Federalist paper เป็นเอกสารทางการเมืองที่เขียนขึ้นโดยกลุ่มผู้ใช้นามปากกาว่า “Publius” ในช่วงปี 1787 – 1788 ท่ามกลางกระแสวิวาทะว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญ (Federal Convention) ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนของมลรัฐ 12 มลรัฐ ร่วมกันจัดทำขึ้น

Publius เป็นนามปากกาของ Alexander Hamilton James Madison และ John Jay ผู้มีส่วนสำคัญในการก่อร่างสร้างอเมริกาใหม่หลังการประกาศอิสรภาพ และการร่างรัฐธรรมนูญ

Hamilton เป็นตัวแทนรัฐนิวยอร์กในสภาร่างรัฐธรรมนูญ ภายหลังเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังคนแรกของสหรัฐอเมริกา ด้าน Madison เป็นตัวแทนรัฐเวอร์จิเนียในสภาร่างรัฐธรรมนูญ ภายหลังเป็นประธานาธิบดีคนที่ 4 ของสหรัฐอเมริกา ส่วน Jay เป็นนักการเมือง นักการทูต คนสำคัญ และภายหลังดำรงตำแหน่งประธานศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาคนแรก

Federalist paper มีจำนวนทั้งสิ้น 85 ชิ้น ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์ของมลรัฐนิวยอร์ก ได้แก่ Independent Journal และ New-York Packet และถูกรวบรวมเป็นหนังสือเล่มในปี 1788 ภายใต้ชื่อ The Federalist โดย John และ Archibald McLean เป้าหมายสำคัญของบทความเหล่านี้คือการชักจูงให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนและสาธารณชนตัดสินใจว่ายอมรับร่างรัฐธรรมนูญ (ซึ่งเป็นพื้นฐานของระบบการเมืองการปกครองของสหรัฐอเมริกาในปัจจุบัน) แทนที่จะอยู่ภายใต้ Articles of Confederation ซึ่งเป็นการรวมตัวกันอย่างหลวมๆ ของรัฐแต่ละรัฐ ดังเดิม

งานเขียนแต่ละชิ้นกล่าวถึงหลักการที่เป็นพื้นฐานในการผลิตสร้างรูปแบบการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบสหรัฐอเมริกา และท้าทายความเชื่อเดิม ประเด็นที่กล่าวถึง เช่น การแบ่งแยกอำนาจและตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ ขอบเขตอำนาจและความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างรัฐบาลกลางกับรัฐบาลมลรัฐ เป็นต้น

ใน Federalist paper หมายเลข 10 ซึ่งเป็นบทความที่มีผู้กล่าวถึงและอ้างอิงมากที่สุดชิ้นหนึ่ง James Madison ผู้เขียน ได้ชี้ให้เห็นถึงปัญหาหนึ่งของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน นั่นคือ ปัญหาทรราชย์ของเสียงข้างมาก หรือการที่กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะที่ได้รับเสียงข้างมาก (Majority Fraction) มีพฤติกรรมในทางที่ขัดต่อประโยชน์สาธารณะ และเบียดเบียนสิทธิเสรีภาพของกลุ่มอื่นๆ ที่เป็นเสียงข้างน้อย ซึ่ง Madison ชี้ว่า สถานการณ์ดังกล่าวมีโอกาสเกิดขึ้นมาก ในรัฐขนาดเล็ก ซึ่งมีกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะไม่หลากหลาย และมีความเหลื่อมล้ำทางด้านทรัพย์สินระหว่างคนจนกับคนรวยมาก

คำว่า “กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ” (Fraction) ของ Madison หมายถึง กลุ่มพลเมืองไม่ว่าจะเป็นเสียงส่วนใหญ่หรือเสียงส่วนน้อย ซึ่งรวมตัวกัน มีความต้องการร่วมกัน และมีผลประโยชน์ร่วมกัน ซึ่งขัดแย้งต่อสิทธิของพลเมืองกลุ่มอื่น หรือขัดต่อประโยชน์ส่วนรวมที่ยั่งยืนของสังคม

Madison เสนอหลักการเรื่องการควบคุมผลกระทบด้านลบจากกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ โดยเริ่มต้นด้วยการชี้ให้เห็นว่ามีวิธีจัดการปัญหา 2 วิธีที่แตกต่างกัน คือ (1) การจัดการที่ ‘สาเหตุ’ (removing its causes) ของการเกิดกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ และ (2) การควบคุม ‘ผล’ (controlling its effects) ที่เกิดขึ้นจากกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ

สำหรับ Madison แล้ว การแก้ปัญหาด้วยวิธีแรก หรือ การจัดการที่ต้นเหตุ เป็นวิธีที่ทั้ง ‘เลวร้าย’ และ ‘เป็นไปไม่ได้’

แนวคิดแรกเชื่อว่า กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะสร้างปัญหาทางการเมือง วิธีแก้คือการจำกัดไม่ให้เกิดกลุ่มเสียแต่แรก ด้วยวิธีหลัก 2 ประการคือ

(1) การทำลายเสรีภาพ โดยไม่ให้มีการจัดตั้งกลุ่ม ซึ่ง Madison มองว่าเป็นการกระทำที่ ‘เลวร้าย’ กว่าผลร้ายที่เกิดจากกลุ่มเสียอีก เพราะเสรีภาพในการจัดตั้งกลุ่มเป็นพื้นฐานสำคัญของชีวิตการเมืองในระบอบประชาธิปไตย และ

(2) การทำคนให้เหมือนกัน คือ มีความคิดเห็นเหมือนกัน มีความต้องการเหมือนกัน มีผลประโยชน์เดียวกัน จนไม่มีความจำเป็นต้องแบ่งแยกเป็นกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะ ซึ่ง Madison มองว่า วิธีนี้เป็นเรื่องที่ไม่มีทางทำได้จริง เพราะสังคมมีความแตกต่างทางเศรษฐกิจ คนเป็นมีทรัพย์สินไม่เท่ากัน และมีทรัพย์สินต่างชนิดกัน ผลประโยชน์ของแต่ละคนจึงไม่มีทางเหมือนกันได้ หากแต่แตกต่างกันตามชนชั้นที่ต่างกัน ยิ่งธรรมชาติของคนมีความรักตัวเองเป็นที่ตั้ง และพยายามแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตนเหนือส่วนรวมด้วยแล้ว ยิ่งเป็นไปไม่ได้ที่จะไม่มีการร่วมกลุ่มเพื่อกดดันหรือเคลื่อนไหวเพื่อแสวงหาหรือปกป้องหรือผลประโยชน์ส่วนตนหรือส่วนกลุ่ม

ดังนั้น การเกิดขึ้นและดำรงอยู่ของกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะจึงเป็นธรรมชาติและจิตวิญญาณของการเมืองในระบอบประชาธิปไตย

เช่นนี้แล้ว ทางออกในการจัดการปัญหาที่เกิดขึ้นจากกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะจึงมีทางเดียวคือ การพยายามควบคุมผลกระทบของมัน โจทย์ในการสร้างสังคมการเมืองที่ดีจึงอยู่ที่ จะควบคุมไม่ให้กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมีอำนาจผูกขาดทางการเมืองจนสร้างปัญหาทรราชย์เสียงข้างมากได้อย่างไร

Madison แย้งว่าคำตอบต่อคำถามข้างต้นไม่ได้อยู่ที่การทำลายเสรีภาพทางการเมือง ด้วยการจำกัด กีดกัน คุมกำเนิด หรือบั่นทอนการรวมกลุ่ม ในทางตรงกันข้าม ทางออกกลับอยู่ที่การขยายพื้นที่เชิงอำนาจให้กว้างขวางขึ้น ทั้งพื้นที่เชิงกายภาพของรัฐ (เชิงรูปธรรม) และพื้นที่ทางการเมือง (เชิงนามธรรม) นั่นคือ การขยายให้เขตเลือกตั้งมีขนาดใหญ่ขึ้น และการเปิดพื้นที่ทางการเมืองโดยส่งเสริมให้มีกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะให้มากขึ้นและหลากหลายขึ้น ทั้งนี้เพื่อ

(1) ให้กลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเข้าครองอำนาจได้ยากขึ้น เมื่อเขตพื้นที่ในการเลือกตั้งใหญ่ขึ้น การรวมตัวกันเป็นเสียงข้างมากเพื่อขึ้นสู่อำนาจต้องประนีประนอม ต้องอาศัยการเจรจาต่อรอง และต้องประสานประโยชน์กับกลุ่มต่างๆ มากกลุ่มขึ้น จนไม่มีกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งกลุ่มเดียวสามารถยึดกุมอำนาจได้อย่างเบ็ดเสร็จ หรือใช้อำนาจตามอำเภอใจ หรือใช้อำนาจเพื่อผลประโยชน์เฉพาะกลุ่มของตัวเองเพียงฝ่ายเดียวได้ โดยไม่คำนึงถึงกลุ่มอื่นหรือกลุ่มข้างน้อย

Madison เชื่อว่า การกำหนดขอบเขตของรัฐหรือการกำหนดเขตเลือกตั้งที่ใหญ่ขึ้น เช่น การใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง จะทำให้ได้ตัวแทนที่มุ่งทำงานเพื่อผลประโยชน์ระดับประเทศ (ซึ่งกินพื้นที่กว้างขวางกว่า) เหนือกว่าผลประโยชน์ของตัวเองหรือท้องถิ่นเล็กๆ ของตน นี่เป็นประเด็นหลักที่ Madison ใช้สนับสนุนการรวมตัวกันเป็นสหรัฐอเมริกาที่มีรัฐบาลกลางทำหน้าที่บริหารประเทศ มีขอบเขตอำนาจกว้างขวางขึ้นกว่าเดิม โดยมีประธานาธิบดีเป็นผู้นำประเทศ

ในแง่นี้ รัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกามีส่วนผสมที่ลงตัว โดยให้ประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยใช้มลรัฐเป็นเขตเลือกตั้ง และสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยใช้เขตเลือกตั้งย่อยภายในมลรัฐเป็นเขตเลือกตั้ง ซึ่งสะท้อนกลุ่มผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน ผู้แทนประชาชนในแต่ละสถาบันมีภารกิจในระดับที่แตกต่างกัน และตอบโจทย์ทางการเมืองต่างกัน มิพักต้องพูดถึงกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ

(2) ลดความสำคัญโดยเปรียบเทียบของกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเมื่อเทียบกับทั้งหมดลง โดยส่งเสริมให้มีกลุ่มมากและหลากหลายเสียจนไม่มีกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งมีอำนาจสิทธิขาดเหนือกลุ่มอื่นได้โดยง่าย เพราะยิ่งมีจำนวนกลุ่มมากและหลากหลาย ยิ่งมีกลไกในการคานและถ่วงดุลอำนาจกันเองระหว่างกลุ่มต่างๆ โดยธรรมชาติ การใช้อำนาจคุกคามส่วนอื่นของสังคมจึงเกิดขึ้นได้ยาก

ทั้งนี้ แนวคิดในการทำกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะให้มีความหลากหลายที่ Madison เสนอจะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อประชาชนมีวัฒนธรรมเสรีประชาธิปไตย ความสัมพันธ์ของผู้คนในสังคมเป็นแนวราบ เชื่อมั่นในความเท่าเทียมกัน ไม่มีความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างชนชั้นมาก มีการกระจายทรัพย์สินที่ค่อนข้างเป็นธรรม ยอมรับและอดทนต่อความคิดที่แตกต่าง หวังพึ่งตัวเองมากกว่าพึ่งรัฐ มีทัศนคติด้านบวกต่อการรวมกลุ่ม และมีกฎกติกาที่ประกันสิทธิเสรีภาพในการรวมกลุ่ม การแสดงความคิดเห็น และการแสดงออกของประชาชน

อ่าน Federalist paper หมายเลข 10 แล้ว มองเห็นอะไรในการเมืองไทยท่ามกลางความมืดมิดบ้างครับ

ตีพิมพ์ครั้งแรก: คอลัมน์ ‘มองซ้ายมองขวา’ หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 3 มกราคม 2551

พิมพ์บทความ