ตอนแรกผู้เขียนตั้งใจจะยกตัวอย่าง “ธุรกิจเพื่อสังคม” (social enterprise) มานำเสนอในคอลัมน์วันนี้เพื่อให้สอดคล้องกับเรื่องราวของธุรกิจเพื่อสังคม ตลาดการลงทุนเพื่อสังคม และตัววัดผลตอบแทนทางสังคมที่ผู้เขียนทยอยนำเสนอใน 3 ตอนที่ผ่านมาติดต่อกัน แต่เมื่อเห็นคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในคดี ปตท. และได้อ่านความเห็นของผู้เชี่ยวชาญตลาดทุนและนักเศรษฐศาสตร์ผู้โด่งดังหลายท่าน ก็อยากบันทึกมุมมองของตัวเองในคอลัมน์นี้บ้าง

เพราะผู้เขียนคิดว่าประเด็นที่สำคัญกว่า “สมบัติชาติ” และ “ผลกระทบต่อตลาดหุ้น” คือคำถามว่า ผู้บริโภคชาวไทยได้อะไรจากคำพิพากษาของศาลในคดีนี้ ซึ่งเป็นคำถามที่ผู้เขียนยังไม่เห็นมีใครพยายามตอบเท่าที่ควร ทั้งๆ ที่เราก็รู้ๆ กันอยู่ว่าประโยชน์ส่วนรวมของคนหมู่มากในสังคมย่อมอยู่เหนือประโยชน์ของผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มอื่นๆ ไม่ว่าจะเป็นนักลงทุนในตลาดหุ้น รัฐบาล หรือแม้แต่ตัวบริษัท ปตท.เอง

ประโยชน์ส่วนรวมเป็นประเด็นที่สำคัญที่สุดในคดีนี้ เพราะ ปตท.ดำเนินกิจการหลายกิจการ ที่เกี่ยวโยงกับสาธารณูปโภคพื้นฐานที่ประชาชนใช้ในวงกว้าง ไม่ว่าจะเป็นน้ำมัน ไฟฟ้า (ซึ่งในประเทศไทยใช้ก๊าซธรรมชาติเป็นเชื้อเพลิงหลัก ในการผลิต) จนถึงก๊าซหุงต้ม

ลำพังสามัญสำนึกก็บอกเราได้ว่า รัฐควรมีหน้าที่กำกับดูแลกิจการสาธารณูปโภคพื้นฐานเหล่านี้ให้ประชาชนได้ใช้ในราคาที่พอเหมาะพอควร ไม่ใช่ให้ผู้บริการรายหนึ่งรายใดมีอำนาจผูกขาด และฉวยโอกาสจากอำนาจผูกขาดนั้นตั้งราคาตามอำเภอใจจนมี “กำไรผูกขาด” เกินระดับกำไรที่จะเป็นผลลัพธ์ของอุปทานอุปสงค์ในตลาด ถ้าหากรัฐเปิดเสรีให้มีการแข่งขัน

อำนาจผูกขาดในธุรกิจขายสินค้าธรรมดาๆ ก็แย่พออยู่แล้ว อำนาจผูกขาดในสาธารณูปโภคพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนทุกคนย่อมแย่ยิ่งกว่านั้นหลายเท่า เพราะนั่นหมายความว่าจะมีคนเพียงกลุ่มเดียวที่ได้รับผลตอบแทนงามๆ จาก “กำไรผูกขาด” คือเจ้าของกิจการ ไม่ว่าจะเป็นรัฐ (ในกรณีรัฐวิสาหกิจ) หรือผู้ถือหุ้น (ในกรณีบริษัทเอกชน) ในขณะที่ผู้บริโภคส่วนใหญ่ต้องเดือดร้อนจากค่าบริการที่สูงกว่าราคาตลาด

ในกรณีของ ปตท. แม้ว่าจะทำธุรกิจหลายประเภทที่มีคู่แข่งหลายราย ตั้งแต่ปิโตรเคมีไปจนถึงน้ำมันซึ่งมีอัตรากำไรผันแปรค่อนข้างมากตามราคาในตลาดโลก ปตท.ก็ยังมีอำนาจผูกขาดในกิจการส่งก๊าซธรรมชาติไปตามท่อทั่วประเทศไทย ซึ่งเป็นอำนาจผูกขาดที่มีมาตั้งแต่สมัยเป็นรัฐวิสาหกิจก่อนแปรรูปเป็นบริษัทเข้าตลาดหุ้นใน พ.ศ.2544 ต่อเนื่องยาวนานจวบจนปัจจุบัน สำหรับรายละเอียดการใช้อำนาจผูกขาดของ ปตท. และผลกระทบต่อผู้บริโภค ผู้เขียนจะขออ้างอิงข้อมูลที่ได้รับการเอื้อเฟื้อจากคุณชื่นชม สง่าราศี กรีเซน นักวิจัยอิสระและผู้เชี่ยวชาญด้านพลังงานที่ทำงานให้กับภาคประชาชนมายาวนาน ดังต่อไปนี้ :

“ความสำคัญของระบบท่อก๊าซธรรมชาติ ไม่ได้มีแค่เพียงรายได้จากค่าผ่านท่อจำนวนกว่า 20,000 ล้านบาท/ปี แต่ยังหมายถึงกิจการท่อก๊าซซึ่งผูกขาดตามธรรมชาติ ต่อยอดธุรกิจ ค้ากำไรเกินควรตั้งแต่ 1) การจัดหาและจำหน่ายก๊าซ, 2) การเลือกปฏิบัติในการขายก๊าซให้โรงแยกก๊าซของ ปตท.ในราคาถูก ในขณะที่ขายให้โรงไฟฟ้าในราคาแพง, และ 3) การเอื้อประโยชน์ให้ ปตท.สผ. บริษัทลูก ปตท. โดยการรับซื้อก๊าซในราคาที่แพงกว่าก๊าซที่รับซื้อจากผู้ผลิตก๊าซรายอื่นๆ

1) การจัดหาและจำหน่ายก๊าซ : ในปัจจุบัน บมจ.ปตท.คิดค่าตอบแทนในการจัดหาและจัดจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ (margin) หรือ “ค่าหัวคิว” ในฐานะที่เป็นพ่อค้าคนกลางผูกขาดการซื้อก๊าซจากผู้รับสัมปทานขุดเจาะก๊าซ และผูกขาดการจำหน่ายให้ผู้ใช้ก๊าซ โดยบวก “ค่าหัวคิว” ในอัตราร้อยละ 1.75-9.33% ของราคาเนื้อก๊าซเฉลี่ย ดังนั้นหากผู้ใช้ก๊าซและผู้ขุดเจาะก๊าซสามารถซื้อขายตรงได้โดยไม่จำเป็นต้องผ่านพ่อค้าคนกลางก็ไม่จำเป็นต้องจ่ายค่าหัวคิว ซึ่งจะทำให้ลดต้นทุนค่าไฟฟ้าได้ถึงปีละประมาณ 3,500 ล้านบาท

2) โรงแยกก๊าซ : แต่เดิมโรงแยกก๊าซจะได้รับการสนับสนุนจากรัฐในฐานะที่ ปตท.เป็นรัฐวิสาหกิจ แต่ปัจจุบัน ปตท.เป็นบริษัทเอกชน ธุรกิจโรงแยกก๊าซของ ปตท. ไม่สมควรที่จะได้รับการสนับสนุนให้มีอภิสิทธิ์ในการใช้ก๊าซราคาถูกกว่าผู้ใช้ก๊าซอื่น (โดยเฉพาะ กฟผ. ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจและเป็นผู้ใช้ก๊าซรายใหญ่ที่สุดของประเทศ) อีกต่อไป ปตท. ขายก๊าซให้โรงแยกก๊าซจำนวน 5 โรงของตัวเองในราคาประมาณ 150 บาท (ไม่รวมค่าผ่านท่อ) ในขณะที่ขาย ให้ กฟผ.ในราคา 180 บาท (ไม่รวมค่าผ่านท่อ) กลายเป็นต้นทุนค่าไฟฟ้าส่วนเกินที่ผู้ใช้ไฟฟ้าทุกคนต้องร่วมกันแบกรับ โรงแยกก๊าซของ ปตท. ไม่ได้แค่ผลิตก๊าซหุงต้มเพื่อใช้ในประเทศเท่านั้น แต่ยังส่งออกผลิตภัณฑ์ต่างๆ ที่ส่งออกนอกประเทศ ทำกำไรให้กับบริษัท ปตท.ได้สูงถึง 15,000 ล้านบาท/ปี (สูงกว่ากำไรจากท่อก๊าซ ทั้งๆ ที่วงเงินลงทุนต่ำกว่าหลายเท่าตัว)

3) ผลประโยชน์ทับซ้อนกรณี ปตท.สผ. : ปตท.สผ. เป็นบริษัทลูก ปตท. แต่ขณะเดียวกันก็เป็นคู่สัญญารายใหญ่ขายก๊าซให้ ปตท.ซึ่งเป็นผู้ผูกขาดการจัดหาก๊าซ ปตท. แทนที่จะทำหน้าที่เจรจาราคาสัญญาซื้อขายก๊าซให้มีความเป็นธรรม กลับมีผลประโยชน์ทับซ้อนเพราะ ปตท.สผ. ยิ่งกำไรมาก (จากการขายก๊าซแพง) ปตท.ก็ได้รับผลพลอยได้จากกำไรของ ปตท.สผ. ที่ตนถือหุ้นอยู่ถึง 66.4% ส่วนภาระค่าก๊าซราคาแพง ปตท. ก็เพียงแค่ส่งผ่านต่อไปยังผู้ใช้ก๊าซ (และผู้ใช้ไฟในที่สุด) แถมยังบวกค่าหัวคิวเพื่อฟันกำไรอีกต่อด้วย ผลที่ปรากฏก็คือ ก๊าซที่ ปตท.ซื้อจากแหล่งในอ่าวไทยที่ ปตท.สผ. ร่วมทุน มีราคาแพงกว่าแหล่งอื่นๆ ถึง 28% และก๊าซที่ซื้อจากแหล่งในพม่าที่ ปตท.สผ. ร่วมทุนมีราคาแพงกว่าแหล่งอื่นๆ ถึง 72%) ส่งผลให้ ปตท.สผ.มีกำไรถึงปีละกว่า 30,000 ล้านบาท และเพิ่มสูงขึ้นตามราคาน้ำมันโลกที่สูงขึ้น โดยรายได้กว่า 90% ของ ปตท.สผ. มาจากการหากำไรจากคนไทย”

นอกจาก ปตท.จะมีอำนาจผูกขาดมากมายในธุรกิจก๊าซธรรมชาติดังที่คุณชื่นชมบรรยายข้างต้นแล้ว “กำไรผูกขาด” อีกส่วนหนึ่งของ ปตท. ยังมาจาก “ค่าผ่านท่อ” (ค่าให้บริการส่งก๊าซธรรมชาติผ่านท่อ) ซึ่งคำนวณจากฐานอัตราผลตอบแทนการลงทุนในการวางท่อส่งก๊าซซึ่ง ปตท.ได้รับการันตีโดยมติ ครม. สมัยรัฐบาลทักษิณ สูงถึง 16-18%

เนื่องจากก๊าซธรรมชาติกว่า 70% ในแต่ละปีจะถูกใช้ในการผลิตไฟฟ้า อำนาจผูกขาดของ ปตท.โดยเฉพาะในรูป “ค่าหัวคิว” และ “ค่าผ่านท่อ” จึงส่งผลให้ ปตท.มีรายได้มหาศาล และส่งผลให้ผู้ใช้ไฟฟ้าทั้งประเทศใช้ไฟฟ้าแพงเกินเหตุ คุณชื่นชมประเมินว่าเงินค่าไฟฟ้าที่ ผู้บริโภคจ่ายแต่ละ 100 บาทจะไปตกอยู่กับ ปตท. ถึง 42.90 บาท ในขณะที่ กฟผ.ได้รับเพียง 27.10 บาทเท่านั้น (ดังนั้นถ้าเรารู้สึกว่าค่าไฟ “แพง” เราก็ควรไปร้องทุกข์กับ ปตท.ไม่ใช่ กฟผ.)

คุณชื่นชมคำนวณคร่าวๆ ต่อไปว่า ถ้ารัฐจัดการกับ “กำไรผูกขาด” ทั้งหมดของ ปตท. ที่กล่าวถึงข้างต้นได้ ก็น่าจะสามารถลดค่าไฟฟ้าให้ประชาชนได้ 13,000-14,000 ล้านบาทต่อปี หรือคิดเป็นส่วนลดค่าไฟ 9.30-10 สตางค์ต่อหน่วย

อำนาจผูกขาดของ ปตท. ในกิจการสาธารณูปโภคใช่ว่าจะไม่เคยมีใครคำนึงถึง สมัยที่ ปตท. แต่งตัวเตรียมเข้าจดทะเบียนในตลาดหุ้น หนังสือชี้ชวน (ไฟลิ่ง) ของ ปตท.ก็ระบุนโยบายว่าจะแยกท่อก๊าซออกมาจาก ปตท. เพื่อเปิดทางให้มีการแข่งขันภายใน 1 ปี เป็น “ปัจจัยความเสี่ยง” ให้นักลงทุนวิเคราะห์อย่างชัดเจน แต่โชคร้ายของประชาชนที่รัฐบาลทักษิณกลับลำไม่ยอมทำตามสัญญา เปลี่ยนนโยบายให้ ปตท. ซึ่งมีสถานะเป็นบริษัทจดทะเบียนแล้ว ใช้อำนาจผูกขาดได้เหมือนเดิม อันเป็นชนวนของการฟ้องร้องของมูลนิธิเพื่อผู้บริโภคต่อศาลปกครองสูงสุด

แน่นอนว่านักลงทุนย่อมไม่เดือดร้อนกับการ “กลับลำ” ในครั้งนั้น เพราะอำนาจผูกขาดของ ปตท.เป็นสาเหตุหลักข้อหนึ่งที่ทำให้ ปตท. สามารถทำกำไรสูงลิบลิ่ว นำส่งเงินภาษีให้รัฐ เงินปันผลและผลตอบแทนมหาศาลให้กับผู้ถือหุ้นในรูปราคาหุ้นที่พุ่งขึ้นเรื่อยๆ ทุกปี และได้รับรางวัลมากมายในฐานะบริษัทดีเด่น ในขณะที่ประชาชนทั่วประเทศต้องใช้ไฟฟ้าแพงเกินควรโดยไม่รู้อีโหน่อีเหน่

ถึงแม้ว่ารัฐบาลจะยังเป็น “เจ้าของ” ปตท.อยู่ คือถือหุ้นกว่า 52% แต่ที่ผ่านมาก็ดูเหมือนจะพอใจที่จะสวมหมวก “นักลงทุนที่ต้องการผลตอบแทนงามๆ จากหุ้น” มากกว่า “รัฐบาลที่ปกป้องผลประโยชน์ของประชาชน” มิหนำซ้ำ ปตท. เอง ในฐานะบริษัทจดทะเบียน ก็ย่อมเผชิญแรงกดดันจากกลไกตลาดทุน ให้ยึดการ “นำส่งผลตอบแทนสูงสุดให้กับผู้ถือหุ้น” เป็นเป้าหมายหลักขององค์กร ไม่ใช่ผลประโยชน์ของผู้บริโภค

เมื่อสถานการณ์เป็นเช่นนี้ คำถามที่เราควรถามกันมากที่สุด คือ รัฐสามารถใช้คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด “จัดการ” กับ “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. เพื่อประโยชน์ของประชาชนได้หรือไม่ เพียงใด ?

ผู้เขียนไม่ใช่นักกฎหมายหรือผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมาย แต่มีข้อสังเกตว่า ศาลเพียงแต่สั่งให้รัฐและ ปตท.ร่วมกันดำเนินการ “แยกทรัพย์สิน” และโอนทรัพย์สินส่วนที่เป็นของรัฐ รวมทั้งอำนาจมหาชนที่ไม่ควรติดเข้าตลาดหุ้นไปกับ ปตท. กลับคืนสู่รัฐเท่านั้น แต่เนื้อหาของคำพิพากษามิได้กล่าวถึง “กำไรผูกขาด” อันไม่เป็นธรรมของ ปตท.

ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า ศาลอาจไม่สามารถวินิจฉัยเรื่องกำไรผูกขาดในท่อก๊าซได้ เพราะมาตรา 149 ในบทเฉพาะกาลของ พ.ร.บ.พลังงานฯ ฉบับใหม่ ซึ่งประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2550 (เพียง 4 วันก่อนคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด) ระบุว่าไม่ให้นำมาตรา 26 วรรค 4 ซึ่งว่าด้วย “หลักการแห่งความเท่าเทียมกันอย่างเป็นธรรมในการแข่งขันทางธุรกิจ” มาใช้บังคับกับ ปตท. จนกว่า ปตท. จะได้รับใบอนุญาตตาม พ.ร.บ. ดังกล่าว

ดังนั้น หากศาลจะวินิจฉัยเรื่องท่อก๊าซ ก็คงวินิจฉัยได้แต่ในประเด็นว่าท่อก๊าซถือเป็น “สาธารณสมบัติของแผ่นดิน” หรือไม่เท่านั้น ซึ่งนั่นก็คือประเด็นที่ใช้ในคำพิพากษา

ถ้ามองจากเป้าหมายของภาคประชาชนที่อยากให้รัฐกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. การถกเถียงกันในประเด็นว่ารัฐควรเก็บ “ค่าเช่าท่อ” หรือไม่ ถ้าเก็บจะเก็บเท่าไร จะเก็บภาษีโอนด้วยหรือไม่ ฯลฯ จึงไม่ตรงประเด็นเท่าไรนัก ซ้ำร้ายอาจส่งผลเสียต่อผู้บริโภคอีกด้วย เช่น ถ้า ปตท. นำค่าเช่าที่ต้องเสียให้รัฐไปบวกเพิ่มในราคาค่าก๊าซ และเมื่อเป็นเช่นนั้นค่าเชื้อเพลิงหรือ Ft ของ กฟผ. ก็จะสูงขึ้น ทำให้ กฟผ. อาจจะขึ้นค่าไฟฟ้าอีกรอบเพื่อให้อัตรากำไรคงเดิม

ดังนั้นถ้าคิดแค่นี้ รัฐอาจได้ประโยชน์จากค่าเช่าและภาษีโอน ปตท. เสมอตัว ในขณะที่ประชาชนกลับต้องเสียประโยชน์มากกว่าเดิมจากค่าไฟฟ้าที่แพงขึ้น

ผู้เขียนคิดว่า ถึงแม้ว่าคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดจะไม่พูดถึง “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. ตรงๆ คำพิพากษาที่ชัดเจนว่าท่อก๊าซเป็น “สาธารณสมบัติ” ก็นับเป็นการตอกย้ำที่สำคัญ ให้รัฐบาลและทุกฝ่ายเห็นว่าประโยชน์ส่วนรวมย่อมอยู่เหนือประโยชน์ของคนเพียงกลุ่มเดียว โดยเฉพาะเมื่อคนกลุ่มนั้นกำลังแสวงหากำไรจาก “สาธารณสมบัติ” ที่เป็นของคนทั้งชาติ

หลายคนอาจมองว่า ไม่ใช่เรื่องเสียหายที่ ปตท. จะได้ “กำไรผูกขาด” จากท่อก๊าซ เพราะคนไทยส่วนใหญ่ยังใช้พลังงานฟุ่มเฟือยอยู่ ถ้าค่าไฟถูกกว่านี้ก็จะยิ่งเปลืองเข้าไปใหญ่

ถึงแม้ผู้เขียนจะเห็นด้วยว่าคนไทยใช้พลังงานฟุ่มเฟือยเกินไปและควรหัดประหยัดให้เป็นนิสัยได้แล้ว ผู้เขียนก็คิดว่าการอ้างเรื่องนี้เป็นเหตุผลที่รัฐบาลไม่ควรจะทำอะไรกับ ปตท. เป็นการ “เบี่ยงประเด็น” อย่างไม่สมเหตุสมผล ไม่ต่างจากถ้าจะอ้างว่าหมู่บ้านนี้ไม่ต้องมีตำรวจมาดูแลจับขโมยหรอก เพราะคนในหมู่บ้านมีนิสัยชอบเปิดประตูบ้านทิ้งไว้ ต้องให้ขโมยขึ้นเสียให้เข็ด

ผู้เขียนคิดว่า ถึงเวลาแล้วที่ภาคประชาชนควรร่วมกันกดดันให้รัฐบาลเคารพในเจตนารมณ์ของศาล สวมหมวก “ผู้ดูแลประโยชน์ประชาชน” แทนที่หมวก “นักลงทุนรายใหญ่” เพื่อกำจัด “กำไรผูกขาด” ของ ปตท. และนำกำไรส่วนนี้มาลดค่าไฟฟ้าให้กับประชาชนคนไทยทั้งประเทศ

“ประโยชน์ของประชาชน” ย่อมสำคัญกว่า “ผลกระทบต่อตลาดหุ้น” และถ้าทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องร่วมกันอธิบายให้นักลงทุนเข้าใจว่า ปตท. มี “กำไรผูกขาด” โดยไม่ชอบธรรมอย่างไร นักลงทุนทุกสัญชาติก็ย่อมรับได้ เพราะรัฐบาลของประเทศที่เจริญแล้วทั้งหลายล้วนกำกับดูแล “สาธารณสมบัติ” โดยเฉพาะสาธารณูปโภคพื้นฐาน ให้เป็นประโยชน์ต่อประชาชนทั้งประเทศทั้งนั้น.

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 31 ธันวาคม 2550

พิมพ์บทความ