หลังจากผู้เขียนได้นำเสนอบทความ “ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปการเมืองในฝรั่งเศส” ไปแล้ว 4 ตอน ก็ไม่ได้เขียนบทความดังกล่าวต่อ เพราะสถานการณ์ ในขณะนั้นมีเรื่องน่าสนใจอื่นๆ แทรกเข้ามา และเพื่อไม่ให้บทความนี้ขาดหายไปโดยไม่มีตอนจบ ผู้เขียนเห็นควรนำบทความนี้มาเสนอต่อไป ตามลำดับ อย่างไรก็ตามหากมีเรื่องน่าสนใจอื่นแทรกเข้ามาอีก ก็อาจจำเป็นต้องหยุดบทความนี้ไว้ชั่วคราว แต่ผู้เขียนยืนยันว่าจะเขียนเรื่องนี้ให้จบสมบูรณ์

ใน 4 ตอนที่ผ่านมา ผู้เขียนได้กล่าวถึงรูปแบบการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร, การดำรงตำแหน่งอื่นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา, ที่มาของวุฒิสภา, อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีในวิกฤตการณ์ของชาติ, การมีส่วนร่วมของพลเมือง ในตอนนี้จะขอกล่าว ถึงความคืบหน้าล่าสุดของการปฏิรูปการเมืองในฝรั่งเศส

ภายหลังที่ Nicolas Sarkozy ได้รับการเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดี และพรรค UMP ของเขา ได้เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร และจัดตั้งรัฐบาลที่มี Fracnois Fillon เป็นนายกรัฐมนตรี Sarkozy ได้เริ่มต้นบริหารประเทศไปตาม นโยบายที่ประกาศไว้ตอนหาเสียง โดยมุ่งเน้น ให้ความสำคัญไปที่ความมั่นคงปลอดภัย ปัญหาการอพยพ และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ กับสหรัฐอเมริกา เป็นสำคัญ

ในส่วนของการปฏิรูปการเมือง Sarkozy ก็ให้ความสำคัญเช่นกัน เริ่มจากจัดตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่ง ชื่อว่า “คณะกรรมการทบทวนและเสนอแนะว่าด้วยการปฏิรูปให้สถาบันการเมือง แห่งสาธารณรัฐที่ 5 ทันสมัยและได้ดุลยภาพ มากขึ้น” คณะกรรมการชุดนี้ประกอบไปด้วย กรรมการ 13 คน มี Edouard Balladur อดีตนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน Jack Lang อดีตรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงวัฒนธรรม จากพรรคสังคมนิยม และ Pierre Mazeaud อดีตประธานคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เป็นรองประธาน ในส่วนกรรมการคนอื่นๆ ก็มาจากศาสตราจารย์ทางกฎหมายมหาชน ศาสตราจารย์ทางรัฐศาสตร์ ศาสตราจารย์ทางปรัชญาการเมือง ตุลาการศาลปกครองสูงสุด และอดีตสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

คณะกรรมการชุดนี้มีหน้าที่ในการจัดทำข้อเสนอว่าด้วยการปฏิรูปสถาบันการเมือง และ ต้องเสนอรายงานต่อประธานาธิบดีก่อนวันที่ 1 พฤศจิกายนปีนี้ นาย Balladur ประธานคณะกรรมการ ได้แถลงเมื่อวันที่ 6 กันยายนที่ผ่านมาว่า คณะกรรมการกำหนดประเด็นหลักในการ ปฏิรูปการเมืองครั้งนี้ ไว้ 3 ประเด็น ได้แก่ ประเด็นเกี่ยวกับฝ่ายบริหาร, ประเด็นเกี่ยวกับรัฐสภา, ประเด็นเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม สิทธิของพลเมือง และอื่นๆ

ในประเด็นของฝ่ายบริหาร มีหัวข้อพิจารณา ได้แก่ การจัดบทบาทระหว่างประธานาธิบดีและนายกรัฐมนตรีให้ชัดเจนขึ้น, การกล่าวสุนทรพจน์ต่อรัฐสภาโดยประธานาธิบดี, การวางกรอบ ในการเสนอชื่อบุคคลไปดำรงตำแหน่ง, การจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดี, ปัญหาเกี่ยวกับจำนวนรายชื่อสนับสนุนบุคคล ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดี, โครงสร้างของรัฐบาล, ทีมงานของรัฐมนตรีในแต่ละกระทรวง, งบประมาณของประธานาธิบดี, การกลับเข้าสู่ตำแหน่งสมาชิกรัฐสภาของรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่ง

ในส่วนของรัฐสภา มีหัวข้อพิจารณาปรับปรุงแก้ไข ได้แก่ สมัยประชุมของรัฐสภา, จำนวน คณะกรรมาธิการถาวรประจำสภา, กระบวนการนิติบัญญัติ โดยเฉพาะประเด็นมาตรา 49-3 (จะกล่าวถึงในตอนต่อๆ ไป), บทบาทของรัฐสภาในเรื่องการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ และยุโรป, รัฐสภากับการประเมินนโยบายสาธารณะ, การดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่นของสมาชิกรัฐสภา, สถานะของฝ่ายค้าน, การปรับปรุงรูปแบบการเลือกตั้ง, ผู้แทนของชาวฝรั่งเศสในต่างประเทศ

ในส่วนสุดท้าย ประเด็นเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม สิทธิของพลเมือง และประเด็นอื่นๆ ได้แก่ การอภัยโทษ, องค์ประกอบของคณะกรรมการตุลาการ, การร้องทุกข์กล่าวโทษในคดีอาญาโดยไม่เปิดเผยชื่อ, การควบคุมความชอบรัฐธรรมนูญของกฎหมาย, คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ, สิทธิในการเสนอร่างกฎหมายและริเริ่มการลงประชามติโดยประชาชน, อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีตามมาตรา 16, ความมั่นคงแห่งนิติฐานะ, สิทธิขั้นพื้นฐานที่รับรองไว้ในคำปรารภ, คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสกับยุโรป

อย่างไรก็ตามหากจะกล่าวอย่างรวบรัด และชัดเจนยิ่งขึ้น หัวใจสำคัญที่สุดของการ ปฏิรูป การเมืองครั้งนี้อยู่ที่ทางเลือกระหว่าง การเพิ่มอำนาจให้แก่ประธานาธิบดีมากขึ้นไปอีกจนเกือบกลายเป็นระบบประธานาธิบดีทำนองเดียวกันกับสหรัฐอเมริกา หรือการลดอำนาจประธานาธิบดีและเพิ่มอำนาจให้แก่นายกรัฐมนตรีและรัฐสภามากขึ้นจนเกือบกลายเป็นระบบ รัฐสภาทำนองเดียวกันกับหลายประเทศในยุโรป

ดังที่ทราบกันดีว่า ฝรั่งเศสในสมัยสาธารณรัฐ ที่ 5 นี้ ใช้การปกครองในระบบกึ่งรัฐสภา กึ่งประธานาธิบดี ประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้งโดยตรง เป็นประมุขของรัฐและมีอำนาจทางการเมืองโดยแท้บางประการร่วมไปกับ นายกรัฐมนตรี แม้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจในเรื่องระดับประเทศหรือระหว่างประเทศ และนายกรัฐมนตรีเป็นผู้บริหารในรายละเอียด แต่ในทางปฏิบัติพบว่า ประธานาธิบดีได้เข้าแทรกแซงการบริหารงานของนายกรัฐมนตรีและรัฐบาลเสมอ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่ Nicolas Sarkozy ได้เข้าไปแทรกแซงการบริหารงานในแทบทุกเรื่อง จนกล่าวกันว่าลงไปเล่นบทบาทนายกรัฐมนตรี เสียเอง ตัวนายกรัฐมนตรีเองก็ประกาศชัดเจนว่า รัฐบาลจะดำเนินตามนโยบายที่อำนวยการโดย Sarkozy ความข้อนี้ทำให้เกิดความสงสัยว่าฝรั่งเศสจะขยับเข้าไปใกล้ระบบประธานาธิบดี มากขึ้น

จากประสบการณ์ของฝรั่งเศส ระบบเช่นว่านี้ได้สร้างจุดอ่อนอยู่สองประการ ประการแรก ในกรณีที่ประธานาธิบดีมาจากขั้วการเมืองหนึ่ง ในขณะที่นายกรัฐมนตรีและเสียงข้างมากในสภา ผู้แทนราษฎรกลับมาจากอีกขั้วการเมืองหนึ่ง หรือที่เรียกกันว่า “cohabitation” ย่อมทำให้ การบริหารประเทศเป็นไปอย่างลำบาก ความ ขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับประธานาธิบดีมีค่อนข้างมาก ดังปรากฏให้เห็นในปี 1997-2002 ที่ประธานาธิบดี Jacques Chirac เป็นฝ่ายขวา ในขณะที่นายกรัฐมนตรี Lionel Jospin รัฐบาล และเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรเป็นฝ่ายซ้าย ตรงกันข้ามกับประการที่สอง ซึ่งประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี รัฐบาล และเสียงข้างมากในสภา ผู้แทนราษฎรมาจากขั้วการเมืองเดียวกัน ทำให้ฝ่ายบริหารเข้มแข็งมาก จนฝ่ายค้านไม่มีศักยภาพในการปฏิบัติหน้าที่ของตน ดังปรากฏให้เห็น ตั้งแต่ปี 2002 จนถึงปัจจุบัน ที่ทั้งประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร เป็นฝ่ายขวา

แนวคิดให้มีการปฏิรูปสถาบันการเมืองในขณะนี้ จึงมุ่งเน้นไปที่การปรับปรุงระบบการปกครองและความสัมพันธ์ทางอำนาจให้สมดุลยิ่งขึ้น โดยต้องไม่ทำให้การบริหารเสียประสิทธิภาพไปด้วย

อนึ่งด้วยระยะเวลากำหนดส่งรายงานของ คณะกรรมการงวดเข้ามาทุกที จึงเริ่มปรากฏ “สูตร” คร่าวๆ เกี่ยวกับประเด็นปฏิรูปการเมืองบางประเด็นปรากฏขึ้นบ้างแล้ว ดังนี้

1. ปัจจุบันมาตรา 20 ของรัฐธรรมนูญกำหนดว่า “รัฐบาลเป็นผู้กำหนดและบังคับนโยบายของชาติ” คณะกรรมการเสนอแก้ไขเป็น “ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐวางนโยบายของชาติ และรัฐบาลบังคับใช้” แต่มีข้อกังวลว่าอาจเกิดประเด็นปัญหาความขัดแย้งตามมาในกรณี ที่ประธานาธิบดีมาจากขั้วการเมืองหนึ่ง ในขณะที่นายกรัฐมนตรีและเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรกลับมาจากอีกขั้วการเมืองหนึ่ง

2. ห้ามประธานาธิบดีดำรงตำแหน่งเกิน 2 วาระติดต่อกัน และประธานาธิบดีมีสิทธิกล่าวสุนทรพจน์ต่อสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา หรือรัฐสภาได้ โดยไม่มีการอภิปรายและลงมติ

3. คณะกรรมการยังคงยืนยันให้ประธานาธิบดี มีอำนาจพิเศษในวิกฤตการณ์ของชาติตามมาตรา 16 ต่อไป แต่จะตีกรอบเงื่อนไขการใช้อำนาจ เพิ่มขึ้น เช่นเดียวกับการคงอำนาจยุบสภาให้กับประธานาธิบดีต่อไป

4. การเสนอชื่อบุคคลไปดำรงตำแหน่งสำคัญ ในหลายกรณีเป็นอำนาจเด็ดขาดของประธานาธิบดี คณะกรรมการจึงเสนอแก้ไขให้คณะกรรมาธิการประจำรัฐสภาเป็นผู้เสนอชื่อ และให้รัฐสภาเป็นผู้ลงมติเห็นชอบ

5. มาตรา 49 วรรคสาม กำหนดให้รัฐบาลสามารถเสนอร่างรัฐบัญญัติโดยเสมือนว่าได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา โดยไม่ต้องมีการลงมติในร่างรัฐบัญญัตินั้น ทั้งนี้รัฐบาลต้องผูกมัดความรับผิดชอบด้วยการให้สภาผู้แทนฯลงมติไว้วางใจรัฐบาลแทน ซึ่งเห็นกันว่าบทบัญญัติดังกล่าวให้อำนาจแก่รัฐบาลมากจนเกินไป โดยเฉพาะเมื่อเสียงข้างมากเป็นพวกเดียวกันกับรัฐบาล คณะกรรมการจึงเสนอแก้ไขให้บทบัญญัติมาตรา 49 วรรคสาม ใช้กับร่างรัฐบัญญัติเกี่ยวกับการเงินและประกันสังคมเท่านั้น

6. คณะกรรมการเสนอให้ปรับองค์กร “ผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสาธารณรัฐ” เป็น “ผู้พิทักษ์ประชาชน” ตามรูปแบบของสเปน ซึ่งมีอำนาจหน้าที่เพิ่มมากขึ้น โดยเฉพาะการรับ คำร้องจากประชาชนเพื่อร้องต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญต่อไป ในกรณีเกี่ยวกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติที่มีผลใช้บังคับแล้ว (ปัจจุบันคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเฉพาะร่างรัฐบัญญัติเท่านั้น) ส่วนที่มาของตำแหน่งดังกล่าว คณะกรรมการเสนอให้รัฐสภาเป็นผู้ให้ ความเห็นชอบ โดยต้องได้เสียง 3 ใน 5 ขึ้นไป

7. เพื่อให้ไม่เกิดผลประโยชน์ขัดกันระหว่างตำแหน่งทางการเมือง และเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงาน คณะกรรมการเสนอให้ห้าม ส.ส. หรือ ส.ว. ดำรงตำแหน่งทางการเมืองประเภทผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปพร้อมๆ กัน

8. ในส่วนรูปแบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน คณะกรรมการตัดสินใจให้นำมาใช้ แต่ยังไม่เข้มข้นเท่ากับรูปแบบการเลือกตั้งของเยอรมนีที่การ เลือกตั้งแบบสัดส่วนเป็นตัวบ่งชี้จำนวนที่นั่งของ ส.ส.ทั้งหมด ตรงกันข้ามคณะกรรมการเสนอให้ใช้ผสมผสานไปกับรูปแบบการเลือกตั้งแบบเสียง ข้างมากสองรอบ โดยจำนวน ส.ส.ที่มาจากการเลือกตั้งแบบเสียงข้างมากมีมากกว่า

แม้องค์ประกอบของคณะกรรมการชุดนี้จะมีผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนมาก และมีความหลากหลายทางขั้วการเมือง แต่ผู้สังเกตการณ์ทางการเมือง ได้วิจารณ์คณะกรรมการชุดนี้ว่า ประธานาธิบดี Sarkozy ได้แทรกแซงตั้งแต่แรกเริ่มด้วยการ กล่าวสุนทรพจน์ในวันที่คณะกรรมการเริ่มต้นการทำงานว่า เขาต้องการประธานาธิบดีที่มีอำนาจการปกครอง ไม่ต้องการให้เปลี่ยนแปลงสถาบันการเมืองมากจนเสียความสมดุล และไม่ต้องการให้ย้อนกลับไปสู่ระบอบการเมืองก่อนสาธารณรัฐ ที่ 5 ซึ่งเป็นระบบรัฐสภาแบบคลาสสิก และด้วยระยะเวลาการทำงานที่สั้นมาก อาจทำให้คณะกรรมการไม่อาจรวบรวมความคิดเห็นได้หลากหลายและวิเคราะห์ข้อเสนอได้มากพอ ประกอบกับความสัมพันธ์ระหว่างนาย Sarkozy และนาย Balladur เป็นไปอย่างแน่นแฟ้นมานาน (ในอดีต Sarkozy เป็นผู้สนับสนุนคนสำคัญให้ Balladur ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีในปี 1995 กล่าวกันว่า Balladur เป็นครูทางการเมืองของ Sarkozy) จึงเป็นไปได้ว่าคณะกรรมการอาจมีตุ๊กตาในใจตั้งแต่เริ่มแรก และอาจถูกบังคับด้วย “สูตร” การปฏิรูปการเมืองของประธานาธิบดี

ข้อสันนิษฐานนี้จะเป็นจริงหรือไม่ เราอาจพิสูจน์ได้เมื่อคณะกรรมการจัดทำรายงานข้อเสนอปฏิรูปการเมืองแล้วเสร็จ ถ้าหากไม่ปรากฏ ข้อเสนอเกี่ยวกับรูปแบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน หรือมีข้อเสนอแต่ว่าไม่เข้มข้นพอ (Sarkozy ไม่เห็นด้วยกับการเลือกตั้งแบบสัดส่วน ในขณะที่พรรคการเมืองฝ่ายค้านอื่นเห็นด้วยทั้งหมด) หรือถ้าหากปรากฏข้อเสนอให้รัฐธรรมนูญกำหนดบทบาททางการบริหารให้แก่ประธานาธิบดีเพิ่มมากขึ้นหรือชัดเจนขึ้น เป็นอันเชื่อได้ว่าการทำงานของคณะกรรมการชุดนี้อาจถูกชี้นำจากประธานาธิบดี Sarkozy

คณะกรรมการกำหนดตารางการทำงานไว้ว่าจะจัดทำรายงานให้แล้วเสร็จและส่งให้ประธานาธิบดีในวันที่ 22 ตุลาคมปีนี้ จากนั้นประธานาธิบดีจะเปิดโอกาสให้มีการแสดงความคิดเห็นและจัดทำร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในเดือนพฤศจิกายน คาดว่าจะเสนอร่างเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภาในต้นเดือนธันวาคม และลงมติภายในเดือนมกราคม ก่อนการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลในเดือนมีนาคม 2008

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 18 ตุลาคม 2550

พิมพ์บทความ