เป็นที่รู้กันมานมนานตั้งแต่ต้นทศวรรษที่ 2533 แล้วว่า ความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม (manufacturing sector) ของไทยเสื่อมถอยลงเรื่อยๆ อุตสาหกรรมเราไม่สามารถสู้แหล่งผลิตอื่นๆ ได้ ทั้งในด้านราคา คุณภาพ และเงื่อนเวลาการส่งมอบสินค้า งานวิจัยชิ้นแล้วชิ้นเล่าให้ภาพซ้ำๆ กัน เช่น งานของ UNIDO ระบุว่า ภาคส่งออกของไทย จะสูญเสียส่วนแบ่งทางการตลาดจำนวนมากในปี 2543 เมื่อเปรียบเทียบกับปี 2539 พร้อมๆ กับชี้ว่า ตลอดเส้นทางพัฒนาภาคอุตสาหกรรมของเรานั้น ไทยต้องนำเข้า (พึ่งพึง) สินค้าทุน สินค้าขั้นกลาง และเทคโนโลยีมาโดยตลอด งานศึกษาในปี 2543 อีกชิ้นหนึ่งซึ่งเปรียบเทียบระดับเทคโนโลยีของ ภาคอุตสาหกรรมไทยกับภูมิภาคนี้ให้ภาพว่า กิจกรรมวิจัยและพัฒนา (R&D) ของ ภาคเอกชนไทยในปัจจุบันล้าหลังกว่าของประเทศเกาหลีใต้ ในช่วงต้นทศวรรษที่ 2523 เป็นเวลาประมาณ 10-15 ปี หากเราต้องการจะไล่กวดเกาหลี (ในช่วงต้น 2523) ให้ทันแล้ว เอกชนไทยจะต้องเพิ่ม R&D ขึ้นอีก 20 เท่า และนำไปสู่ข้อสรุปว่า หากไทยต้องการเพียงแค่รักษาระดับรายได้ให้คงที่ในระยะปานกลางแล้ว (โดยยังไม่ต้องพูดถึงการยกระดับรายได้) ก็มีความจำเป็นอย่างยิ่งยวดที่จะต้องยกระดับการพัฒนาเทคโนโลยีอุตสาหกรรม และพื้นฐานความรู้ ทักษะของแรงงาน

เมื่อถามว่ารัฐและเอกชนไทยรู้ตัวหรือไม่ว่า ความเป็นจริงข้างต้นเป็นปัญหาสำคัญมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ภายใต้ภาวะปัจจุบันที่กล่าวได้ว่า เราสูญเสียความสามารถในการแข่งขันด้วยอัตราเร่ง เพราะแรงกดดันทั้งจากพลวัตของเศรษฐกิจเกิดใหม่ เช่น จีน เวียดนาม และอินเดีย ทำให้ เราผลิตสู้สินค้าราคาถูกของประเทศเหล่านี้ไม่ได้ แต่ในขณะเดียวกันหากเราจะหันไปผลิตสินค้าที่มีมูลค่าสูง เพื่อแข่งกับประเทศเกาหลี หรือไต้หวันให้สำเร็จ เราก็จะต้องเร่งยกระดับอุตสาหกรรมของเราทั้งด้านลึกและกว้าง (industrial upgrading and deepening)

คำตอบที่น่าเศร้าคือ เรารู้สภาพปัญหาข้างต้นมานานแล้ว และก็มีความพยายามที่จะแก้ปัญหามานานแล้วด้วย แต่ก็ยังไม่มีท่าทีว่าจะประสบความสำเร็จ

นักเศรษฐศาสตร์การพัฒนาสกุลหนึ่งเชื่อว่า ระบบตลาดโดยตัวมันเองไม่มีกลไกอัตโนมัติที่จะยกระดับอุตสาหกรรม เนื่องจากการยกระดับนี้เกี่ยวพันอย่างแยกไม่ออกกับการพัฒนาขีด ความสามารถด้านเทคโนโลยี แต่การยกระดับเทคโนโลยี เช่น การทำ R&D เป็นต้นนั้น เป็นกิจกรรมที่เอกชนจะลงทุนน้อยกว่าที่ควร เพราะเอกชนจะไม่สามารถเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ จากกิจกรรมนี้ได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ดังนั้นเงื่อนไขหนึ่งที่จะทำให้การยกระดับอุตสาหกรรมในระดับภาพรวม ประสบความสำเร็จก็คือ การที่รัฐจะ ต้องเข้ามาส่งเสริมและให้ความช่วยเหลือแก่ภาคเอกชน แต่การส่งเสริมและความช่วยเหลือเหล่านี้ จะประสบความสำเร็จได้ ก็ย่อมขึ้นอยู่กับความสามารถในสองด้านของรัฐ คือ หนึ่ง มีการกำหนดนโยบายยกระดับอุตสาหกรรมที่ถูกต้อง ทั้งในแง่ที่มันสอดคล้องกับภาวะของระบบเศรษฐกิจไทยและตลาดโลก สอง ต่อให้กำหนดนโยบายได้ถูกต้องแล้ว นโยบายจะสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อมีการแปรนโยบายนั้นไปสู่การปฏิบัติที่เป็นจริง แต่ทั้งการกำหนดนโยบายที่ถูกต้องและการปฏิบัติตามนั้น โดยตัวมันเองก็คือ “การเมือง” ในความหมายหนึ่ง กล่าวในแง่นี้แล้ว เราอาจเหมาเอาได้ว่า ความไม่สำเร็จในอดีตนั้น ในด้านหนึ่งก็คือการที่สังคมไทย ไม่มี “การเมือง” ที่ดีพอที่จะทำให้รัฐสามารถ แก้ปัญหาสำคัญของสังคมได้นั่นเอง

นักวิชาการฝรั่งท่านหนึ่ง นามว่า Laurids S. Lauridsen เพิ่งเสนอบทความต่อที่ประชุมไทย คดีนานาชาติ เมื่อวันที่ 9 มกราคมที่ผ่านมา บทความนี้พยายามประเมินระดับความสำเร็จ ของนโยบายการยกระดับอุตสาหกรรมไทยของรัฐบาลทักษิณ (2544-2550) ในหลายด้าน เช่น การพัฒนา SMEs การเพิ่มขีดความสามารถด้านเทคโนโลยีและคุณภาพแรงงาน รวมทั้งการปฏิรูประบบราชการ ฝรั่งท่านนี้ประเมินความสำเร็จในการยกระดับอุตสาหกรรมในยุคทักษิณไว้ว่า

“...found mixed record of…visionary and systematic thinking coupled with increasing industry relevance, and on the other hand delays and inconsistencies…[record] that did not qualify to an effective industrial upgrading policy leading towards a “Thailand Inc” “...

กล่าวอย่างรวบรัดที่สุดแล้ว นักวิชาการคนนี้เห็นว่า การมีนโยบายยกระดับอุตสาหกรรมใน ยุคทักษิณสำเร็จมากกว่าในอดีต แต่สุดท้ายแล้วก็ยังล้มเหลวอยู่ดี

สิ่งที่น่ากลัวในความเห็นของผมเมื่ออ่านบทความนี้จบลงนั้นคือ สาเหตุของทั้งความ ล้มเหลวและความสำเร็จของรัฐบาลทักษิณ บทความนี้เสนอว่าสาเหตุที่ทำให้เกิด mixed record นั้นเป็นเพราะในด้านหนึ่ง ความสำเร็จ เกิดขึ้นจากการที่รัฐบาลทักษิณ สามารถรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ตัวนายกฯได้สำเร็จ และนำเอาอำนาจรวมศูนย์นั้นไปสั่งการ ขับเคลื่อนนโยบายให้มีทิศมีทาง และสอดคล้องตรงกับความต้องการของ ภาคอุตสาหกรรมมากขึ้น แต่ก็ยังไม่เพียงพอต่อการยกระดับอุตสาหกรรม เราต้องไม่ลืมด้วยว่าอำนาจรวมศูนย์นี้เกิดขึ้นได้ส่วนหนึ่งนั้นมาจาก ข้อบัญญัติต่างๆ จำนวนมากในรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2540 และจากความพ็อปพูลาร์ของรัฐบาล ในหมู่ประชาชน

แต่ในอีกด้านหนึ่ง สาเหตุของความล้มเหลวก็เกิดจากการที่ผลประโยชน์ของกลุ่มทุนที่หนุนหลังรัฐบาลทักษิณ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นกลุ่มทุนจากภาคบริการและเน้นตลาดภายในประเทศเป็นหลัก เช่น กลุ่มธุรกิจมือถือ กลุ่มอสังหาริมทรัพย์ กลุ่ม entertainment (TV) กลุ่มทุนเหล่านี้ ไม่ได้ผลประโยชน์มากนักจากนโยบายยกระดับอุตสาหกรรม รวมทั้งเมื่อผลประโยชน์ทางการเมืองอื่นๆ ขัดกับนโยบายยกระดับอุตสาหกรรม รัฐบาลก็จะละทิ้งนโยบาย สิ่งเหล่านี้จึงนำไปสู่การที่นโยบายยังคงมีลักษณะขัดแย้งกันเองและล่าช้า (inconsistencies and delay) หรือพูดแบบหยาบๆ ได้ว่า การอยู่รอดของรัฐบาล (ซึ่งต้องพึ่งพากลุ่มทุนเหล่านั้นอีกทอดหนึ่ง) ไม่ได้เป็นอันหนึ่งอันเดียว กับการอยู่รอดของกลุ่มทุนภาคอุตสาหกรรม (โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มทุนส่งออก) มันจึงทำให้รัฐบาลทักษิณไม่เอาจริงเอาจังกับการ ยกระดับขีดความสามารถของภาคอุตสาหกรรมอย่างถึงที่สุดนั่นเอง

อีกไม่กี่วันเราก็จะมีรัฐบาลใหม่ ซึ่งเป็นรัฐบาลผสม 6 พรรค ภายใต้การนำของนายสมัคร หัวหน้าพรรคพลังประชาชน และรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ทั้งหมดนี้จะมีนัยอย่างไรกับการยกระดับอุตสาหกรรม หากบทความข้างต้นวิเคราะห์สาเหตุถูกต้อง ? ก็ต้องตอบว่ายังไม่เห็นแสงสว่างที่ ปลายอุโมงค์ เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2550 ตั้งใจออกแบบให้สังคมไทยมีรัฐบาลที่อ่อนแอ ผ่านข้อบัญญัติหลายประการ เช่น หนึ่ง เปลี่ยนเขตเลือกตั้งกลับไปเป็นแบบหนึ่งเขตหลายผู้แทน ซึ่งทฤษฎีทางรัฐศาสตร์วิเคราะห์ไว้นานแล้วว่า เขตเลือกตั้งเช่นนี้มีแนวโน้มให้เกิดรัฐบาลผสม และทำให้มีผลต่อเสถียรภาพของรัฐบาลตามมา

สอง แม้กระทั่งรัฐบาลทักษิณที่นายกฯมีอำนาจรวมศูนย์ มีอำนาจทุบโต๊ะ และเป็นรัฐบาลได้นานถึง 6 ปี ก็ยังไม่สำเร็จในการยกระดับอุตสาหกรรม ในขณะที่นายกฯใหม่จะมีอำนาจทุบโต๊ะน้อยลงมาก เนื่องจากจะมีอำนาจต่อรอง กับรัฐมนตรีและ ส.ส. ได้น้อยลง เพราะว่ารัฐธรรมนูญ 2550 ยกเลิก ข้อกำหนดหลายข้อของรัฐธรรมนูญ 2540 เช่น กฎสังกัดพรรค 90 วัน กฎห้ามไม่ให้รัฐมนตรีควบตำแหน่ง ส.ส. หรือกฎฝ่าฝืนมติพรรค เป็นต้น การยกเลิกกฎเหล่านี้จะทำให้ทั้ง ส.ส.และรัฐมนตรีมีอำนาจต่อรองกับนายกฯมากขึ้น ซึ่งย่อมมีผลต่อเสถียรภาพของรัฐบาลตามมา ยิ่งไปกว่านั้นอำนาจที่น้อยลงของนายกฯย่อมทำให้นายกฯสั่ง หรือทุบโต๊ะกับรัฐมนตรีได้น้อยลง ดังนั้นจึงเป็นไปได้สูงว่านโยบาย และการปฏิบัติการยกระดับฯของรัฐบาลใหม่ จะไม่เป็นเอกภาพและมีประสิทธิผล

ทั้งสองข้อข้างต้นทำให้นักวิจารณ์การเมืองพยากรณ์กันแล้วว่า รัฐบาลใหม่จะมีอายุไม่ยืน แน่นอนว่ารัฐบาลที่คาดการณ์ได้ว่า ตัวเองจะเป็นฝ่ายบริหารได้ไม่นาน ย่อมมีแรงจูงใจที่จะเน้นนโยบายที่เห็นผลได้ชัดเจนในเวลาสั้นๆ ดังนั้นนโยบายยกระดับซึ่งต้องใช้เวลานานกว่าจะประสบความสำเร็จย่อมไม่ได้ถูกจัดให้เป็นความจำเป็นเร่งด่วน หรือถูกให้ความสำคัญในระดับต้นๆ แน่ๆ

สาม หากเราเชื่อว่าพรรคพลังประชาชนคือตัวตายตัวแทนของพรรคไทยรักไทย และกลุ่มทุนหนุนหลังรัฐบาลใหม่ ยังคงเป็นชุดเดิมแล้ว เหตุผลที่ทำให้รัฐบาลทักษิณทำไม่สำเร็จก็ยังคงดำรงอยู่ต่อไปเช่นเดิม

สรุปแล้ว 10 กว่าปีที่ผ่านมา สังคมไทยยังคง ไม่สามารถตกลงกันได้กับกติกาพื้นฐานทางการเมือง และคงต้องใช้เวลาอีกนานกว่าจะตกลงกันได้ จนกว่าจะถึงวันนั้น ก็ขอให้พระสยามเทวาธิราชอวยพรให้พวกเราไปพลางๆ ก่อนก็แล้วกัน

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2551

พิมพ์บทความ