลังมีรัฐบาลใหม่เราอาจพบเห็นการ โยกย้ายข้าราชการจำนวนมาก ในฝรั่งเศสยิ่งให้อำนาจแก่รัฐบาลมากขึ้นไปอีกถึงขนาดที่รัฐบาลสามารถจัดตั้งหรือยุบเลิกกระทรวงต่างๆ เพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล

เมื่อเป็นเช่นนี้ความคิดพื้นฐานของ การมีอยู่ของสหภาพแรงงานข้าราชการ จึงไม่ใช่เป็นไปเพื่อป้องกันการโยกย้าย ข้าราชการ เพราะเป็นอัตวินิจฉัยของรัฐบาลที่จะโยกย้ายคนให้สอดคล้องกับนโยบายการทำงาน หากข้าราชการผู้ใดถูกโยกย้าย ก็ต้องเป็นเรื่องของข้าราชการผู้นั้นที่จะใช้กระบวนการทางกฎหมาย เช่น ร้องเรียนหรือฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามขั้นตอน ต่อไป

พึงระลึกไว้เสมอว่า สหภาพแรงงาน ข้าราชการมีไว้เพื่อรวมกลุ่มต่อรองกับรัฐบาลในเรื่องสิทธิประโยชน์ของข้าราชการ ไม่ใช่มีไว้รวมกลุ่มเป็น “พรรคข้าราชการ” เพื่อกีดขวางการบริหารงานของรัฐบาล

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 24 มีนาคม 2551

พิมพ์บทความ