ในตอนที่แล้ว ผู้เขียนได้แปลและเรียบเรียงบทความของ รากุราม ราจัน เรื่อง “พัฒนาการด้านการเงินทำให้โลกเสี่ยงกว่าเดิมหรือไม่ ?” (Has Financial Development Made the World Riskier ?) ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ถึงแม้ผู้เล่นฝ่ายต่างๆ ในระบบการเงินโลกจะมีความสามารถในการรองรับความเสี่ยงมากขึ้น แต่โครงสร้างผลตอบแทนและตัววัดที่ใช้ในการคำนวณผลตอบแทนของผู้จัดการการลงทุนแทบทุกประเภท โดยเฉพาะผู้จัดการกองทุนรวมซึ่งเป็น “ผู้จัดสรรทุน” สมัยใหม่ที่ทรงอิทธิพลมากกว่าผู้จัดการธนาคารพาณิชย์แบบดั้งเดิม กลับส่งผลให้ “...พฤติกรรมของผู้จัดการการลงทุนมีความคล้ายคลึงกันมากกว่าที่ทฤษฎีพยากรณ์ไว้ ระบบการเงินอิงกับวัฏจักรธุรกิจ (pro-cyclicality) มากกว่าในอดีต และทำให้เราไม่สามารถกำจัดความเสี่ยงที่จะเกิดวิกฤตการเงินขั้นรุนแรงได้ทั้งหมด”

ต่อคำถามที่ว่า ในเมื่อระบบการเงินโลกยังมีความเปราะบางและความเสี่ยงสูงขนาดนี้ เหตุใดจึงยังไม่มีประเทศใดหรือองค์กรโลกบาลใดรับเป็น “เจ้าภาพ” ในการร่วมกันคิดหาทางออกจากภาวะล่อแหลมต่างๆ ในปัจจุบัน ผู้เขียนคิดว่าบทความเรื่อง “หนทางข้างหน้าของนโยบายการเงินโลก” (The Way Forward for Global Financial Policy) ที่เขียนโดย เคนเน็ธ โรกอฟ (Kenneth Rogoff) อดีตผู้อำนวยการฝ่ายวิจัยของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) ซึ่งตีพิมพ์ ใน Project Syndicate เมื่อเดือนเมษายน 2550 (http://www.project-syndicate.org/ commentary/rogoff29/English) ได้สรุปลักษณะสำคัญๆ ของ “อัมพาตของนโยบายการเงิน” ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญของปัญหานี้ไว้อย่างดีเยี่ยม จึงขอแปลและเรียบเรียงลงคอลัมน์ในวันนี้

...กระแสโลกาภิวัตน์ในภาคการเงินกำลังโหมกระพือไปทั่วโลก แต่ในขณะที่รัฐมนตรีคลังและ ผู้ว่าการธนาคารกลางจากประเทศพัฒนาแล้วมาประชุมกันที่ไอเอ็มเอฟทุกครึ่งปี อัมพาตทางนโยบายก็ยังคงดำเนินต่อไป ดูเหมือนว่าจะไม่มีใครตกลงกันได้ว่าจะจัดการกับปัญหาใหญ่ๆ อย่างไร ตัวอย่างของปัญหาเหล่านั้นได้แก่ การขาดดุลการค้าของสหรัฐอเมริกาที่เปราะบางขึ้นเรื่อยๆ และปัญหาระบบการเงินอ่อนแอในประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศ

อัมพาตทางนโยบายที่ผมพูดถึงนี้เกิดขึ้นในสามระดับด้วยกัน กล่าวคือ ในระดับแรก ประเทศร่ำรวยไม่เต็มใจอย่างยิ่งที่จะตกลงใช้นโยบายร่วมใดๆ ก็ตามที่อาจส่งผลกระทบต่อนโยบายในประเทศ สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่แย่ที่สุดในแง่นี้ รัฐมนตรีคลังอเมริกันชอบเทศน์ให้เพื่อนชาวต่างชาติฟังว่าระบบเศรษฐกิจของอเมริกานั้นสมบูรณ์แบบอย่างไร และเหตุใดประเทศอื่นๆ จึงควรเอาอย่างอเมริกา แต่ตรรกะนี้เริ่มฟังไม่ค่อยขึ้นเมื่อเราดูปัญหาที่กำลังปะทุขึ้นในภาคอสังหาริมทรัพย์ของอเมริกา เงินจำนวนกว่า 900,000 ล้านเหรียญสหรัฐที่อเมริกาจะต้องกู้จากต่างประเทศภายในปีนี้ (ค.ศ. 2007) คงไม่ใช่สัญญาณบ่งบอกความแข็งแกร่งของอเมริกาหรือความอ่อนแอของประเทศอื่นแน่ๆ

เป็นเรื่องยากที่เราจะสรุปความคิดเห็นอันแตกแยกภายในทวีปยุโรป ฝรั่งเศสมองโลกาภิวัตน์อย่างระแวง ราวกับว่ากระแสนี้เป็นกองกำลังของผู้บุกรุก ในขณะที่อังกฤษกลับมีมุมมองตรงกันข้าม อย่างไรก็ตาม ชาวยุโรปโดยมากดูเหมือนจะเห็นพ้องต้องกันว่าสังคมของพวกเขาผลิตวิถีชีวิตที่ดีที่สุด แม้ว่าระบบเศรษฐกิจจะมีประสิทธิภาพต่ำกว่าอเมริกา นั่นเป็นสาเหตุที่รัฐมนตรีคลังในยุโรปจะไม่ยอมรับง่ายๆ ว่าพวกเขาจำเป็นจะต้องเปลี่ยนแปลงนโยบายบางด้านกันขนานใหญ่ เพื่อรับมือกับความเสี่ยงจากโลกาภิวัตน์ในภาคการเงิน

ประเทศญี่ปุ่นพยายามอยู่เฉยๆ ซึ่งนั่นก็เป็นปกติวิสัยของพวกเขา ในฐานะ “ผู้ชนะ” รายใหญ่จากกระแสโลกาภิวัตน์ ญี่ปุ่นพยายามหลีกเลี่ยงเสียงวิพากษ์วิจารณ์นโยบายการค้าและการเงินของพวกเข า ซึ่งล้วนแต่เป็นนโยบายที่ “ปิดกั้น” (protectionist) กว่านโยบายของประเทศร่ำรวยอื่นๆ และแน่นอนว่าพวกเขาย่อมไม่อยากถูกกดดันให้ขอโทษประชาคมโลกที่ตุนเงินทุนสำรองระหว่างประเทศกว่า 800,000 เหรียญสหรัฐเอาไว้ เพื่อต้านทานการแข็งค่าของเงินเยน

ประเทศกำลังพัฒนาก็มีส่วนผิดเหมือ นกัน ผู้ดำเนินนโยบายจำนวนมากยังปักใจเชื่อผิดๆ ว่า การเปิดประเทศให้ทุนไหลเข้าออกจากต่างประเทศโดยเสรีเป็นตัวการหลักของวิกฤตการเงินในทศวรรษ 1990 ซึ่งเป็นมุมมองที่ถูกนักวิชาการหัวเอียงซ้ายบางคนทำให้ฟังดูน่าเชื่อถือกว่า ความเป็นจริง [ความเห็นเพิ่มเติมของผู้เขียน: เพื่อความเป็นธรรมต่อนักวิชาการจำนวนไม่น้อยที่ไม่เคยปฏิเสธนโยบายเปิดเสรีทางการเงินอย่างสิ้นเชิง โรกอฟน่าจะขยายความต่อด้วยว่า นักคิดหัวเอียงซ้ายหลายคนไม่ได้มองว่านโยบายเปิดเสรีภาคการเงินเป็นตัวการหลักของวิกฤตการเงิน หากมองว่า “การดำเนินนโยบายเปิดเสรีภาคการเงินในภาวะที่โครงสร้างเชิงสถาบันยังอ่อนแอ” ต่างหาก ที่เป็นความเสี่ยงซึ่งเอื้อต่อการเกิดวิกฤตการเงิน กล่าวอีกนัยหนึ่งคือ รัฐบาลประเทศกำลังพัฒนาควรเร่งพัฒนาโครงสร้างเชิงสถาบัน เช่น กลไกการกำกับดูแลของภาครัฐ และประสิทธิภาพของกลไกบริหารจัดการความเสี่ยงของธนาคาร ให้มีความแข็งแกร่งก่อนที่จะเปิดตลาดเงินและตลาดทุนของประเทศ ในแง่นี้ ประสบการณ์ของประเทศไทยเป็นตัวอย่างที่ดีของกรณีดังกล่าว เพราะความอ่อนแอของโครงสร้างสถาบันในไทยก่อนเกิดวิกฤตการเงินปี 2540 ทั้งในภาครัฐ (การกำกับดูแลธนาคารพาณิชย์หละหลวมเกินไป และนโยบายตรึงอัตราแลกเปลี่ยนทำให้เกิดภาวะ capital ease หรือ “กู้ง่าย” และทำให้ภาคเอกชน “เคยตัว” เพราะสามารถกู้เป็นเงินตราต่างประเทศได้ในอัตราดอกเบี้ยถูกกว่าเงินกู้บาท โดยไม่ต้องกังวลเรื่องความเสี่ยงของอัตราแลกเปลี่ยน) และภาคเอกชน (ธนาคารพาณิชย์และบริษัทไฟแนนซ์หลายแห่งปล่อยกู้แบบไม่รัดกุมเท่าที่ควร และบริษัทจำนวนมากก็นำเงินกู้ไป “จับเสือมือเปล่า” โดยไม่ได้เพิ่มผลผลิตที่แท้จริง เช่น เก็งกำไรที่ดิน หรือเล่นหุ้น) เป็นสาเหตุสำคัญที่นำประเทศไปสู่วิกฤตการเงิน]

อันที่จริง ถ้ารัฐบาลของประเทศกำลังพัฒนายอมให้ค่าเงินของตัวเองลอยตัวเมื่อเทียบกับดอลลาร์ แทนที่จะใช้นโยบายตรึงอัตราแลกเปลี่ยนอย่างเข้มงวด พวกเขาจะสามารถหลีกเลี่ยงวิกฤตส่วนใหญ่ หรืออย่างน้อยก็บรรเทาให้มันรุนแรงน้อยกว่าเดิมมาก แต่ในความเป็นจริง พวกเขากลับใช้ “อันตรายของโลกาภิวัตน์ภาคการเงิน” เป็นข้ออ้างที่จะปกป้องระบบการเงินภายในประเทศที่ไร้ประสิทธิภาพและเต็มไปด้วยการผูกขาดต่อไป การที่ระบบการเงินที่ล้าหลังไม่สามารถจัดสรรการลงทุนอย่างมีประสิทธิภาพ คือสาเหตุใหญ่ที่ผลักดันให้ทุนไหลออกจากประเทศยากจนและไหลเข้าสู่อเมริกา

ท้ายที่สุด ไอเอ็มเอฟ ในฐานะองค์กรโลกบาลซึ่งมีหน้าที่รักษาเสถียรภาพของระบบการเงินโลก จะต้องแสดงความเป็นผู้นำให้มากกว่าเดิม โดยเฉพาะในเมื่อตอนนี้ไอเอ็มเอฟเป็นองค์กรเดียวที่มีความชอบธรรมทั้งในแง่การเมือง และในแง่ความรู้ความเชี่ยวชาญ ที่จะหาทางออกที่ทุกประเทศจะสามารถร่วมมือกันทำ เพื่อรับมือกับโลภาภิวัตน์ในภาคการเงิน

โชคร้ายที่ปัจจุบันไอเอ็มเอฟเองก็เป็นอัมพาตด้วยปัญหาภายในเกี่ยวกับธรรมาภิบาลขององค์กร และปัญหาที่ใหญ่ที่สุดตอนนี้คือ การไร้วิธีที่ดีที่จะคำนวณสัดส่วนสิทธิการออกเสียงของประเทศต่างๆ เสียใหม่ เมื่อระดับอิทธิพลของประเทศต่างๆ เปลี่ยนไปตามกาลเวลา สิ่งที่เร่งด่วนที่สุดในประเด็นนี้คือการเพิ่มสัดส่วนสิทธิออกเสียงของทวีปเอเชีย

ประเทศร่ำรวยรู้ดีว่ามีชุดนโยบายหลักๆ ที่เราได้ยินจนชินเพียงไม่กี่ข้อสำหรับการจัดการกับความไม่สมดุลของดุลการค้า เช่น การเพิ่มวินัยทางการคลังของอเมริกา การเพิ่มขีดการพึ่งพาอุปทานในประเทศของยุโรปและเอเชีย และระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่ยืดหยุ่นกว่าเดิมในเอเชีย

แต่ตอนนี้เป็นเวลาที่เราจะต้องก้าวไปอีกขั้นหนึ่ง ด้วยการผลักดันให้ประเทศกำลังพัฒนาเร่งเปิดเสรีภาคการเงินให้เร็วขึ้น งานวิจัยส่วนใหญ่เสนอว่า ประเทศกำลังพัฒนาควรเปิดเสรีทางการค้าก่อนที่จะเปิดเสรีทางการเงิน ในขณะเดียวกันกับที่ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่มีเสถียรภาพ และหลีกเลี่ยงนโยบายตรึงอัตราแลกเปลี่ยน

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากกำลังดำเนินนโยบายไปในทิศทางนั้น แต่สิ่งที่เป็นตลกร้ายก็คือ ความทรงจำอันเลวร้ายเกี่ยวกับความพยายามที่เร่งด่วนเกินขนาดของไอเอ็มเอฟในการส่งเสริมให้ประเทศเหล่านี้เปิดเสรีตลาดทุน ยังเป็นอุปสรรคต่อการเปิดเสรีในปัจจุบัน ความพยายามในช่วงวิกฤตการเงินคุกรุ่นของไอเอ็มเอฟที่จะบรรจุ “นโยบายเปิดเสรีตลาดทุน” ลงในกฎบัตรขององค์กร กลายเป็นความล้มเหลวด้านประชาสัมพันธ์ แต่ตอนนี้คือเวลาที่ทุกฝ่ายควรจะหวนกลับมาทบทวนแนวคิดนี้กันใหม่ อย่างน้อยก็ในรูปแบบที่เปลี่ยนแปลงไปและมีความละเอียดอ่อนมากขึ้น ระบบการเงินที่อ่อนแอในประเทศกำลังพัฒนาคืออุปสรรคสำคัญต่อการพัฒนาอย่างมีสมดุล และระบบการเงินที่อ่อนแอก็เป็นสาเหตุสำคัญของปัญหาความไม่สมดุลของดุลการค้าโลกด้วย

การผลักดันให้โลกเปิดเสรีตลาดทุนมากขึ้นหลังวิกฤตการณ์ทางการเงินกลางทศวรรษ 1990 จะเป็นประเด็นที่มีข้อถกเถียงกันมากมาย แต่แก่นของไอเดียนี้เป็นสิ่งที่ถูกต้อง ทั้งในตอนนั้นและในปัจจุบัน ในเมื่อเรายังไม่มีกลไกจัดสรรทุนที่ดีกว่าตลาด อัตราความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจโลกในศตวรรษนี้จะถดถอยลงเร็วกว่าที่ควรจะเป็น ผู้ออกแบบนโยบายไม่สามารถหลีกหนีจากความจริงข้อนี้ไปได้ตลอดกาล

.......

ปัญหาเรื่องความเสี่ยงของระบบการเงินโลก ในปัจจุบันที่ราจันสรุปให้เห็นภาพ และปัญหาภาวะอัมพาตทางนโยบายการเงินของประเทศร่ำรวยและไอเอ็มเอฟที่โรกอฟอธิบายข้างต้นนั้น เป็นปัญหาที่ซับซ้อนและยากต่อการคาดคะเนว่าผลกระทบจะเป็นเช่นไร เมื่อใดที่โลกประสบวิกฤตการเงินรอบใหม่ ผู้เขียนคิดว่า นักการเงินและนักธุรกิจที่มีความเชื่อมั่นสูงมากในประสิทธิภาพของระบบตลาดการเงินหลายคน ยังไม่เข้าใจอย่างถ่องแท้ว่าตลาดการเงินนั้นทำงานอย่างไร พวกเขามักจะเข้าใจผิดว่าความผันผวนของตลาดล้วนเกิดจากปัจจัยภายนอกที่เกิดขึ้นแต่นานๆ ครั้งเท่านั้น (exogenous shocks) แต่ในความเป็นจริง ตลาดการเงินปัจจุบันผันผวนบ่อยครั้งและค่อนข้างรุนแรงจนสามารถทำความปั่นป่วนให้กับเศรษฐกิจของประเทศกำลังพัฒนาทั้งระบบ โรกอฟเองถึงกับเคยกล่าวว่า “ในขณะที่เรายังไม่มีบทพิสูจน์อย่างชัดเจนว่าการเปิดเสรีภาคการเงินนั้นเป็นประโยชน์ต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอย่างไม่มีข้อแม้ เราก็มีหลักฐานที่ชี้ให้เห็นว่า การเปิดเสรีภาคการเงินนั้น ทำให้หลายประเทศประสบความผันผวนมากกว่าเดิม”

นอกจากโรกอฟ ก็มีนักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังหลายคนที่ย้ำเตือนให้เราระวังภัยจากระบบการเงินยุคโลกาภิวัตน์ เช่น เจฟฟรีย์ แซคส์ (Jeffrey Sachs) เคยพูดว่า “ตลาดสินเชื่อโลกมีความเสี่ยงที่จะประสบกับวิกฤตที่พวกเขาเป็นผู้ก่อ ในแง่ที่ว่าถึงแม้เจ้าหนี้แต่ละรายอาจมีพฤติกรรมที่สมเหตุสมผล ผลลัพธ์โดยรวมที่เกิดขึ้นในตลาดก็อาจนำไปสู่การไหลกลับของทุนที่มีต้นทุนสูง รุนแรง เกิดขึ้นอย่างกะทันหัน และเกิดจากความตื่นกลัวเป็นหลัก”

โรเบิร์ต รูบิน (Robert Rubin) วาณิชธนกรชื่อดังและอดีตรัฐมนตรีคลังของสหรัฐอเมริกาสมัยประธานาธิบดีคลินตัน เคยกล่าววาทะน่าจำว่า “เมื่อใดที่เศรษฐกิจกำลังไปได้สวย ผู้คนก็ปรารถนาที่จะมีมากกว่าเดิม และเมื่อพวกเขาทำเช่นนั้น ไม่ช้าก็เร็วพวกเขาก็จะเริ่มละโมบโลภมาก และความละโมบนั้นเองก็จะนำเราไปสู่วิกฤตในที่สุด”

แม้กระทั่งลอว์เรนซ์ ซัมเมอร์ส (Lawrence Summers) อดีตรัฐมนตรีคลังของอเมริกาสมัยคลินตันอีกคนหนึ่ง หนึ่งในนักเศรษฐศาสตร์ “ฝ่ายขวา” ที่ทรงอิทธิพลที่สุด ยังกล่าวว่า “ถ้าปล่อยให้ตลาดทำงานด้วยตัวมันเอง สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือการเก็งกำไรมากเกินไป และความพยายามน้อยเกินไปที่พัฒนาสินค้าและบริการใหม่ๆ” ซัมเมอร์สยังกล่าวเสริมด้วยว่า “การเก็งกำไรระยะสั้นทำให้ตลาดมีเสถียรภาพน้อยลง”

ผู้เขียนหวังว่าทั ้งหมดที่กล่าวมานี้คงทำให้ท่านผู้อ่านเห็นภาพในระดับหนึ่งว่า คำกล่าวทำนอง “ตลาดการเงินทำงานไม่สมบูรณ์แบบ” เป็นคำกล่าวที่ไม่ค่อยมีประโยชน์กับใครเท่าไรนัก สิ่งที่มีประโยชน์กว่าคือ การใช้ความพยายามที่จะวิเคราะห์และแจกแจงว่าโลกาภิวัตน์ในภาคการเงินมี “คุณ” และ “โทษ” อะไรบ้าง โดยคำนึงถึงบริบทด้านโครงสร้างเชิงสถาบัน (เช่น ประสิทธิภาพของกฎหมาย และประสิทธิภาพขององค์กรกำกับดูแล) ของแต่ละประเทศ ซึ่งย่อมมีพัฒนาการไม่เท่ากัน เป็นตัวตั้งที่ขาดไม่ได้ในการวิเคราะห์

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 11 ตุลาคม 2550

พิมพ์บทความ