“Un adversaire politique n’est pas un ennemi, c’est un partenaire du débat démocratique.”

“คู่แข่งทางการเมืองไม่ใช่ศัตรู เขาเป็นหุ้นส่วนของการถกเถียงตามระบอบประชาธิปไตย”

เซโกแลน รัวยาล

อดีตผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีฝรั่งเศส ปี ๒๐๐๗ พรรคสังคมนิยม

ประชามติ หรือ référendum คือการให้ประชาชนใช้สิทธิทางการเมืองเพื่อลงมติว่าเห็นด้วยหรือไม่ในร่างรัฐธรรมนูญ ร่างกฎหมาย หรือนโยบายสำคัญ

ประชามติ เป็นช่องทางในระบอบประชาธิปไตยทางตรง ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมโดยตรงในการตัดสินใจเรื่องสำคัญของประเทศ จากเดิมที่ในระบอบประชาธิปไตยทางตัวแทน อนุญาตให้ประชาชนมีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ทำหน้าที่ออกกฎหมาย ให้ความเห็นชอบแต่งตั้งรัฐบาล และควบคุมการทำงานของรัฐบาล

ประชามติแบบ référendum แตกต่างกับประชามติแบบ plébiscite อันแรก เป็นประชามติว่าประชาชนเห็นชอบหรือไม่ในร่างรัฐธรรมนูญ ร่างกฎหมาย โครงการหรือนโยบายสำคัญๆ ส่วนอันหลัง เป็นประชามติว่าประชาชนเห็นชอบหรือไม่ในตัวบุคคล

plébiscite มักเป็นเครื่องมือของผู้นำในการเรียกหาความนิยมในตนเอง จนอาจแปรสภาพกลายเป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรมให้กับเผด็จการได้ ดังปรากฏในสมัยจักรวรรดิที่ ๒ ของฝรั่งเศส ซึ่งนโปเลียนที่ ๓ ใช้ช่องทาง plébiscite เพื่อสถาปนาตนเองเป็นจักรพรรดิตลอดชีพในปี ๑๘๗๐

อย่างไรก็ตาม ในสภาพความเป็นจริงทางการเมือง ประชามติแบบ référendum ย่อมหลีกหนีบริบททางการเมืองที่ดำรงอยู่ในเวลานั้นไม่ได้ ในหลายกรณี การลงประชามติแบบ référendum ในร่างกฎหมายหรือนโยบายใด กลายเป็นการลงประชามติแบบ plébiscite ในความนิยมของรัฐบาลไปโดยปริยาย

เช่น ในฝรั่งเศส สมัยที่เกิดวิกฤตแอลจีเรีย และความไร้เสถียรภาพของรัฐบาลในสมัยสาธารณรัฐที่ ๔ สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติเรียกให้นายพล ชาร์ลส์ เดอ โกลล์ กลับมาเป็นผู้นำเพื่อนำพาฝรั่งเศสให้พ้นจากวิกฤต ในส่วนของการปฏิรูปสถาบันการเมืองนายพล เดอ โกลล์ ได้จัดให้มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ และให้นำร่างรัฐธรรมนูญไปลงประชามติในปี ๑๙๕๘ ผลปรากฏว่ามีผู้มาใช้สิทธิถึงร้อยละ ๘๔.๖ มีผู้ให้ความเห็นชอบถึงร้อยละ ๗๙.๒๕ เมื่อเสียงเห็นชอบในการลงประชามติท่วมท้นขนาดนี้ จึงเท่ากับว่าการลงประชามติในครั้งนั้นเป็นทั้งการลงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญ และเป็นทั้งการลงประชามติยอมรับในตัวของนายพล เดอ โกลล์ ในฐานะผู้นำการร่างรัฐธรรมนูญ ไปในตัวด้วย

หรือกรณีล่าสุด เมื่อ ๒๙ พฤษภาคม ๒๐๐๕ ประชาชนชาวฝรั่งเศสลงประชามติไม่รับร่างธรรมนูญยุโรป ด้วยเหตุผลส่วนหนึ่ง คือ ความนิยมของรัฐบาลในขณะนั้นตกต่ำลงอย่างมาก เมื่อรัฐบาลเป็นผู้ริเริ่มให้มีการลงประชามติเรื่องธรรมนูญยุโรป ประชาชนส่วนหนึ่ง จึงตัดสินใจไม่รับร่างธรรมนูญยุโรป เพื่อแสดงออกให้เห็นถึงการไม่ยอมรับและลงโทษรัฐบาลในขณะนั้น

ด้วยนัยเดียวกัน การลงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นผลผลิตจากรัฐประหาร จึงอาจเป็นการลงประชามติในความนิยมของคณะรัฐประหารและพวกไปได้พร้อมกัน

ประชามติ มีหลายระดับและหลายรูปแบบ ตั้งแต่ประชามติในร่างรัฐธรรมนูญ ประชามติในร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ประชามติในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ประชามติในประเด็นสำคัญที่มีผลกระทบต่อประชาชนทั้งประเทศ ประชามติในระดับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนประชามติที่มีผลเพียงปรึกษาหารือ ไม่มีผลผูกมัดทางกฎหมาย

การนับคะแนนประชามติก็อาจแตกต่างกัน บางกรณีอาจนับจากเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงเท่านั้น แต่ในบางกรณี เพื่อแสดงให้เห็นถึงเสียงข้างมากอย่างเด็ดขาดของประชาชนอย่างแท้จริง กฎหมายก็กำหนดให้พิจารณาก่อนว่ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงลงประชามติเท่าไร หากไม่ถึงกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิ ให้ถือว่าผลคือ ไม่เห็นด้วยกับประเด็นที่นำมาลงประชามตินั้น แต่ถ้ามีผู้มาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิทั้งหมด ให้พิจารณาต่อว่า มีผู้เห็นด้วยเกินกึ่งหนึ่งหรือไม่

เช่น ในสวิตเซอร์แลนด์ ร่างรัฐธรรมนูญจะมีผลใช้บังคับ ต่อเมื่อมีผู้มาใช้สิทธิลงประชามติเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิ และมีผู้เห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญจำนวนเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิทั้งหมด

ไม่ว่าจะเป็นประชามติในรูปแบบหรือระดับใดก็ตาม จำเป็นต้องมีการรณรงค์และการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น ก่อนวันลงประชามติ ภายใต้บรรยากาศประชาธิปไตย ประชามติในประเด็นเรื่องใด ประชาชนย่อมมีสิทธิเสรีภาพในการรณรงค์ให้ไปออกเสียงลงประชามติในทิศทางใดทิศทางหนึ่งได้ ต้องไม่ลืมว่า ประชามติเป็นเรื่องทางการเมือง เมื่อการเมืองหลีกหนีการรณรงค์ให้ประชาชนเห็นด้วยกับเรื่องใดเรื่องหนึ่งไปไม่พ้น ประชามติจึงไม่อาจปราศจากการรณรงค์ให้ประชาชนมาลงประชามติไปในทางใดทางหนึ่งไปได้ดุจกัน

ประชามติที่ไม่สนับสนุนให้มีการรณรงค์ให้ประชาชนมาลงประชามติไปในทางใดทางหนึ่ง ย่อมทำให้ผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติขาดข้อมูลจากทั้งสองฝ่ายในการตัดสินใจ

ในส่วนของผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติ ต้องประชาสัมพันธ์ว่าประชามติจัดขึ้นเมื่อใด ขอความร่วมมือให้ประชาชนออกไปใช้สิทธิให้มาก มากกว่าจะมัวแต่สาะลวนหาทางจับผิดกลุ่มรณรงค์หรือผู้มาลงคะแนน

ผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติ ไม่มีหน้าที่ออกมา “ตักเตือนแกมข่มขู่” บุคคลที่รณรงค์ให้ประชาชนลงประชามติไปในทางใดทางหนึ่ง ว่าเขาเหล่านั้นอาจได้รับโทษอาญาอันเนื่องมาจากการรณรงค์ดังกล่าว ตรงกันข้าม แทนที่จะ “ตักเตือนแกมข่มขู่” กลุ่มรณรงค์ทางการเมือง ผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติ กลับต้องสนับสนุนให้ทุกฝ่ายได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นอย่างเต็มที่ และเปิดพื้นที่การรณรงค์ให้แก่ทุกฝ่ายอย่างเท่าเทียม ไม่ใช่ให้ฝ่าย “รับ” รณรงค์ผ่านสื่อสารมวลชนได้เต็มที่ แต่พอฝ่าย “ไม่รับ” จะรณรงค์บ้าง ผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติก็ออกมา “ตักเตือนแกมข่มขู่” ว่าอาจมีโทษตามกฎหมาาย

ผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติต้องมีความเป็นกลาง ไม่เอนเอียงไปในฝ่าย “รับ” หรือ “ไม่รับ” ปราศจากส่วนได้เสียในประเด็นปัญหาที่นำมาลงประชามตินั้น อันเป็นหลักทั่วไปที่ว่า ไม่มีผู้ใดตัดสินในเรื่องที่ตนเองเป็นคู่กรณี

ผู้พิพากษาต้องไม่พิพากษาคดีที่ตนหรือญาติพี่น้องเป็นคู่ความ เช่นกัน การลงประชามติในร่างรัฐธรรมนูญ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญต้องไม่กลายเป็นผู้ควบคุมหรือจัดการลงประชามติ

การดำรงตำแหน่งเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นผู้ร่างและให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญก่อนนำมาลงประชามติ ย่อมแสดงอยู่ในตัวแล้วว่าตัดสินใจ “รับ” ร่างรัฐธรรมนูญ เมื่อประเด็นการลงประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญมีสองทาง คือ รับและไม่รับ สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญย่อมต้องอยู่ในฝ่าย “รับ” นั่นเอง

หากผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติ มีสถานะเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญไปพร้อมๆกันด้วย ก็เป็นที่ประจักษ์ชัดว่า ผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามตินั้น ต้องมีความโน้มเอียงไปในทาง “รับ” ร่างรัฐธรรมนูญเป็นแน่ ดังนี้แล้ว เราจะหาความเป็นกลางของผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติได้อย่างไร

ในด้านกฎหมายเกี่ยวกับการลงประชามติ ควรกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการลงประชามติ การนับคะแนนประชามติ การสนับสนุนการรณรงค์ของทั้งฝ่าย “รับ”และ “ไม่รับ” ทั้งด้านสื่อและงบประมาณ มากกว่าจะไปมุ่งเน้นแต่โทษทางอาญา จนทำให้กฎหมายนั้นกลายเป็นกฎหมาย “กำหนดโทษในความผิดที่เกี่ยวกับการลงประชามติ” ไปแทน

อีกประการหนึ่งที่สำคัญ คือ ประชามติ ต้องมีทางเลือกให้ผู้ลงประชามติได้ทราบล่วงหน้าอย่างชัดเจนและเป็นรูปธรรมว่าหากเขาลงมติว่า “รับ” หรือ “ไม่รับ” ผลจะเป็นอย่างไร ไม่มีประชามติใดที่บอกว่าถ้าตัดสินใจ “ไม่รับ” แล้ว ประชาชนไม่รู้อนาคตของตนเลยว่าจะเป็นตายร้ายดีอย่างไร ทางเลือกที่ว่า หากรับ ร่างรัฐธรรมนูญก็มีผลใช้บังคับ แต่หากไม่รับ ก็นำรัฐธรรมนูญในอดีตฉบับใดมาใช้ก็ได้ ย่อมไม่ใช่ทางเลือกที่แท้จริงในประชามติ

ประชามติ จึงไม่ใช่สักแต่กำหนดให้มีประชามติ โดยไม่ได้คำนึงถึงเลยว่า กระบวนการลงประชามตินั้นมีลักษณะอย่างไร

ประชามติที่ไม่มีทางเลือกอย่างแท้จริงให้แก่ผู้ออกเสียงลงประชามติ ประชามติที่ไม่เปิดโอกาสให้มีการรณรงค์ให้ผู้ออกเสียงลงคะแนนไปในทางหนึ่งทางใดอย่างเท่าเทียมกัน ประชามติที่ผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามติมีส่วนได้เสียในประเด็นที่ลงประชามติ ประชามติที่ผู้มีหน้าที่จัดการลงประชามตินำโทษทางกฎหมายมาข่มขู่กลุ่มรณรงค์ทางการเมืองต่างๆ ทั้งหลายเหล่านี้ ล้วนแล้วแต่เป็น “ความอัปลักษณ์”

“ความอัปลักษณ์” ซึ่งทำให้ประชามติไม่เป็นประชามติ หากกลายเป็นเพียงเสื้อคลุมที่นำมาใส่เพื่อแอบอ้างความเป็นประชาธิปไตยเท่านั้น

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 19 กรกฎาคม 2550

พิมพ์บทความ