เอกสารข่าวฉบับที่ 4 (กุมภาพันธ์ 2551)

- สมคิด พุทธศรี -

ปรากฏการณ์ทางเศรษฐกิจที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งในรอบทศวรรษที่ผ่านมาคือ การเปลี่ยนแปลงการจัดระเบียบการค้าระหว่างประเทศ สังคมเศรษฐกิจโลกหันมาใช้ยุทธศาสตร์การทำข้อตกลงการค้าเสรีเป็นกลไกหลักในการเปิดเสรีทางการค้าและการลงทุนแทนที่การเจรจาการค้าพหุภาคีผ่านเวทีองค์การการค้าโลก (WTO) อันเป็นกลไกเดิมที่ชะงักงัน

ในฐานะสมาชิกชุมชนเศรษฐกิจโลก กลุ่มประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (ASEAN) ย่อมมิอาจหลีกเลี่ยงกระบวนการไล่กวดการทำข้อตกลงการค้าเสรีได้ สิงคโปร์เป็นประเทศแรกที่ดำเนินยุทธศาสตร์การทำข้อตกลงการค้าเสรี หลังจากนั้นภาคีอาเซียนอื่นๆ ได้แก่ ไทย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ บรูไนดารุสซาราม และอินโดนีเซีย ก็เริ่มปรับเปลี่ยนมาใช้ยุทธศาสตร์เดียวกัน การผลักดันและส่งเสริมการค้าเสรีภายในอาเซียน การทำข้อตกลงการค้าเสรีแบบทวิภาคีกับประเทศนอกอาเซียน รวมไปถึงการทำข้อตกลงการค้าแบบภูมิภาคีกับประเทศที่สาม กลายเป็นวาระทางเศรษฐกิจที่ปรากกฎในพื้นที่สาธารณะเป็นประจำในสังคมเศรษฐกิจของประเทศที่กล่าวมาข้างต้น

อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่า ปรากฏการณ์นี้เป็นข้อยกเว้นสำหรับประเทศภาคีใหม่อาเซียน อันได้แก่ กัมพูชา ลาว พม่า และเวียดนาม (CLMV) ประเทศเหล่านี้ไม่ได้มีบทบาทมากนักในกระบวนการไล่กวดการทำข้อตกลงการค้าเสรี (มีเพียงเวียดนามเท่านั้นที่เพิ่งเริ่มต้นเจรจาข้อตกลงการค้าเสรีกับญี่ปุ่น) และมักจะถูกผลักให้เป็นกลุ่มประเทศชายขอบของเวทีการค้าระหว่างประเทศอยู่เสมอ การที่ข้อตกลงการค้าเสรีอาเซียน (AFTA) และข้อตกลงการค้าเสรีแบบภูมิภาคีกับประเทศที่สามที่ทำในนามของกลุ่มอาเซียน มีการบังคับใช้กับประเทศ CLMV ล่าช้ากว่าประเทศภาคีอื่นๆ หรือการที่ประเทศคู่เจรจามีท่าทีอย่างชัดเจนว่า ไม่ต้องการที่จะเปิดเสรีทางการค้ากับประเทศเหล่านี้ ล้วนเป็นประจักษ์พยานอันดีของความข้างต้น

คำถามพื้นฐานจึงมีอยู่ว่า เพราะเหตุใดกลุ่มประเทศภาคีใหม่อาเซียนนี้จึงยังมิอาจเข้าร่วมเป็นส่วนหนึ่งของเวทีการค้าระหว่างประเทศได้ โดยเฉพาะในบริบทของการค้าระหว่างประเทศในปัจจุบันที่มีการทำข้อตกลงการค้าเสรีเป็นยุทธศาสตร์หลัก

ในฐานะนักเรียนเศรษฐศาสตร์ ผู้เขียนเห็นว่า ข้อจำกัดทางสังคมเศรษฐกิจและการเมืองภายในประเทศ CLMV เมื่อผสมโรงกับแรงกดดันจากพลวัตของสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็วในสังคมเศรษฐกิจและการเมืองโลก เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้ประเทศ CLMV ยังมิอาจอยู่บนเส้นทางการทำข้อตกลงค้าเสรีได้ ลักษณะข้างต้นสะท้อนให้เห็นเป็นรูปธรรมชัดเจน อย่างน้อย 7 ประการ ดังนี้

ประการแรก เศรษฐกิจของประเทศ CLMV อยู่ในระยะเปลี่ยนผ่าน วาระสำคัญจึงอยู่ที่การปฏิรูปเชิงสถาบันภายในประเทศหลายๆด้าน สำหรับการค้าระหว่างประเทศวาระสำคัญคือ การผนึกตนเองเข้าเป็นส่วนหนึ่งของสังคมเศรษฐกิจโลกให้แนบแน่นกว่าที่เป็นอยู่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการพยายามที่จะเข้าเป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลก กระบวนการต่างๆเหล่านี้จำเป็นต้องใช้ทรัพยากรจำนวนมหาศาล ไม่ว่าจะเป็นเวลา แรงงาน หรือทุน ผลที่ตามมาก็คือ กระบวนการอื่นๆรวมถึงการทำข้อตกลงการค้าเสรีต้องถูกจำกัดทรัพยากร และมิอาจเกิดขึ้นได้

ประการที่สอง ประเทศ CLMV มีโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดินเฉพาะแบบของตน ระบบเศรษฐกิจมีการวางแผนจากส่วนกลางเป็นแนวทางหลัก การบริหารนโยบายเศรษฐกิจเช่นนี้แม้จะมีจุดแข็งหลายประการ แต่ก็มีจุดด้อยอยู่เช่นกัน จุดด้อยที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งคือ การขาดประสิทธิภาพและไม่สามารถแข่งขันได้ ฉะนั้นแล้วจึงจำเป็นต้องใช้นโยบายการผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า (Import substitution) เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศ การใช้นโยบายที่มีลักษณะเช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบทางลบต่อกระบวนการเปิดเสรีทางการค้า

ประการที่สาม ประเทศ CLMV พึ่งพิงการเก็บภาษีศุลกากรเป็นรายได้หลักมาโดยตลอด กระบวนการเปิดเสรีใดๆย่อมส่งผลให้รายได้ของรัฐลดลง ในการแก้ปัญหานี้รัฐจำเป็นต้องหารายได้มาทดแทน แต่ด้วยขนาดเศรษฐกิจที่ค่อนข้างเล็กทำให้การแสวงหาภาษีประเภทอื่นมาชดเชยย่อมเป็นไปได้อย่างยากลำบาก กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ด้วยโครงสร้างรายได้ของประเทศ CLMV จำต้องเผชิญต้นทุนในการเปิดเสรีทางการค้าค่อนข้างสูงโดยเปรียบเทียบ

ประการที่สี่ เหตุผลสำคัญประการหนึ่งของข้อตกลงการค้าเสรีในหลายๆข้อตกลงคือ เป็นรูปธรรมที่สะท้อนให้เห็นถึงความใกล้ชิดทางการค้าและการลงทุนโดยพฤตินัยกับประเทศคู่ค้าที่ร่วมตกลงกัน เมื่อพิจารณาในกรณีของประเทศ CLMV จะเห็นว่า การมีมูลค่าการค้าระหว่างประเทศโดยรวมค่อนข้างต่ำ ย่อมทำให้สัมพันธ์ที่มีกับประเทศคู่ค้าต่ำไปด้วย การที่เวียดนามเป็นประเทศที่มีมูลค่าการค้าระหว่างประเทศสูงกว่าใครเพื่อน ย่อมทำให้มีโอกาสในการเจรจาการค้าเสรีมากกว่าด้วยเช่นกัน

ประการที่ห้า การเจรจาข้อตกลงการค้าเสรีนั้นมีราคาที่ต้องจ่ายในรูปทรัพยากรมนุษย์ เวลา และโอกาสในการเจรจากับประเทศอื่นๆ การที่เศรษฐกิจของประเทศ CLMV มีขนาดค่อนข้างเล็กโดยเปรียบเทียบ ผลประโยชน์ที่เกิดจากการทำข้อตกลงการค้าเสรีจึงไม่มากพอที่จะดึงดูดให้ประเทศคู่ค้ายอมเสียต้นทุนที่จะเจรจาทำข้อตกลงการค้าเสรีด้วย

ประการที่หก ประเทศ CLMV ล้วนขาดประสบการณ์ในการเจรจาบนเวทีการค้าระหว่างประเทศ แม้ว่าพม่าจะเป็นสมาชิกดั้งเดิมของ GATT และเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลกตั้งแต่ก่อตั้งมา แต่ก็มีบทบาทน้อยมากอันเนื่องมาจากปัญหาภายในของตน ในขณะที่กัมพูชาและเวียดนามก็พึ่งเข้าเป็นสมาชิกเมื่อปี 2547 และต้นปี 2550 ตามลำดับ ซึ่งในห้วงเวลาดังกล่าวเป็นช่วงเวลาหลังจากที่การเจรจาการค้าพหุภาคีผ่านองค์การการค้าโลกประสบปัญหาและเริ่มมีบทบาทลดลง ส่วนลาวนั้นยังไม่ได้เป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก บริบทที่กล่าวมาย่อมส่งผลให้ประเทศ CLMV ขาดโอกาสที่จะฝึกภาคสนามในการเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

ประการที่เจ็ด ปัญหาการเมืองภายในประเทศและระหว่างประเทศที่มีสหรัฐอเมริกาเป็นผู้นำ เป็นเหตุให้กระบวนการเปิดเสรีของประเทศ CLMVไม่อาจเกิดหรือเกิดขึ้นช้ากว่าที่ควรจะเป็น ความสัมพันธ์อันย่ำแย่ระหว่างเวียดนามกับสหรัฐอเมริกาหลังสงครามเย็นและการคว่ำบาตรพม่าจากปัญหาประชาธิปไตยภายในประเทศนั้นเป็นตัวอย่างที่ทำให้เราเข้าใจความข้างต้นได้เป็นอย่างดี แรงกดดันของประเทศมหาอำนาจนี้มิได้ส่งผลกระทบเฉพาะแต่ความสัมพันธ์ระหว่างสองประเทศเท่านั้น แต่ยังส่งกระทบไปยังความสัมพันธ์ระหว่างเวียดนาม/พม่ากับประเทศอื่นๆด้วย แม้แต่ภาคีอาเซียนซึ่งถือว่าเป็นมิตรที่ใกล้ชิดที่สุดยังได้รับผลกระทบจากแรงกดดันดังกล่าวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

รูปธรรมทั้งเจ็ดประการข้างต้นนี้ชี้ให้เห็นว่า หากประเทศ CLMV ต้องการที่จะเข้ามาอยู่บนเส้นทางการทำข้อตกลงการค้าเสรี กระบวนการปฏิรูปเศรษฐกิจภายในประเทศต้องมีทั้งมิติด้านความเร็วและมิติด้านประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน เพื่อให้ทันต่อความเปลี่ยนแปลงและอยู่รอดจากการแข่งขันที่รุนแรงในสังคมเศรษฐกิจโลกได้.

พิมพ์บทความ