(ต่อจากตอนที่แล้ว)

๔. อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีในวิกฤตการณ์ของชาติ

ระว่างสงครามโลกครั้งที่สอง ในเดือนมิถุนายน ๑๙๔๐ ฝรั่งเศสประกาศยอมแพ้เยอรมนี และอนุญาตให้กองทัพนาซีเข้ามายึดครองแผ่นดินฝรั่งเศสได้ จากเหตุการณ์ในครั้งนั้น นายพลชาร์ลส์ เดอโกลล์เห็นว่าส่วนหนึ่งเป็นเพราะความอ่อนแอและไร้เสถียรภาพของรัฐบาล ในยามวิกฤต รัฐบาลกลับปราศจากอำนาจที่เด็ดขาดและเข้มแข็งเพียงพอที่จะรักษาเอกราชของประเทศได้ ด้วยเหตุนี้ เมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่และประกาศเริ่มต้นสาธารณรัฐที่ ๕ นายพลเดอโกลล์ในฐานะผู้นำการปฏิรูปการเมือง จึงเสนอให้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับอำนาจพิเศษของผู้นำประเทศในกรณีที่เกิดวิกฤตการณ์ร้ายแรง และในท้ายที่สุดก็กลายเป็นเขาเองที่เป็นประธานาธิบดีเพียงคนเดียวที่นำบทบัญญัตินี้มาใช้

รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐที่ ๕ มาตรา ๑๖ กำหนดให้ประธานาธิบดีมีอำนาจพิเศษในวิกฤตการณ์พิเศษ โดยมีเงื่อนไขการใช้อำนาจซึ่งแบ่งได้ ๒ ประเภทใหญ่ๆ คือ เงื่อนไขทางเนื้อหา และเงื่อนไขทางรูปแบบ ในส่วนเงื่อนไขทางเนื้อหา ข้อหนึ่ง ต้องเกิดสถานการณ์ที่สถาบันแห่งสาธารณรัฐ เอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งอาณาเขตของสาธารณรัฐ หรือการบังคับการตามพันธกรณีระหว่างประเทศถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและทันทีทันใด ข้อสอง สถานการณ์ตามข้อหนึ่งนั้น เป็นเหตุให้การดำเนินการตามปกติขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องหยุดชะงักลง และข้อสาม มาตรการที่ประธานาธิบดีใช้จะต้องดำเนินไปในระยะเวลาจำกัดที่สุดและเป็นไปเฉพาะเท่าที่มีความจำเป็นเพื่อให้การดำเนินการขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเป็นไปตามปกติ ในส่วนเงื่อนไขทางรูปแบบ ข้อหนึ่ง ประธานาธิบดีต้องปรึกษาหารืออย่างเป็นทางการต่อนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา และคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ก่อนการประกาศใช้อำนาจ เงื่อนไขข้อนี้มีข้อสังเกตว่าความเห็นของนายกรัฐมนตรี ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา และคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ไม่ได้มีผลผูกมัดประธานาธิบดี ข้อสอง ประธานาธิบดีจะต้องแถลงการณ์การใช้มาตรการดังกล่าวให้ประชาชนทราบ

เมื่อประธานาธิบดีตัดสินใจประกาศใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ ดังกล่าวแล้ว ผลก็คือ อำนาจทุกประการรวมศูนย์อยู่ที่ตัวประธานาธิบดี ประธานาธิบดีมีอำนาจกระทำการใดๆก็ได้เพื่อแก้วิกฤตการณ์ที่เกิดขึ้น อีกนัยหนึ่ง คือ เป็น “เผด็จการชั่วคราว” นั่นเอง อย่างไรก็ตามมีข้อยกเว้นอยู่สองประการที่ประธานาธิบดีไม่อาจทำได้ หนึ่ง ประธานาธิบดีไม่อาจยุบสภาได้ นั่นก็หมายความว่า สภาผู้แทนราษฎรยังคงทำหน้าที่ได้ตามปกติทั้งการออกกฎหมายและการควบคุมฝ่ายบริหาร แต่สภาไม่อาจควบคุมมาตรการที่เป็นผลจาการใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ สอง ประธานาธิบดีไม่อาจอ้างมาตรา ๑๖ เพื่อใช้แก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะ มาตรา ๑๖ อนุญาตให้ประธานาธิบดีออกมาตรการใดๆก็ได้เพื่อแก้ไขให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญกลับมาดำเนินการตามปกติ ซึ่งเราตีความได้โดยปริยายว่าต้องแก้ไของค์กรตามรัฐธรรมนูญและอำนาจในระดับรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้อยู่ในรัฐธรรมนูญในขณะนั้นเท่านั้น จะไปแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ไม่ได้

เมื่ออำนาจพิเศษรวมศูนย์อยู่ที่ประธานาธิบดีเช่นนี้ จึงสงสัยกันว่ามีองค์กรใดที่ทำหน้าที่ควบคุมการใช้อำนาจนี้หรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ในคำพิพากษาในคดี Rubin de servens เมื่อวันที่ ๒ มีนาคม ๑๙๖๒ รวมสองประเด็น ดังนี้ หนึ่ง การตัดสินใจประกาศใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ ของประธานาธิบดี เป็นการกระทำทางรัฐบาล ซึ่งไม่อยู่ภายใต้การควบคุมขององค์กรตุลาการ นั่นหมายความว่าประธานาธิบดีมีอำนาจตัดสินใจโดยเด็ดขาดในการประกาศใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ โดยไม่มีองค์กรใดควบคุม และ สอง มาตรการต่างๆที่ใช้ในช่วงเวลาที่ประกาศการใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ อยู่ภายใต้การควบคุมขององค์กรตุลาการ ทั้งนี้แล้วแต่กรณี ในคดีนี้ มาตรการที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ศาลปกครองเพิกถอน คือ คำสั่งของประธานาธิบดีที่ให้จัดตั้งศาลทหารพิเศษในแอลจีเรีย การจัดตั้งศาลต้องทำเป็นรัฐบัญญัติ ดังนั้น คำสั่งของประธานาธิบดีที่ให้จัดตั้งศาลในกรณีนี้จึงมีสถานะเทียบเท่ารัฐบัญญัติ ซึ่งศาลปกครองไม่มีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของรัฐบัญญัติ

กล่าวให้ถึงที่สุด ศาลปกครองฝรั่งเศสบอกว่าการประกาศใช้อำนาจพิเศษของประธานาธิบดี ศาลปกครองเข้าไปตรวจสอบไม่ได้ แต่มาตรการต่างๆที่ประธานาธิบดีใช้ในระหว่างสถานการณ์พิเศษ ศาลปกครองย่อมมีอำนาจตรวจสอบ หากมาตรการนั้นมีสถานะเป็นกฎหรือคำสั่งทางปกครอง

จนถึงปัจจุบัน ฝรั่งเศสมีการใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ เพียงครั้งเดียวในสมัยประธานาธิบดีชาร์ลส์ เดอโกลล์ เมื่อปี ๑๙๖๑ ต่อกรณีวิกฤตแอลจีเรียซึ่งในขณะนั้นยังเป็นส่วนหนึ่งของฝรั่งเศส การใช้มาตรา ๑๖ ในครั้งนั้น เดอโกลล์ได้ออกมาตรการที่ขัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นจำนวนมาก ดังจะเห็นได้จากการออกคำสั่งจัดตั้งศาลพิเศษในแอลจีเรีย ซึ่งโดยหลักแล้ว การจัดตั้งศาลต้องทำโดยกฎหมายระดับรัฐบัญญัติ และการจัดตั้งศาลเพื่อกรณีใดกรณีหนึ่งโดยเฉพาะจาะจง ย่อมไม่อาจทำได้

แม้บทบัญญัติในมาตรา ๑๖ จะมีไว้เพื่อป้องกันวิกฤตการณ์ร้ายแรงที่อาจเกิดโดยไม่คาดหมาย แต่หลังจากผ่านการใช้ในกรณีแอลจีเรีย ก็มีเสียงวิจารณ์อยู่มากต่อประเด็นที่อำนาจรวมศูนย์อยู่ที่ประธานาธิบดีมากจนเกินไปถึงขนาดไม่มีองค์กรใดตรวจสอบถ่วงดุลย์ เช่นนี้ย่อมสุ่มเสี่ยงที่ประธานาธิบดีจะประกาศใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ ได้ตามอำเภอใจ จริงอยู่ แม้รัฐธรรมนูญกำหนดให้ประธานาธิบดีต้องหารือกับองค์กรอื่นๆอยู่ แต่ความเห็นขององค์กรอื่นก็ไม่มีผลผูกมัดประธานาธิบดี นอกจากนี้ระยะเวลาการใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา ๑๖ ก็ไม่มีกำหนดไว้ จึงเป็นไปได้ว่าประธานาธิบดีอาจไม่ยกเลิกการประกาศใช้อำนาจพิเศษ ดังที่ประธานาธิบดีเดอโกลล์ได้รับการวิจารณ์จากการใช้มาตรา ๑๖ ในกรณีแอลจีเรียยาวนานถึง ๕ เดือน ทั้งๆที่วิกฤตการณ์เริ่มคลี่คลายลงแล้ว

ข้อวิจารณ์ดังกล่าว ทำให้มีผู้เสนอแก้ไขมาตรา ๑๖ ว่าเมื่อมีการประกาศใช้อำนาจตามมาตรา ๑๖ ไปสักระยะประธานาธิบดีหรือประธานสภาผู้แทนราษฎรร่วมกับประธานวุฒิสภาอาจร้องขอต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญให้พิจารณาว่าสถานการณ์ยังคงเข้าเงื่อนไขครบทุกข้อหรือไม่ หากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่าไม่มีวิกฤตการณ์ที่ “สถาบันแห่งสาธารณรัฐ เอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งอาณาเขตของสาธารณรัฐ หรือการบังคับการตามพันธกรณีระหว่างประเทศถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและทันทีทันใดจนเป็นเหตุให้การดำเนินการตามปกติขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องหยุดชะงักลง” ลงเหลืออยู่อีกแล้ว ให้มาตรการต่างๆที่ออกมาเพื่อแก้ไขวิกฤตการณ์เป็นอันสิ้นผลไป ในขณะที่ฝ่ายซ้ายไปไกลถึงขนาดเสนอให้ยกเลิกมาตรา ๑๖ เพราะ ถึงแม้จะเกิดวิกฤตการณ์ร้ายแรงระดับชาติ กระบวนการตามปกติที่มีอยู่ก็เพียงพอต่อการแก้ไข

เมื่อมองย้อนกลับมาดูของไทย เริ่มมีแนวคิดจะนำมาใช้ในรัฐธรรมนูญฉบับต่อไป กรรมาธิการบางคน เช่นนายวิชา มหาคุณ ยืนยันว่า “วิธีนี้นำมาจากประเทศฝรั่งเศส และให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย (ความเห็นของนายวิชาฯน่าจะผิด เพราะคณะตุลาการรัฐธรรมนูญทำหน้าที่ให้ความเห็นเท่านั้น – ผู้เขียน -) และในระหว่างนั้นก็ห้ามยุบสภา ซึ่งหากเราบัญญัติเช่นนี้ก็จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติเรื่องการแก้วิกฤต โดยไม่ต้องให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวต้องสละพระวรกายมาแก้วิกฤต” เมื่อเป็นเช่นนี้ จึงน่าลองพิจารณาบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญของไทยเปรียบเทียบกับฝรั่งเศส

ในส่วนของไทย ร่างรัฐธรรมนูญมาตรา ๖๗ วรรคสอง บัญญัติว่า “ในกรณีที่ประเทศตกอยู่ในภาวะวิกฤต ภาวะคับขันหรือเกิดสถานการณ์จำเป็นอย่างยิ่งในทางการเมือง ให้มีการประชุมร่วมกันระหว่างนายกรัฐมนตรี ประธานรัฐสภา ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด และประธานองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณาหาทางป้องกันหรือแก้ไขปัญหาดังกล่าว” และวรรคสาม บัญญัติว่า “มติของคณะบุคคลตามวรรคสอง ให้มีผลบังคับใช้ได้โดยชอบด้วยกฎหมายโดยคณะบุคคลตามวรรคสองและผู้ปฏิบัติตามมติดังกล่าวย่อมได้รับความคุ้มครองตามรัฐธรรมนูญนี้”

จากการพิจารณาเปรียบเทียบ มีข้อสังเกตอยู่ ๒ ข้อ หนึ่ง ของไทยกำหนดไว้อย่างกว้างมากโดยใช้คำว่า “ในภาวะวิกฤต ภาวะคับขันหรือเกิดสถานการณ์จำเป็นอย่างยิ่งในทางการเมือง” แต่ฝรั่งเศสกำหนดชัดเจนว่าต้องเป็นกรณีที่ “สถาบันแห่งสาธารณรัฐ เอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งอาณาเขตของสาธารณรัฐ หรือการบังคับการตามพันธกรณีระหว่างประเทศถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและทันทีทันใด” จนทำให้ “การดำเนินการตามปกติขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องหยุดชะงักลง” เมื่อพิจารณาถ้อยคำในมาตรา ๑๖ ของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสแล้ว เราก็พอนึกตัวอย่างออกได้ เช่น สงครามกลางเมือง สงครามระหว่างประเทศ กบฏ กองทัพก่อการรัฐประหาร หรือเกิดเหตุการณ์ที่ทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภาหรือรัฐบาลเป็นไปไม่ได้อย่างแน่แท้ แต่ของไทย ประธานกรรมาธิการเองยังตอบแบบคลุมเครือ ดังข่าวในประชาไท วันที่ ๓๐ มีนาคม ๒๕๕๐ : “เมื่อถามว่า สถานการณ์ระดับไหนที่จะถือว่าเข้าสู่วิกฤตที่ต้องใช้มาตรานี้ น.ต.ประสงค์ สุ่นศิริ กล่าวว่าต้องเป็นเหตุการณ์ที่ถึงขั้นที่ว่าหาทางออกไม่ได้ในทางการเมืองแล้วจะนำไปสู่เหตุการณ์อะไรก็แล้วแต่ ส่วนจะให้ทหารเข้ามาด้วยนั้นก็ถือเป็นทางออกอันหนึ่งแต่ก็ขึ้นอยู่กับที่ประชุมว่าจะเห็นอย่างไร”

สอง ฝรั่งเศสมีแนวโน้มจะยกเลิกมาตรา ๑๖ หรือปรับปรุงให้รัดกุมมากยิ่งขึ้น เพราะเห็นอันตรายของมาตรา ๑๖ในขณะที่ของไทยกลับปรารถนานำมาใช้ โดยให้เหตุผลว่าเพื่อป้องกันรัฐประหาร ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับเหตุผลนี้ เพราะบทบัญญัติในลักษณะดังกล่าว ไม่น่าจะป้องกันรัฐประหารได้จริง เป็นที่ทราบกันดีว่าธรรมเนียมปฏิบัติของรัฐประหารแบบไทยๆ แม้จะมีกฎหมายกำหนดไว้เช่นไร หากรัฐประหารแล้ว ก็จะนิรโทษกรรมย้อนหลังทั้งหมด ความเห็นของ น.ต.ประสงค์ สุ่นศิริ ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ว่า “ต้องถามก่อนว่าพวกเราชอบการปฏิวัติรัฐประหารหรือไม่ ซึ่งตนไม่ชอบ และถ้าประชาชนไม่ชอบ เราจะหาทางออกไม่ให้เกิดการใช้กำลังกันได้อย่างไร ในยามวิกฤตที่คาดไม่ถึงว่าจะเกิดอะไรขึ้น เหมือนที่ผ่านมาถ้ามันไม่มีทางออก มันก็เกิดเรื่อง ดังนั้นในยามวิกฤต หรือฉุกเฉิน ถ้าเปิดช่องไว้บ้างมันน่าจะแก้ไขปัญหาได้โดยไม่ต้องปฏิวัติรัฐประหาร” ไม่แน่นอนว่าจะเป็นจริงเสมอไป จะเป็นเช่นไรหากประชุมกันแล้วตกลงให้ทหารทำรัฐประหาร? หรือประชุมแล้วตกลงให้ใช้วิธีการอื่นซึ่งกลุ่มที่ต้องการทำรัฐประหารไม่เห็นด้วย จึงตัดสินใจทำรัฐประหารอยู่ดี?

ยิ่งไปกว่านั้น กรรมาธิการบางคน เช่นนางสดศรี สัตยธรรม เห็นไปไกลว่า “คณะบุคคลดังกล่าวเป็นพลเรือนทั้งนั้น แต่วิกฤตที่เกิดขึ้นมักเกิดจากการยึดอำนาจของทหาร หากไม่อยากให้เกิดทำไมจึงไม่เอาทหารมาปรึกษาด้วย โดยหากนำทหารสามเหล่าทัพมาช่วยแก้ การรัฐประหารล้มรัฐธรรมนูญก็จะไม่เกิดขึ้น ให้ทหารมาช่วยพลเรือนแก้วิกฤตด้วย จะได้ไม่ต้องขนรถถังมาช่วยแก้อีก เราต้องยอมรับว่าทหารเป็นส่วนหนึ่งของการเมืองการปกครองของเรา” นายสุพจน์ ไข่มุกด์ กรรมาธิการอีกคนก็ยอมรับอย่างชัดเจนว่า “คนที่ก่อรัฐประหารคือ ทหาร โดยที่ผ่านมา เอกชน พลเรือนไม่เคยก่อปฏิวัติรัฐประหารเลย ยกเว้นแต่เพียงคณะราษฎร ดังนั้น จึงควรมีบุคคลเหล่านี้มาร่วมด้วย ต้องคุยกับทหารเลยว่าต้องการอะไร อึดอัดอะไร ไม่ต้องอายต่างประเทศเพราะเป็นรัฐธรรมนูญแบบไทยๆ เป็นวิธีแก้ปัญหาแบบไทยๆ ตนเห็นว่า วรรค ๒ ของมาตรา ๖๗ เป็นการตอบสนองมาตรา ๗ โดยตรง” ความเห็นทำนองนี้ยิ่งชี้ให้เห็นชัดว่ามีความพยายามให้ทหารเข้ามามีบทบาทในการบริหารประเทศ

เมื่อพิจารณาจากความเห็นของกรรมาธิการบางคนดังที่ยกมาข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่ามาตรานี้ไม่มีอะไรมากไปกว่าเป็นกระบวนการสร้างความชอบด้วยรัฐธรรมนูญให้กับรัฐประหาร (Constitutionisation du Coup d’Etat) เมื่อรัฐประหารเป็นสิ่งล้าสมัย โลกสมัยใหม่ไม่ยอมรับ จึงจำเป็นต้องตกแต่งให้ทหารเข้ามาสอดแทรกแบบแนบเนียน มาตรา ๖๗ วรรคสองจะป้องกันรัฐประหารได้ มีเพียงกรณีเดียวเท่านั้น คือ กองทัพทำรัฐประหาร แล้วตัวรัฐประหารเองนี่แหละที่ถือเป็น “กรณีที่ประเทศตกอยู่ในภาวะวิกฤต ภาวะคับขันหรือเกิดสถานการณ์จำเป็นอย่างยิ่งในทางการเมือง” จึงต้องมีการหารือหรือใช้อำนาจเด็ดขาดจัดการรัฐประหารนั้นให้หมดไป ไมใช่ว่ามาตรา ๖๗ วรรคสองมีไว้เพื่อเชื้อเชิญให้ทหารเข้ามาแทรกแซงการเมืองในระบบ เพราะหากไม่เชื้อเชิญให้เข้ามา ทหารจะทำรัฐประหาร ดังที่กรรมาธิการบางคนอ้าง

ผู้เขียนเห็นว่ามาตรา ๖๗ วรรคสองเป็นคนละเรื่องกับรัฐประหาร ตราบใดที่ผู้ใช้กฎหมายไทยยังให้การยอมรับรัฐประหาร ตราบใดที่วัฒนธรรมการเมืองของไทยยังยอมรับอำนาจมากกว่าที่มาของอำนาจ ตราบใดที่กลุ่มคนที่ทำรัฐประหาร –ทั้งผู้อยู่เบื้องหน้าและเบื้องหลัง- ยังคงมีทัศนคติการแก้ปัญหาด้วยสูตรสำเร็จแบบเดิมๆ ต่อให้เขียนรัฐธรรมนูญพิสดารอย่างไร ก็ไม่มีทางป้องกันรัฐประหารได้

จะว่าไปกรรมาธิการที่อุตสาหะมานะพยายามคิดค้นกลไกป้องกันรัฐประหารด้วยมาตรา ๖๗ วรรคสอง น่าจะมีหนทางที่ง่ายกว่านั้นและเริ่มต้นได้ด้วยตนเอง

นั่นคือ ปฏิเสธคณะรัฐประหารที่พวกท่านไปร่วมสังฆกรรม

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

พิมพ์บทความ