5. การมีส่วนร่วมของพลเมือง

“เพื่อให้ขยับใกล้ประชาธิปไตยมากขึ้น ข้าพเจ้าปรารถนาให้พลเมืองของเราได้มีส่วนร่วมในการถกเถียงและตัดสินใจปัญหาสำคัญที่ผูกพันกับสถาบันการเมืองและสิทธิเสรีภาพ”

ฟรองซัวส์ มิตแตร์รองด์

ประธานาธิบดีฝรั่งเศส 1981-1995

....................

สังคมในปัจจุบันมีความสลับซับซ้อนมากขึ้น การตัดสินใจดำเนินนโยบายเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ย่อมส่งผลกระทบในวงกว้าง บางกลุ่มอาจได้ประโยชน์ บางกลุ่มอาจเสียประโยชน์ การเลือกตั้งเพียงอย่างเดียวไม่อาจตอบสนองต่อประชาธิปไตยสมัยใหม่ ตรงกันข้าม จำเป็นต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจของรัฐในนโยบายสำคัญๆ อีกนัยหนึ่ง คือ ประชาธิปไตยแบบผู้แทนแต่เพียงอย่างเดียวยังไม่เพียงพอที่จะบ่งชี้ความเป็นประชาธิปไตยอย่างสมบูรณ์ แต่ต้องมีประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม และในบางกรณีอาจไปไกลถึงประชาธิปไตยแบบกึ่งทางตรงหรือทางตรง เป็นส่วนเสริมอีกด้วย

ในฝรั่งเศส ข้อความคิดว่าด้วยประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมปรากฏเป็นระยะเวลานาน เห็นได้จากการกำหนดให้มีกระบวนการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน เช่น การประชาพิจารณ์ และการลงประชามติ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม ยังเห็นกันว่าไม่เพียงพอ จึงมีความพยายามสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมทางการเมืองแบบใหม่ๆ มากขึ้น ทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ พอสรุปได้ดังนี้

การเสนอร่างกฎหมาย

ฝรั่งเศสเคยรับรองสิทธิในการเข้าชื่อร้องขอต่อฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมาก่อน แต่ยกเลิกไปในสมัยสาธารณรัฐที่ 3 นับแต่นั้นก็ ไม่ปรากฏสิทธิดังกล่าวอีกเลย อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ เราพบเห็นการเข้าชื่อเพื่อแสดง เจตจำนงหรือเรียกร้องของพลเมืองอยู่บ่อยครั้ง แม้การเข้าชื่อเช่นว่าจะไม่มีผลในทางกฎหมายก็ตาม ดังเช่นกรณีการเข้าชื่อ 1 แสนรายชื่อ เพื่อเสนอร่างรัฐบัญญัติว่าด้วยสิทธิในการตายอย่างมีศักดิ์ศรี

เมื่อข้อความคิดว่าด้วยการมีส่วนร่วมของพลเมืองมีความสำคัญมากขึ้น จึงมีความคิดกันว่าสมควรรับรองสิทธิให้พลเมืองในการเข้าชื่อ เพื่อเสนอร่างกฎหมาย ปัจจุบันสิทธิดังกล่าวถูกรับรองไว้ทั้งในระดับสหภาพยุโรปและในระดับท้องถิ่น

ในระดับยุโรป สนธิสัญญามาสทริช มาตรา 21 และมาตรา 194 รับรองสิทธิให้แก่พลเมืองในประชาคมยุโรปเข้าชื่อร้องขอต่อสถาบันการเมืองในประชาคมยุโรปได้ บทบัญญัติ ดังกล่าวยังไม่ได้กำหนดรายละเอียดไว้เท่าที่ควร ระหว่างจัดทำร่างธรรมนูญยุโรป จึงรับรองสิทธิดังกล่าวให้ชัดเจนขึ้น (สหภาพยุโรปต้องการให้ธรรมนูญยุโรปเป็นกฎหมายแม่บทของสหภาพยุโรป แต่ร่างดังกล่าวตกไป เพราะชาวฝรั่งเศสลงประชามติไม่รับร่างธรรมนูญยุโรปนี้) โดยมาตรา I-47 กำหนดให้พลเมืองของสหภาพยุโรปจำนวน 1 ล้านคนขึ้นไปมีสิทธิในการเข้าชื่อร้องขอต่อคณะกรรมาธิการยุโรปให้ดำเนินการในประเด็นที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการยุโรปได้

ในระดับท้องถิ่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญเมื่อ ปี 2003 เพื่อกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มากขึ้น ประเด็นการมีส่วนร่วมของพลเมืองในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ถูกหยิบยกขึ้นมาอภิปราย จนเห็นตรงกันให้รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 72-1 ว่าให้มีรัฐบัญญัติกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับสิทธิของคนในท้องถิ่นในการเข้าชื่อเพื่อเสนอต่อสภาท้องถิ่นให้ดำเนินการในประเด็นที่อยู่ในอำนาจของสภา ท้องถิ่น (เช่น การออกข้อบัญญัติท้องถิ่น)

เมื่อทั้งระดับยุโรปและระดับท้องถิ่นให้ความสำคัญกับการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายของพลเมืองเช่นนี้ จึงเสนอกันว่าน่าจะถึงเวลากำหนดการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายของพลเมืองในระดับประเทศไว้ในรัฐธรรมนูญ ข้อเสนอหนึ่ง คือ ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิริเริ่มเสนอต่อรัฐสภาให้กระทำการในเรื่องที่อยู่ในอำนาจของรัฐสภาได้ สำหรับจำนวนรายชื่อที่ร้องขอนั้น กำหนดคร่าวๆ ไว้ระหว่าง 1 ล้านคนถึง 1 ใน 10 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (ประมาณ 4.5 ล้านคน)

การเข้าชื่อเพื่อขอให้มีการลงประชามติในร่างกฎหมาย

รัฐธรรมนูญกำหนดเรื่องการลงประชามติ ไว้ในมาตรา 11 ว่าประธานาธิบดีอาจจัดให้มี การลงประชามติในร่างรัฐบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ การปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของชาติ การปฏิรูปบริการสาธารณะเพื่อเป็นไปตามนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของชาติ หรือการอนุญาต ให้ประธานาธิบดีลงสัตยาบันในสนธิสัญญาที่ ส่งผลกระทบต่อการดำเนินการของสถาบันการเมือง

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานาธิบดีเท่านั้นที่เป็นผู้ตัดสินใจว่าสมควรมีการลงประชามติหรือไม่ ในหลายกรณี แม้เป็นเรื่องสำคัญแต่เมื่อประเมินสถานการณ์แล้ว เป็นไปได้ว่าหากนำไปลงประชามติ ก็อาจสุ่มเสี่ยงที่ประชาชนจะไม่รับ ประธานาธิบดีก็ไม่ยินยอมให้มีการลงประชามติ ดังจะเห็นได้จาก ในปี 1995 แม้จะมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในมาตรา 11 เพื่อเพิ่มกรณีสำคัญอันกระทบต่อประชาชนและอาจจัดให้มีการลงประชามติ กล่าวคือ “การปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจและสังคม ของชาติ” และ “การปฏิรูปบริการสาธารณะ เพื่อเป็นไปตามนโยบายเศรษฐกิจและสังคมของชาติ” แต่เอาเข้าจริง ทั้งสองกรณีที่เพิ่มขึ้นมาใหม่ ก็ไม่เคยถูกนำไปใช้เป็นเหตุให้มีการลงประชามติแต่อย่างใด

เมื่ออำนาจการริเริ่มให้มีการลงประชามติ ไปอยู่ที่ฝ่ายการเมืองแต่เพียงฝ่ายเดียวเช่นนี้ จึงเห็นกันว่าควรเปิดโอกาสให้ประชาชนมีสิทธิ ริเริ่มกระบวนการลงประชามติได้ด้วยตนเองบ้าง ในยุโรป มีเพียงอิตาลีและสวิตเซอร์แลนด์เท่านั้นที่รับรองสิทธิริเริ่มของประชาชนในการจัดให้มีการลงประชามติ นอกจากนี้แล้ว มลรัฐแคลิฟอร์เนีย สหรัฐอเมริกาก็รับรองสิทธิดังกล่าวไว้เช่นกัน

ในอิตาลี ประชาชนมีสิทธิเข้าชื่อริเริ่มการลงประชามติเพื่อยกเลิกกฎหมายที่มีผลใช้บังคับอยู่ได้ โดยต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 5 แสนคนขึ้นไปเข้าชื่อเพื่อจัดให้มีการลงประชามติ จากนั้นศาลรัฐธรรมนูญจะทำหน้าที่พิจารณาตรวจสอบรายชื่อ ในท้ายที่สุด รัฐบัญญัติจะถูกยกเลิกไปได้ก็ต่อเมื่อต้องมีผู้มาใช้สิทธิลงประชามติเกินร้อยละ 50 และต้องมีผู้เห็นควรให้ยกเลิกรัฐบัญญัตินั้นเกินกึ่งหนึ่ง มีข้อยกเว้นอยู่ว่ากฎหมายที่ไม่อาจถูกยกเลิกได้โดยประชามติ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ (ไม่รวมบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการงบประมาณ และภาษี ซึ่งอาจถูกยกเลิกได้โดยประชามติ) รัฐบัญญัติเกี่ยวกับนิรโทษกรรม รัฐบัญญัติเกี่ยวกับการอนุญาตให้ลงสัตยาบันในสนธิสัญญา นอกจากนี้ศาลรัฐธรรมนูญอิตาลียังขยายความ ไปอีกว่า การลงประชามติยกเลิกกฎหมายที่อาจส่งผลต่อดุลยภาพของสถาบันการเมือง ย่อมไม่อาจทำได้

ส่วนสวิตเซอร์แลนด์ และมลรัฐแคลิฟอร์เนีย ตรงกันข้ามกับอิตาลี กล่าวคือ กำหนดให้ประชาชนมีสิทธิเข้าชื่อริเริ่มการลงประชามติเพื่อเสนอร่างกฎหมาย ในมลรัฐแคลิฟอร์เนีย ประชาชนอาจเข้าชื่อให้มีการลงประชามติได้ทั้งต่อร่างรัฐธรรมนูญและร่างรัฐบัญญัติ กรณีลงประชามติต่อร่างรัฐธรรมนูญต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาเข้าชื่อร่วมกันเพื่อขอเปิดการลงประชามติอย่างน้อยร้อยละ 8 ของจำนวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งผู้ว่าการรัฐครั้งล่าสุด และร้อยละ 5 ขึ้นไปในกรณีริเริ่มการลงประชามติต่อร่างรัฐบัญญัติ ถ้ามีผู้เห็นควรรับร่างกฎหมายเกินกึ่งหนึ่ง ก็ให้ร่างกฎหมายนั้นมีผลใช้บังคับ ถ้าต่อมารัฐสภายกเลิกหรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่มีผลใช้บังคับด้วยช่องทางประชาชนริเริ่มให้ลงประชามติดังกล่าว รัฐสภาต้องนำมาให้ประชาชนลงประชามติอีกครั้งหนึ่งด้วย

ในสวิตเซอร์แลนด์ อนุญาตให้ประชาชนริเริ่มการจัดให้มีการลงประชามติได้ในเฉพาะกรณีรัฐธรรมนูญเท่านั้น โดยกำหนดตัวเลขไว้ที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 1 แสนคนขึ้นไป ในกรณีแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ก่อนลงประชามติ ต้องส่งร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าวให้รัฐสภาแห่งสหพันธรัฐเสียก่อน ในทุกกรณี รัฐสภาแห่งสหพันธรัฐอาจเสนอร่างรัฐธรรมนูญอีกฉบับประกบกันไปกับร่างรัฐธรรมนูญที่ประชาชนเสนอให้ลงประชามติ กรณีนี้ก็เท่ากับว่าการลงประชามติเป็นการเลือกระหว่างร่างรัฐธรรมนูญฉบับรัฐสภาแห่งสหพันธรัฐกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนเสนอนั่นเอง หากประชาชนไม่ได้จัดทำร่างรัฐธรรมนูญรายมาตรา แต่รวบรวมหลักการสำคัญที่ต้องการแก้ไขไว้ให้รัฐสภาพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่าเห็นชอบตามที่ประชาชนเสนอมาหรือไม่ ซึ่งแบ่งได้สองกรณี กรณีแรก ถ้ารัฐสภาไม่เห็นชอบ ก็ต้องจัดให้มีการลงประชามติครั้งแรก ในประเด็นที่ว่าสมควรแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นดังกล่าวหรือไม่ หากประชาชนเสียงข้างมากเห็นชอบ รัฐสภาก็ต้องจัดทำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญตามหลักการที่ประชาชนเสนอมา จากนั้นจึงนำไปลงประชามติครั้งที่สองต่อไป กรณีที่สอง ถ้ารัฐสภาพิจารณาในเบื้องต้นแล้วเห็นชอบ ก็ให้รัฐสภาจัดทำร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญตามหลักการที่ประชาชนเสนอมา จากนั้นจึงนำไปลงประชามติ

เช่นเดียวกับอิตาลี สวิตเซอร์แลนด์ใช้เกณฑ์กึ่งหนึ่งทั้งจำนวนผู้มาใช้สิทธิและจำนวนผู้เห็นชอบ กล่าวคือ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญจะมีผลต่อเมื่อมีผู้มาลงประชามติเกินกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิ และมีผู้เห็นชอบตามร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิทั้งหมด

ทั้งอิตาลี สวิตเซอร์แลนด์ และมลรัฐแคลิฟอร์เนีย ให้สิทธิแก่ประชาชนในการริเริ่มลงประชามติเพื่อตัดสินใจว่าจะรับร่างกฎหมายที่ผ่านรัฐสภามาแล้วแต่ยังไม่ได้ประกาศใช้หรือไม่ กล่าวคือ ในกรณีที่รัฐสภารับร่างกฎหมายแต่ยังไม่ได้ประกาศให้มีผลบังคับใช้ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนหนึ่งอาจเข้าชื่อเพื่อขอให้มีการลงประชามติในประเด็นว่าจะให้ร่างกฎหมายที่ผ่านรัฐสภามาแล้วนั้นมีผลหรือไม่ โดยจำนวนของผู้เข้าชื่อนั้น อิตาลีอยู่ที่ 5 แสนคน สวิตเซอร์แลนด์ 5 หมื่นคน และมลรัฐแคลิฟอร์เนียอยู่ที่ร้อยละ 5 ของจำนวนผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งผู้ว่าการรัฐครั้งล่าสุด (ประมาณ 450,000 คน) เมื่อมีการเข้าชื่อร้องขอครบตามจำนวน การส่งร่างกฎหมายไปประกาศใช้บังคับต้องระงับลงชั่วคราวจนกว่าจะมีการลงประชามติแล้วเสร็จ ในมลรัฐแคลิฟอร์เนีย สิทธิเช่นว่านี้ใช้ได้กับร่างกฎหมายแทบทุกฉบับในมลรัฐ สำหรับสวิตเซอร์แลนด์ ใช้ได้กับร่างรัฐบัญญัติของสหพันธรัฐทั้งหมด แต่อิตาลีใช้ได้เฉพาะกรณีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่คะแนนเห็นชอบของรัฐสภาไม่ถึง 2 ใน 3

กล่าวสำหรับฝรั่งเศส เสนอกันว่าให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมในมาตรา 11 โดยเพิ่มบทบัญญัติให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิเข้าชื่อเพื่อจัดให้มีการลงประชามติเช่นเดียวกับประธานาธิบดี จำนวนผู้เข้าชื่อที่คาดไว้มีสามตัวเลือก ระหว่าง 1 ล้านคน หรือ 1 ใน 10 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หรือ 1 ใน 5 ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เพื่อป้องกันไม่ให้กฎหมายขัดรัฐธรรมนูญ ก่อนจะจัดให้มีการลงประชามติ ต้องนำร่างรัฐบัญญัติที่ประชาชนให้ลงประชามติ เสนอต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเสียก่อน ในกรณีที่ประชาชนไม่ได้จัดทำร่างรัฐบัญญัติเป็นรายมาตรา เห็นกันว่ารูปแบบของสวิตเซอร์แลนด์ก็ น่านำมาปรับใช้

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 17 พฤษภาคม 2550

พิมพ์บทความ