จุดเริ่มของเรื่องราวในบทความนี้ ตั้งต้นเมื่อ ดร.ฉลองภพ สุสังกร์กาญจน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังขอแก้ไขรายละเอียดบางส่วนของร่างพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย ทั้งๆที่ร่างดังกล่าวได้ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีไปแล้วในตั้งแต่สมัยที่ ม.ร.ว. ปรีดียาธร เทวกุลยังดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังอยู่

เนื้อหาในร่างพระราชบัญญัติที่เป็นต้นเหตุของเรื่องนี้ คือส่วนที่ว่าด้วยการแต่งตั้งและถอดถอน ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย โดยฝ่ายรัฐมนตรีฯอยากให้ดำรงอำนาจในการเสนอชื่อแต่งตั้งและปลด ผู้ว่าการฯ ไว้กับรัฐมนตรีกระทรวการคลังดังที่ปฏิบัติอยู่ในปัจจุบัน

ตามร่างที่ผ่านความเห็นชอบไปแล้วนั้น กำหนดให้มีคณะกรรมการคัดเลือกผู้ว่าฯ ซึ่งประกอบด้วย “อดีต”ข้าราชการในกระทรวงและหน่วยงานด้านเศรษฐกิจต่างๆ อันได้แก่ อดีตปลัดกระทรวงการคลัง อดีตปลัดกระทรวงพาณิชย์ อดีตเลขาสภาพัฒน์ รวมทั้ง อดีตเลขฯา ก.ล.ต. และอดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย โดยร่างพรบ.ดังกล่าวระบุให้วุฒิสภาเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการชุดนี้ เพื่อทำหน้าที่ในการคัดเลือกผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย

เรียกได้ว่า ในกระบวนคัดเลือกนี้ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง หรือแม้กระทั่งนายกรัฐมนตรีก็ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องเลยแม้แต่น้อย ซึ่งจะส่งผลให้ฝ่ายการเมืองไม่มีช่องทางที่จะใช้อิทธิพลกำหนด หรือชี้นำการดำเนินงานของธนาคารแห่งประเทศไทยในภายหลังด้วย

อาการชักกลับร่าง พรบ. ของ รมต. ฉลองภพ ก่อให้เกิดโจทย์ตามมาว่า ธนาคารแห่งประเทศไทยจะรักษาความเป็นอิสระมากน้อยเพียงใด หากอำนาจแต่งตั้งหรือถอดถอนตกอยู่ในมือของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังที่เป็นฝ่ายการเมือง

ในเบื้องต้น ดร. ฉลองภพ เพียงให้เหตุผลถึงการดึงร่างพระราชบัญญัตินี้กลับมาแก้ไขว่า เป็นเพราะธรรมเนียมปฏิบัติที่ดำเนินสืบเนื่องกันมายาวนาน มิได้มีปัญหาอะไร จึงไม่จำเป็นต้องเสี่ยงทดลองของใหม่ ในทำนองว่า “ของเก่าที่ใช้อยู่ก็มิได้เสียหาย เรื่องอะไรจะต้องไปซ่อมแซมแก้ไข”

แน่นอนคำตอบเช่นนี้มิได้ไขข้อข้องใจ หรืออธิบายถึงเหตุผลในเชิงวิชาการของการตัดสินใจดังกล่าวเลยแม้แต่น้อย

เหตุผลที่อยู่เบื้องหลังเริ่มมีความชัดเจนมากขึ้น เมื่อ ศ. ดร. ปรานี ทินกร หนึ่งในทีมที่ปรึกษาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังได้ออกมาให้ข่าวเมื่อช่วงต้นอาทิตย์สุดท้ายของเดือนพฤษภาคม (กรุงเทพธุรกิจ และ The Nation วันที่ 28 พฤษภาคม 2550 )

ที่ปรึกษารัฐมนตรีฯนั้น มีความเห็นว่า ฝ่ายการเมืองได้รับความไว้วางใจมาจากประชาชน โดยผ่านการเลือกตั้ง เข้ามาทำหน้าที่บริหารประเทศ ดังนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจึงมีความชอบธรรมในการทำหน้าที่กำหนดเป้าหมายของการบริหารเศรษฐกิจมหภาค

ซึ่งในมุมมองของ “ปราณี-ฉลองภพ“ นั้น นโยบายการเงินคือส่วนหนึ่งของนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง

ดังนั้นนโยบายการเงินและเป้าหมายในการดำเนินการของธนาคารกลางจำเป็นต้องสอดรับกับนโยบายและเป้าหมายทางเศรษฐกิจมหภาคอื่นๆ และสมควรที่จะให้รัฐมนตรีกระทรวงการคลังมีส่วนสำคัญในการกำหนดเป้าหมายนโยบายการเงิน มิใช่มอบให้ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยที่มาจากการแต่งตั้งของคณะกรรมการคัดเลือก(หรือผู้ทรงคุณวุฒิ)ไม่กี่ราย มีอำนาจในการตัดสินใจในเรื่องดังกล่าวโดยเบ็ดเสร็จ

เพื่อให้รัฐมนตรีกระทรวงการคลังได้มีส่วนในการวางเป้าหมายและนโยบายทางการเงินในทางปฏิบัติ “ปรานี-ฉลองภพ” จึงเห็นว่า ต้องคงอำนาจในการให้คุณให้โทษกับผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยไว้กับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ซึ่งนั่นหมายถึงอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนผู้ว่าการฯ ของรัฐมนตรีกระทรวงการคลังที่ทั้งสองต้องการให้คงอยู่ในพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยฉบับใหม่นั่นเอง

จะเห็นได้ว่า ในทัศนะของ “ปราณี-ฉลองภพ” นั้น ความเป็นอิสระของธนาคารกลางควรจำกัดวงเพียงแค่ “อิสระในการเลือกใช้เครื่องมือในการดำเนินนโยบายการเงิน” (Instrument Independent) เท่านั้น ไม่สมควรอย่างยิ่งที่จะให้ธนาคารกลางมี “อิสระในการกำหนดเป้าหมายของนโยบายการเงิน” (Goal Independent) โดยสัมบูรณ์

กล่าวคือ ธนาคารกลางมีอิสระเต็มที่ที่จะปรับ เพิ่ม/ลด อัตราดอกเบี้ย ปริมาณเงิน หรือเครื่องมือในการดำเนินนโยบายการเงินอื่นๆ ที่อยู่ในคลังแสงของธนาคารกลาง เพื่อให้เกิดผลต่อเป้าหมายทางเศรษฐกิจ อาทิเช่นเสถียรภาพในด้านราคา หรือการจ้างงาน ฯลฯ โดยที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังจะไม่มากำกับ หรือชี้นำการตัดสินใจของธนาคารกลางแต่อย่างใด นี่คือความมีอิสระในการเลือกใช้เครื่องมือ ที่ “ปรานี-ฉลองภพ” ยินยอมหยิบยื่นให้กับธนาคารแห่งประเทศไทย

แต่ “ปราณี-ฉลองภพ” ไม่เห็นด้วยที่ธนาคารกลางจะมีอิสระกำหนดเป้าหมายทางนโยบายอย่างเป็นเอกเทศ ปราศจากการปรึกษา หรือความยินยอมจากฝ่ายกระทรวงการคลัง

ซึ่งผู้สังเกตุการณ์อย่างผม ขออนุมานต่อไปอีกว่า การดำเนินนโยบายการเงินที่มีเป้าหมายเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) ของ ธปท. ในปัจจุบันนี้ คงไม่ “โดนใจ” ทั้งสองเท่าใดนัก

เพราะการดำเนินนโยบายการเงินในปัจจุบันนี้ มุ่งรักษาเสถียรภาพทางด้านราคาเป็นสำคัญ (ควบคุมมิให้อัตราเงินเฟ้อหลุดออกไปนอกกรอบที่กำหนดไว้) ซึ่งทั้งสองมองว่า ส่งผลให้ธนาคารแห่งประเทศไทยละเลยเป้าหมายเศรษฐกิจมหภาคในด้านอื่นๆ

“ปรานี-ฉลองภพ” เชื่อว่า หากรัฐมนตรีกระทรวงการคลังมีอำนาจในการร่วมกำหนดเป้าหมายเศรษฐกิจมากกว่าที่เป็นอยู่นี้ ธนาคารแห่งประเทศไทยคงจะตัดสินใจลดดอกเบี้ยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจได้รวดเร็วทันใจ กว่าที่เป็นอย่างแน่แท้

ปัญหาที่ผมมีกับ แนวคิด “ปราณี-ฉลองภพ” มีอยู่สองสามประการด้วยกัน คือ หนึ่ง มุมมองต่อนโยบายการเงินของทั้งสองนี้ ดูจะตกยุคไปไม่น้อยกว่าสามสิบปีเลยทีเดียว

นักเศรษฐศาสตร์และผู้กำหนดนโยบายเศรษฐกิจในสมัยสามสิบกว่าปีก่อน เชื่อเหมือนกับ “ปรานี-ฉลองภพ” ว่า นโยบายการเงินมีความสามารถที่จะ “กระตุ้น” เศรษฐกิจ ให้อยู่ในภาวะ “การจ้างงานเต็มที่” (Full Employment) หรือใกล้เคียงได้เสมอ หากระบบเศรษฐกิจมีการว่างงานเกินกว่าระดับที่ต้องการแล้วไซร้ เพียงแค่ปรับใช้นโยบายการเงินกระตุ้นการใช้จ่ายมวลรวม (เช่น ลดดอกเบี้ย หรือ เพิ่มปริมาณเงิน)เท่านั้น ก็จะช่วยลดการว่างงานลงได้อย่างถาวร ถึงแม้ว่าผลข้างเคียงของการใช้ยาขนานนี้จะเป็นอัตราเงินเฟ้อที่ปรับตัวสูงขึ้นกว่าเดิมก็ตาม กล่าวได้ว่าในยุคสมัยดังกล่าว ผู้กำหนดนโยบายเชื่อว่าพวกเขาสามารถ “ซื้อ” การจ้างงานเต็มที่ได้ ด้วยการจ่ายต้นทุนเป็นอัตราเงินเฟ้อที่ปรับสูงขึ้น (”Trade-off” นี้ นักเศรษฐศาสตร์สมัยนั้นเชื่อว่า เป็นไปตามความสัมพันธ์บนเส้น Phillips Curve)

ประสบการณ์ในนานาประเทศในช่วงทศวรรษที่ 70 และ 80 ชี้ให้เห็นว่า Trade-off นี้ไม่มีอยู่ให้ รัฐบาลหรือธนาคารกลางได้ใช้ประโยชน์สำหรับการบริหารเศรษฐกิจมหภาค เพราะการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงิน ในที่สุดแล้วไม่สามารถลดการว่างงานลงได้ถาวร การจ้างงานอาจดีขึ้นบ้างเพียงชั่วคราว แต่จะกลับปรับตัวลดลงสู่ระดับก่อนที่มีการกระตุ้นเศรษฐกิจในเวลาเพียงไม่กี่โตรมาส ผลที่ตกค้างอยู่กลับมีเพียงผลเสียของความพยายามนั้น กล่าวคือ อัตราเงินเฟ้อ และระดับราคาจะปรับเพิ่มขึ้นอย่างถาวร

ความล้มเหลวของการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงิน มีปรากฎให้เห็น ในทุกระบบเศรษฐกิจที่พยายามใช้แนวทางดังกล่าวบริหารเศรษฐกิจมหภาค จนในปัจจุบันธนาคารกลางทั่วโลกมีฉันทามติร่วมกันแล้วถึงข้อจำกัดของการดำเนินนโยบายการเงิน และ ข้อสรุปที่ทุกคนเห็นพ้องต้องกันในเวลานี้คือ สิ่งเดียวที่ธนาคารกลางทำได้ และทำได้ดีคือ การรักษาเสถียรภาพทางด้านราคา หรือการควบคุมอัตราเงินเฟ้อเท่านั้น

อย่างไรก็ดี แม้หลักฐานทางวิชาการจะชี้ชัดแล้วว่า ผลของการกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงินจะมีเพียงในระยะสั้นเท่านั้น แต่ในสายตาฝ่ายการเมืองแล้วนั้น ถือเป็นเครื่องมือและโอกาสที่ไม่อาจละเลยได้ ประสบการณ์ในหลายประเทศชี้ให้เห็นว่า ฝ่ายการเมืองยินดีแลกผลได้ในระยะสั้นนี้กับ อัตราเงินเฟ้อที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างถาวร

ดังนั้น หากธนาคารกลางขาดความเป็นอิสระในด้านการกำหนดเป้าหมายแล้ว ฝ่ายการเมืองอาจพยายามที่จะฉกฉวยโอกาส แสวงหาผลได้ทางการเมืองจากการดำเนินนโยบายการเงินที่อาจส่งผลดีในระยะสั้น แต่ให้ผลเสียในระยะยาวได้ ดังนั้นความเป็นอิสระในด้านการกำหนดเป้าหมายของนโยบาย จึงเป็นอีกหนึ่งมิติของความเป็นอิสระที่ธนาคารกลางจำต้องมี

ปัญหาประการที่สองคือ การที่ที่ปรึกษารัฐมนตรีฯได้อ้างอิงในบทสัมภาษณ์ว่า ไม่มีธนาคารกลางในประเทศใดในโลก ที่สามารถมีอิสระในการกำหนดนโยบายการเงินแบบเบ็ดเสร็จ ปราศจากความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง พร้อมกันนั้น เธอยังได้หยิบยกการปฏิบัติในประเทศ สหรัฐ อังกฤษ และออสเตรเลีย ที่ฝ่ายการเมืองเป็นผู้เสนอชื่อแต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารกลางมาเป็นตัวอย่าง

การอ้างอิงข้อเท็จจริงเช่นนี้มิได้ให้ภาพครบถ้วนถูกต้องไปเสียทั้งหมด

เพราะแม้กระบวนการแต่งตั้งผู้ว่าการธนาคารกลางในบรรดาประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจจะเป็นดังที่ “ปราณี-ฉลองภพ” มองเห็น แต่ในทางปฏิบัตินั้น รัฐมนตรีกระทรวงการคลังในประเทศเหล่านั้น กลับให้อิสระกับธนาคารกลางในการตัดสินใจว่า ในบรรดาเป้าหมายทางเศรษฐกิจมหภาคหลักๆ อันได้แก่ เสถียรภาพทางการเงิน การขยายตัวทางเศรษฐกิจ และการจ้างงาน นั้น จะเลือกให้ความสำคัญกับเป้าหมายต่างๆมากน้อยแค่ไหน

ในประเทศสหรัฐฯ เป็นที่ทราบกันดีว่า ธนาคารกลางหรือเฟดนั้น ให้น้ำหนักเกือบ 100 เปอร์เซ็นต์ กับเป้าหมายด้านเสถียรภาพของราคา โดยที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง หรือแม้กระทั่งประธานาธิบดี ก็ไม่มีอำนาจใดๆที่จะมาขอเพิ่มน้ำหนักให้กับเป้าหมายอื่นๆ

ในกรณีของธนาคารกลางแห่งยุโรป (European Central Bank หรือ ECB) ซึ่งทำหน้าที่ดูแลนโยบายการเงินสำหรับกลุ่มประเทศที่ใช้เงินสกุลยูโร เป้าหมายในการดำเนินนโยบายการเงินของ ECB ได้ถูกตราไว้ในสนธิสัญญาสหภาพยุโรปเลยว่า เป้าหมายหลักในการดำเนินนโยบายการเงินของ ECB คือ การสร้างเสถียรภาพทางด้านราคา ไม่มีเป้าหมายทางเศรษฐกิจอื่นใดถูกระบุไว้อีก

สำหรับในกรณีของประเทศที่ใช้นโยบายการเงินแบบ Inflation Targeting (IT) เหมือนกับประเทศไทยเรา ไม่ว่าจะเป็นอังกฤษ แคนาดา และนิวซีแลนด์ ต่างล้วนมีการตราไว้ในพระราชบัญญัติอย่างชัดเจนว่า การรักษาเสถียรภาพด้านราคานั้นเป็นเป้าหมายหลักของการดำเนินนโยบายการเงิน แม้จะเปิดช่องไว้ให้รัฐบาลได้มีส่วนร่วมกำหนดค่าตัวเลขของเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อไว้ด้วยก็ตาม

จะเห็นได้ว่า ในทุกกรณีที่ยกเป็นตัวอย่างข้างต้น ฝ่ายการเมืองแม้จะมีอำนาจในการแต่งตั้ง/ถอดถอนผู้ว่าการธนาคารกลาง ต่างล้วนยินยอมให้ธนาคารกลางดำเนินนโยบายการเงินเพื่อการรักษาเสถียรภาพของระดับราคาเป็นสำคัญ (เรียกได้ว่าในแต่ละกรณี ธนาคารกลางมี Goal Independence ค่อนข้างสูง) ไม่เคยมีหลักฐานใดๆปรากฎให้เห็นว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในประเทศเหล่านี้กระทำการชี้นำ หรือกดดันให้ธนาคารกลางลดดอกเบี้ยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ

โลกของการดำเนินกิจกรรมธนาคารกลาง(central banking) ในปัจจุบันมิได้เป็นไปดั่งมโนภาพของ “ปราณี-ฉลองภพ” แต่อย่างใด

ปัญหาประการสุดท้ายนั้น สืบเนื่องมาจากบางส่วนของการให้ข่าวของที่ปรึกษารัฐมนตรีฯ ซึ่งมีหลายข้อความที่บ่งชี้ถึง ทัศนะที่ดูไม่ไว้เนื้อเชื่อใจในการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทย เข้าขั้นเป็นอคติเลยทีเดียว เพราะมีการพูดกันถึงการจัดตั้งหน่วยงานที่คอยติดตามการดำเนินงานของ ธปท. ว่าเป็นไปตามนโยบายที่วางไว้หรือไม่ และคอยตรวจสอบว่า สร้างความเสียหายอะไรบ้างกับประเทศชาติ

นักวิชาการที่เข้าใจถึงการดำเนินนโยบายการเงินแบบ IT เป็นอย่างดี คงตกใจพอสมควรกับแนวคิดแบบนี้ เพราะโดยระบบของ IT นั้น ธนาคารกลางจะต้องออกรายงานภาวะเงินเฟ้อเป็นประจำ เพื่อให้สาธารณะได้เข้าใจถึงภาวะเศรษฐกิจ และสามารถติดตามการทำงานของธนาคารกลางได้อย่างใกล้ชิด นอกจากนี้ อัตราเงินเฟ้อที่ปรากฎในระบบเป็นตัวบ่งชี้ที่ดีว่า ธนาคารกลางดำเนินงานได้ตามที่ได้รับมอบหมายหรือไม่

นอกจากนี้ในงานวิจัยที่เผยแพร่ในโลกวิชาการ ยังไม่พบว่าธนาคารกลางใดในโลกที่ดำเนินนโยบายการเงินแบบ IT แล้วสร้างความเสียหายให้กับระบบเศรษฐกิจโดยรวม ตรงกันข้ามสิ่งที่เราพบมีแต่ผลดีที่ตามมาจากการที่ระบบเศรษฐกิจมีอัตราเงินเฟ้อในระดับต่ำ

ดังนั้นผมจึงไม่เห็นถึงความจำเป็นแต่อย่างใดที่จะต้องมีการจัดตั้งหน่วยงานเพิ่มเติมขึ้นมาทำงานเหมือนตามไล่เช็คบิล ธปท. ในระบบของ IT เอง มีกลไกที่จะทำให้ ธปท. มีความรับชอบและรับผิดต่อสาธารณะ (Accountability)อยู่แล้ว (ลองกลับไปอ่านเรื่องของธนาคารกลางของอังกฤษในบทความของคุณ ณ พัฒน์ เรื่อง “ความเป็นอิสระ กับความรับผิดชอบของธนาคารกลาง” ที่เคยตีพิมพ์ในคอลัมภ์มองซ้ายมองขวา ในประชาชาติธุรกิจ เมื่อวันที่ 23 เมษายนที่ผ่านมา ดูสิครับ )

ว่าแต่ว่า ท่านที่ปรึกษารัฐมนตรีฯครับ แล้ว Accountability ของท่านจะอยู่ที่ไหนล่ะครับ ถ้าหากร่าง พรบ.ธนาคารแห่งประเทศไทย ที่ท่านชักกลับมาแก้ไข ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจไทยในภายหลัง มีใครตามไปเช็คบิลท่านได้บ้างหรือไม่ครับ

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 21 มิถุนายน 2550

พิมพ์บทความ