apichat@econ.tu.ac.th

ในท่ามกลางความเห็นต่างระหว่างกระทรวงการคลังกับธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ต่อมาตรการควบคุมเงินทุนไหลเข้า 30% ว่าควรจะถูกยกเลิกหรือไม่นั้น ผมคิดว่ามีเรื่องที่น่าเป็นห่วงบางประการซึ่งเกิดจากนัยของการถกเถียงต่อรองในครั้งนี้ และจะมีผลในระยะยาวมากกว่าตัวมาตรการ 30% เอง ไม่ว่ามาตรการนี้จะถูกยกเลิกหรือไม่ก็ตาม

จากข้อมูลตัวเลขที่ผมมีอยู่ ทำให้ผมเดาว่า ตัว ธปท.เองก็ต้องการที่จะยกเลิกมาตรการนี้ในที่สุด คำถามที่แท้จริงต่อประเด็นนี้จึงไม่ใช่ว่าจะยกเลิกหรือไม่ แต่เป็นคำถามว่า เมื่อไร ?

สาเหตุที่ผมเชื่อเช่นนี้ เป็นเพราะ ธปท.พูดมาตั้งแต่ต้นเมื่อออกมาตรการนี้มาใหม่ๆ ในเดือน ธ.ค. 2549 ว่า มาตรการ 30% โดยตัวมันเองเป็นมาตรการระยะสั้นเพื่อป้องกันการเก็งกำไรจากเงินทุนไหลเข้า ธปท.ไม่ได้ต้องการฝืนทิศทางของตลาด กล่าวคือเมื่อต้นตอของปัญหานี้มาจากการที่ค่าเงินของอเมริกาจะต้องอ่อนค่าลงแน่ๆ เพราะการใช้จ่ายเกินตัวของอเมริกาเอง

ดังนั้นค่าเงินของประเทศคู่ค้าของอเมริกาจึงต้องแข็งค่าขึ้นแน่นอน และ ธปท.ย่อมจะต้องเห็นและยอมรับความจริงข้อนี้ จึงไม่สมเหตุสมผลที่ ธปท.จะฝืนความจริงข้อนี้ ธปท.จึงอ้างมาตลอดว่า มาตรการ 30% เป็นมาตรการชั่วคราวเพื่อป้องกันไม่ให้เงินทุน (โดยเฉพาะทุนระยะสั้น) ไหลเข้าไทยอย่างรวดเร็วเกินไป ซึ่งจะทำให้ค่าเงินบาทไม่แข็งค่าขึ้นเร็วไปกว่าค่าเงินของประเทศอื่นๆ ในภูมิภาค และแสดงข้อมูลประกอบด้วยว่า ในช่วงปลาย ปี 2549 ค่าเงินบาทแข็งค่าขึ้นเร็วกว่าค่าเงินของภูมิภาค ธปท.จึงต้องออกมาตรการเสริมนี้ แทนที่จะนั่งเป็นเป้านิ่ง ตั้งโต๊ะรับซื้อเงินดอลลาร์อยู่อย่างเดียว ("เพื่อแก้ expectation ของตลาด ไม่ให้เป็น self-fulfilling ไปในทิศทางเดียว...เพื่อให้ speed ของการแข็งค่าของบาทเป็นไปตามค่าเงินของภูมิภาค" คำอภิปรายของผู้ว่าการ ธปท. ณ คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ 23 ก.พ.2550)

ในแง่นี้เมื่อดูตัวเลขทั้ง nominal effective exchange rate (NEER) และ real effective exchange rate (REER) ซึ่งเป็นตัววัดความสามารถในการแข่งขันด้านราคาของสินค้าส่งออกไทยเทียบกับประเทศคู่แข่งแล้ว ก็ปรากฏว่าค่าเงินของเราไม่ได้แข็งขึ้นเร็วกว่าในภูมิภาคนี้แล้ว (ดูตาราง) ทำให้ผู้ส่งออกของเราไม่เสียเปรียบด้านราคากับคู่แข่ง เช่น จีน และอินเดีย การขยายตัวของการส่งออกสูงมากในปี 2550 จึงเป็นข้อมูลส่วนหนึ่งที่สนับสนุนความข้อนี้ ดังนั้นเมื่อยกเลิกมาตรการ 30% แล้วจะทำให้ค่าบาทแข็งขึ้น ก็จะไม่ทำให้ผู้ส่งออกเดือดร้อน มากนัก

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อดูตัวเลขอื่นๆ ประกอบก็ทำให้เดาได้ว่า ธปท.มีแนวโน้มจะปล่อยให้ค่าบาทแข็งขึ้นต่อไป เนื่องจากเมื่อบาทแข็งขึ้นจะทำให้ราคาสินค้านำเข้าลดลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งราคาน้ำมัน (การแข็งขึ้นของเงินไทยทุกๆ หนึ่งบาทต่อดอลลาร์จะทำให้ราคาน้ำมันขายปลีกลดลง 60 ส.ต. ซึ่งเป็นปัจจัยที่มีผลต่ออัตราเงินเฟ้อของไทยค่อนข้างสูง เพราะภาคขนส่งของเราใช้รถยนต์เป็นหลัก) พูดอีกแบบคือ หาก ธปท.ปล่อยให้ค่าบาทแข็งขึ้นก็จะส่งผลให้แรงกดดันด้านเงินเฟ้อลดลงด้วย เมื่อแรงกดดันนี้ลดลง ธปท.ก็จะมี "พื้นที่" ในการลดอัตราดอกเบี้ยได้มากขึ้น ซึ่งจะไปกระตุ้นอุปสงค์ภายในประเทศให้เพิ่มขึ้นทั้งด้านการลงทุนและการบริโภค ทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเพิ่มขึ้น ชดเชยกับการส่งออกที่คงจะลดลงทั้งจากค่าเงินแข็งและปัญหาหนี้เสียของอเมริกา (subprime)

เมื่อประกอบกับเหตุผลอื่นๆ คือ ช่องโหว่ที่เงินทุนจะไหลเข้าโดยเล็ดลอดมาตรการ 30% มีสูง (เช่น การยกเว้นเงินเข้าตลาดหุ้นที่ไม่ต้องกันสำรอง ในขณะที่เงินเข้าตลาดพันธบัตรและกองทุนอสังหาฯต้องสำรอง) ทำให้เอาเข้าจริงแล้วก็อดสงสัยไม่ได้ว่า มาตรการนี้ได้ผลมากน้อยเพียงใด หรือที่สำคัญคือ หากมาตรการนี้ได้ผลจริงๆ (รวมทั้งการแทรกแซงตลาดโดยการตั้งโต๊ะซื้อดอลลาร์เพื่อกดค่าบาทให้อ่อนัเฉพาะ พ.ศ.2549 ปีเดียว เงินสำรองระหว่างประเทศของเราเพิ่มขึ้นเกือบ 30% ของเงินสำรองทั้งสิ้น ซึ่งสะท้อนว่า ธปท.ตั้งโต๊ะรับซื้อเงินดอลลาร์สูงมาก เป็นรองก็แต่จีนประเทศเดียวเท่านั้น) ไปนานๆ แล้วมันก็จะมีค่าเท่ากับเราให้เงินอุดหนุนแก่อุตสาหกรรม สาขาที่ไม่มีอนาคตให้อยู่รอดในเมืองไทยต่อไป เช่น สาขาสิ่งทอ ซึ่งเราไม่มีทางสู้จีนและอินเดียได้ เป็นต้น ทำให้ในระยะยาวแล้ว ระบบเศรษฐกิจไทยก็จะไม่สามารถปรับตัวเข้ากับสภาพตลาดโลกที่เปลี่ยนไป

เหตุผลทั้งหมดข้างต้น ทำให้ผมเชื่อว่า ตัว ธปท.เองก็กำลังเล็งจังหวะเวลาที่ "เหมาะสม" ต่อการยกเลิกมาตรการ 30% อยู่

สิ่งที่ผมเป็นห่วง ไม่ใช่ประเด็นว่าเราควรจะเชียร์ใครระหว่างกระทรวงคลังที่มีท่าทีว่าต้องการให้ยกเลิกมาตรการ 30% อย่างรวดเร็ว หรือ ธปท.ที่ยังคงละล้าละลังอยู่ แน่นอนว่าเราถกเถียงกันได้ว่า สังคม (ผ่าน ธปท.) ควรจะช่วยใคร เท่าไร นานแค่ไหน ระหว่างผู้ส่งออก โดยเฉพาะ ผู้ผลิตสินค้าส่งออกที่ใช้วัตถุดิบภายในประเทศในสัดส่วนที่สูง เช่น สินค้าเกษตร ซึ่งจะเป็นผู้เสียประโยชน์ หากค่าเงินบาทแข็งขึ้น ในขณะที่ผู้นำเข้าจะเป็นผู้ได้ประโยชน์ (หรือผู้บริโภคสินค้านำเข้าจะได้ประโยชน์ หากค่าเงินแข็งขึ้น แต่ภายใต้เงื่อนไขว่าการแข่งขันในตลาดนำเข้าจะต้องมีสูงพอที่จะส่งผ่านค่าเงินที่แข็งขึ้นนี้ต่อไปให้ผู้บริโภคด้วย ซึ่งผมสงสัยอยู่ในหลายสินค้า) สิ่งที่ผมเป็นห่วงเป็นเรื่องระยะยาวกว่านั้นคือ "ท่าที" ในการถกเถียงปัญหา 30% ระหว่างรัฐบาลกับ ธปท. โดยส่วนตัวผมเห็นว่า ธปท.จะต้องมีอิสระจากรัฐบาลในเชิงเครื่องมือ (instrumental independence) แต่ไม่ควรมีอิสระในเชิง เป้าหมาย (target independence) กล่าวคือรัฐบาลควรมีสิทธิ์กำหนดอัตราเงินเฟ้อเป้าหมาย ในปัจจุบันกรอบนี้ของ ธปท.คือ 0-3.5% โดย วัดจากตัวเงินเฟ้อพื้นฐาน ซึ่งผมเข้าใจว่า ธปท.เป็นผู้กำหนดเอง ไม่ใช่ถูกกำหนดโดยรัฐบาล ซึ่งไม่ถูกต้องในทรรศนะของผม เพราะรัฐบาลได้รับการเลือกตั้งจากประชาชน จึงควรเป็นผู้กำหนดเป้าหมายและต้องรับผิดต่อประชาชนผ่านการเลือกตั้งและรัฐสภา ส่วน ธปท.เมื่อได้รับมอบ เป้าหมายแล้ว ก็จะต้องมีอิสระในการเลือกใช้เครื่องมือทางการเงินทุกประเภทที่มีอยู่

และหนึ่งในเครื่องมือนั้นก็คือระดับอัตราแลกเปลี่ยน เพื่อบรรลุกรอบเงินเฟ้อเป้าหมาย ในแง่นี้รัฐบาลก็ไม่ควรกดดันให้ ธปท.ยกเลิกมาตรการ 30% (ต้องไม่ทำ แม้กระทั่งการออกมาให้สัมภาษณ์สื่อ เนื่องจากเมื่อให้สัมภาษณ์ดักหน้าก่อนการประชุมกับ ธปท.แล้ว แม้ว่ากระทรวงการคลังจะสามารถใช้เหตุใช้ผลชักจูงให้ ธปท.คล้อยตามได้จริงๆ โดยไม่มีนัยของการใช้อำนาจเข้ากดดัน ธปท.เลยก็ตาม ภาพที่จะปรากฏต่อสาธารณชนก็จะกลายเป็นว่า ธปท.เห็นด้วยกับกระทรวงคลังเพราะถูกบีบ ซึ่งจะเป็นผลร้ายต่อการดำเนินนโยบายการเงิน เพราะเมื่อสาธารณชนไม่เชื่อถือ ธปท.แล้ว นโยบายของ ธปท.ก็จะไม่มีประสิทธิผล)

ผมเป็นห่วงมากขึ้นเมื่ออ่านข่าวหน้า 17, 21 ของหนังสือพิมพ์กรุงเทพธุรกิจ ฉบับวันที่ 18 ก.พ.2551 ที่อ้างรายงานจากกระทรวงคลังว่ามีความคิดที่จะ "รื้อ" ร่าง พ.ร.บ.ธปท.ฉบับที่กำลังรอการลงพระปรมาภิไธยอยู่ โดยเฉพาะในประเด็นว่าด้วยการเงื่อนไขในการปลดผู้ว่าการ ธปท.ออกจากตำแหน่ง ซึ่งเป็นการให้ข่าวที่บิดเบือนเป็นอย่างยิ่ง โดยอ้างว่า "[ร่าง] พ.ร.บ.ธปท.สามารถปลดผู้ว่าการจากตำแหน่งได้ง่ายกว่าในอดีต แค่หย่อนประสิทธิภาพปลดได้ทันที ไม่ต้องรอให้ผิดวินัยร้ายแรง" ในขณะที่มาตรา 28/19 (5) ของร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้เขียนว่า ผู้ว่าการ ธปท.จะถูกปลดออกได้เมื่อ "คณะรัฐมนตรีมีมติให้ออกโดยคำแนะนำของของรัฐมนตรีหรือการเสนอของรัฐมนตรีโดยคำแนะนำของคณะกรรมการ ธปท.เพราะบกพร่องใน หน้าที่อย่างร้ายแรงหรือหย่อนความสามารถ โดยมติดังกล่าวต้องแสดงเหตุผลในการให้ออก อย่างชัดแจ้ง"

ต่อให้ผมไม่ใช่นักกฎหมาย ผมก็มั่นใจว่าในร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ การปลดผู้ว่าการออกจากตำแหน่งทำได้ยากขึ้นกว่ากฎหมาย ธปท.ฉบับปัจจุบัน (พ.ศ.2485) แน่นอน เพราะกฎหมาย 2485 ให้อำนาจรัฐบาลปลดผู้ว่าการออกจากตำแหน่ง เมื่อไรก็ได้ โดยไม่จำเป็นต้องระบุเหตุผล หรือเงื่อนไขในการปลดเลย ดังที่เคยเกิดขึ้นแล้วในกรณีของผู้ว่าการ นุกูล ประจวบเหมาะ ในอดีต เป็นต้น

การให้ข่าวบิดเบือน (หากนักข่าวไม่รายงานผิด ซึ่งยาก) ของกระทรวงการคลังเช่นนี้ ในช่วงเวลาที่ประเด็น 30% ยังร้อนอยู่ หมายความว่าอะไร ? รัฐบาลกำลังจะส่งสัญญาณอะไร ? ไม่ว่ามันจะเป็นอะไรก็ตาม ผมว่าร่าง พ.ร.บ.นี้น่าเป็นห่วง หลังจากเสียเวลาร่างมากว่าสิบปีนับแต่วิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 แต่ไม่สำเร็จเสียทีเพราะตกลงกันไม่ได้ระหว่างรัฐบาลชุดต่างๆ กับ ธปท.ก็ด้วยประเด็นความเป็นอิสระของ ธปท.นี้เอง และตราบใดที่กฎหมายใหม่ยังไม่ประกาศใช้ ตราบนั้นข้อเสียของกฎหมายเก่าซึ่งไม่ใช่มีแค่ประเด็นระดับความเป็นอิสระของ ธปท.เท่านั้น ก็ยังคงอยู่กับระบบเศรษฐกิจของเราต่อไปแปลว่าเราสูญเสีย โอกาสมาสิบปีแล้ว และจะเพิ่มขึ้นไปอีก ผมจะขยายความในประเด็นอื่นๆ ในข้อเขียนเดือนหน้าครับ

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2551