คอลัมน์นี้ตอนที่แล้วเสนอว่า ประโยชน์จากการผสมปนเประหว่างวัฒนธรรมอาจเป็นประโยชน์สูงสุดของกระแสโลกาภิวัตน์ เนื่องจากจะช่วยทลายกำแพงอคติระหว่างคนต่างชาติพันธุ์ ศาสนา อุดมการณ์ และความเชื่อ อันจะนำไปสู่ความเข้าใจระหว่างกัน และเปิดพื้นที่ทางการเมืองใหม่ๆ ให้กับคนส่วนน้อยในสังคมที่เคยถูกกีดกันไม่ให้มีปากเสียงหรือแม้แต่ยอมรับว่ามีตัวตน

แต่ในโลกแห่งความเป็นจริง การเปิดพื้นที่ทางการเมืองใหม่ๆ โดยมากไม่สามารถเกิดขึ้นได้โดยอัตโนมัติ เพราะพื้นที่ทางการเมืองดั้งเดิมในแต่ละประเทศมักถูกควบคุมโดยกลุ่ม ‘อำนาจทางการเมือง’ ไม่กี่กลุ่ม ที่ต้องการรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มอำนาจตัวเองเอาไว้ให้นานที่สุดเท่าที่จะทำได้ และหาทางขยับขยายพรมแดนของผลประโยชน์นั้นให้กว้างขึ้นเรื่อยๆ

สถานการณ์เช่นนี้เห็นได้ชัดเจนในประเทศไทย ศ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ได้เสนอในปาฐกถาป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 10 เมื่อวันที่ 9 มีนาคม 2550 ภายใต้หัวข้อ “จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม” ว่า จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาของไทยสะท้อนการแย่งชิงและจัดสรรอำนาจระหว่างกลุ่มอำนาจใหญ่ๆ ในสังคมไทย 3 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มพลังอำมาตยาธิปไตย (นักการเมืองข้าราชการ) กลุ่มพลังยียาธิปไตย (นักการเมืองอาชีพ) และกลุ่มพลังประชาธิปไตย

แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 นับเป็น ‘ชัยชนะ’ ครั้งสำคัญของกลุ่มพลังประชาธิปไตย (ซึ่งถือเป็น ‘พลังบริสุทธิ์’ ที่สุดเนื่องจากเป็นพลังของภาคประชาชน) ศ.รังสรรค์ชี้ว่า จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญของไทยก็ยัง “...ได้รับอิทธิพลอย่างมากจากวัฒนธรรมอำนาจนิยม โดยที่อิทธิพลของวัฒนธรรมประชาธิปไตยมีเพียงส่วนน้อย จารีตการเขียนรัฐธรรมนูญเช่นนี้มิอาจนำสังคมไทยไปสู่สันติประชาธรรมได้” ยกตัวอย่างเช่น แม้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 จะให้ความสำคัญกับประเด็น ‘ธรรมาภิบาล’ ของรัฐ ก็ยังบังคับให้ประชาชนเป็นผู้รับภาระต้นทุนการได้มาซึ่งธรรมาภิบาล ทั้งๆ ที่ธรรมาภิบาลเป็น ‘สินค้าสาธารณะ’ (public goods) ที่ทุกคนในสังคมได้ประโยชน์ ไม่ใช่คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเท่านั้น

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญไทยยังให้ความสำคัญต่อ ‘ความโปร่งใส’ มากกว่า ‘ความรับผิด’ ทั้งๆ ที่ความรับผิดมีความสำคัญไม่แพ้ความโปร่งใส เพราะถ้ากฎหมายไม่กำหนดความรับผิดไว้อย่างชัดเจนและมีบทลงโทษที่เข้มงวด ก็ไม่สามารถควบคุมให้คนเคารพต่อกฎหมายได้ และเท่ากับเป็นการส่งเสริมให้พฤติกรรมคอร์รัปชั่นและแสวงหาประโยชน์จากผลประโยชน์ทับซ้อนยังคงอยู่ในระดับสูงต่อไป เพราะเจ้าหน้าที่รัฐและกลุ่มผู้มีอำนาจมี ‘ต้นทุน’ ในการทุจริตต่ำมาก

ในระดับภาพรวม หลักการ ‘1 คน 1 เสียง’ ซึ่งเป็นสาระสำคัญของระบอบประชาธิปไตย มักจะขัดแย้งกับข้อเท็จจริงที่ว่าประชาชนผู้มี ‘1 เสียงเท่ากัน’ นั้น มีฐานะ ความเชื่อ และอุดมการณ์ที่แตกต่างกัน นักธุรกิจที่มีเงินมากมักสามารถใช้เงินโน้มน้าวนักการเมืองที่ชนะเลือกตั้งให้ออกนโยบายที่ปกป้องผลประโยชน์ของเขา แม้ว่านักธุรกิจจะมีสิทธิออก 1 เสียงเท่ากันกับคนอื่นเวลาไปลงคะแนนเลือกผู้แทน

นอกจากนี้ นักธุรกิจใหญ่บางคนที่ไม่ไว้วางใจนักการเมือง ก็อาจตัดสินใจกระโดดเข้ามาเล่นการเมืองเสียเอง แทนที่จะคอยชี้นำนักการเมืองอยู่ ‘หลังฉาก’ เพียงอย่างเดียว

อิทธิพลอันมหาศาลของนักธุรกิจใหญ่และชนชั้นนำอื่นๆ ที่มีต่อภาคการเมือง ประกอบกับข้อเท็จจริงที่ว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนมากต้องใช้เวลาทำงานด้านบริหาร หรืองานของพรรคที่ตนสังกัดอยู่ จนอาจไม่มีเวลามาปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนผู้เลือกเขาเข้าสภา แปลว่ารูปแบบของระบอบประชาธิปไตยปัจจุบันที่ใช้กันแพร่หลายที่สุดในโลก ที่เรารู้จักกันในชื่อ ‘ประชาธิปไตยแบบตัวแทน’ (representative democracy) นั้น อาจไม่ได้ทำงานเพื่อผลประโยชน์ของประชาชนจริงๆ เท่ากับผลประโยชน์ของ ‘กลุ่มอำนาจ’ ส่วนน้อยที่ชักใยอยู่เบื้องหลัง

กล่าวโดยสรุปคือ ตราบใดที่ประชาชนส่วนใหญ่ผู้เป็น ‘เสียงข้างมาก’ ของประเทศยังไม่มีสิทธิมีเสียงในการบริหารประเทศอย่างแท้จริง เพราะ ‘ผู้แทน’ ที่พวกเขาเลือกเข้าสภาไม่ได้ทำหน้าที่เป็นผู้แทนจริงๆ การเปิดพื้นที่ทางการเมืองใหม่ๆ ให้กับคนกลุ่มน้อยผู้ด้อยโอกาสก็คงเป็น ‘เรื่องรอง’ ที่เป็นไปได้ยาก แม้ว่าการผสมปนเปทางวัฒนธรรมจะช่วยทำให้คนส่วนใหญ่ในสังคมหันมายอมรับและสนับสนุนแนวคิดนี้ก็ตาม

ฮันนาห์ อาเร็นด์ท์ (Hannah Arendt) นักปรัชญาการเมืองชาวเยอรมันสมัยกลางศตวรรษที่ 20 เคยกล่าวว่า ภาวะปัจจุบันที่เราขนานนามว่า “การเมือง” นั้น จริงๆ แล้วไม่ใช่การเมือง หากเป็น “สัมฤทธิ์ผลนิยมของกลุ่มผลประโยชน์” (interest−group pragmatism) มากกว่า เธออธิบายว่า ‘การเมือง’ ปัจจุบันมักเป็นเรื่องของการต่อสู้แบบหมากัดกัน ระหว่างกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่ต้องการส่วนแบ่งก้อนโตที่สุดจากหีบสมบัติของภาครัฐ

ในมุมมองของอาเร็นด์ท์ สารัตถะของการเมืองที่แท้จริงคือการอภิปรายและการถกเถียงโดยเสรีระหว่างประชาชนทุกหมู่เหล่า อย่างเป็นอิสระจากการบีบบังคับทุกรูปแบบ ซึ่งแปลว่าประชาธิปไตยที่แท้จริงจะเกิดขึ้นไม่ได้ ตราบใดที่สมาชิกในสังคมทุกชนชั้น รวมทั้งชนกลุ่มน้อย คนชายขอบ และแม้กระทั่งคนไร้สัญชาติ ยังไม่มีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างแท้จริง

แต่ในเมื่อรูปแบบ ‘ประชาธิปไตยแบบตัวแทน’ (ซึ่งเป็น ‘ประชาธิปไตยทางอ้อม’ เพราะประชาชนเลือกตัวแทนไปตัดสินใจแทนพวกเขาอีกทอดหนึ่ง) เห็นชัดว่าทำให้อำนาจกระจุกตัวอยู่ในมือกลุ่มผลประโยชน์หรือกลุ่มอำนาจเพียงไม่กี่ราย สังคมจะมีทางออกใดเล่า?

คำตอบอาจเป็นการเพิ่มขอบเขตการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน เช่น มอบอำนาจให้ประชาชนสามารถโหวตลงคะแนนในการตัดสินประเด็นสาธารณะที่พวกเขามีส่วนได้เสียได้โดยตรง โดยไม่ต้องผ่านผู้แทนก่อน โดยเฉพาะประเด็นสำคัญระดับท้องถิ่น เช่น การกำหนดและจัดสรรงบประมาณ การจัดการการศึกษาขั้นพื้นฐาน และการสร้างโครงการที่มีผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม

พูดอีกนัยหนึ่งคือ เราสามารถสอดแทรกกลไก ‘ประชาธิปไตยทางตรง’ (direct democracy) เข้าไปในระบอบประชาธิปไตยทางอ้อมได้ เพื่อลดทอนอำนาจของกลุ่มผลประโยชน์

จริงๆ แล้ว รัฐบาลไทยมีนโยบายด้านการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมานานแล้ว แต่สิ่งที่เกิดขึ้นคือรัฐบาลมุ่งเน้นการ ‘กระจายเงิน’ มากกว่าการ ‘กระจายอำนาจ’ เช่น การบัญญัติให้จัดสรรเงินงบประมาณร้อยละ 35 ไปสู่่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ยังไม่ให้อำนาจ อปท. บริหารจัดการการศึกษาขั้นพื้นฐานภายในท้องถิ่นของตัวเอง

เมื่อเงินกระจายไปสู่ท้องถิ่น แต่อำนาจในการจัดการบริการสาธารณะที่สำคัญต่างๆ ยังรวมศูนย์อยู่ส่วนกลาง อปท. ก็ไม่สามารถใช้เงินนั้นให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อสมาชิกในท้องถิ่นได้

ในต่างประเทศ เราเห็นตัวอย่างมากมายของการใช้กลไก ‘ประชาธิปไตยทางตรง’ ให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น อย่างน้อยก็ในระดับท้องถิ่นซึ่งมีขนาดเล็กพอที่จะไม่มีปัญหาเรื่องขีดจำกัดของขนาด (scale) เช่น ระบบ ‘ปัญจญาติ’ หรือสภาหมู่บ้านในอินเดีย ซึ่งมีอำนาจกำหนดและดำเนินงานตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจระดับท้องถิ่น (แต่ละปัญจญาติประกอบด้วยตัวแทนชาวบ้านจากหมู่บ้าน 5 แห่งในบริเวณเดียวกัน) กำหนดงบประมาณถึงร้อยละ 40 ของงบประมาณด้านการพัฒนาของมลรัฐที่ตนสังกัด ตลอดจนเก็บภาษีท้องถิ่นจากสมาชิกในชุมชน

บราซิลเป็นอีกประเทศหนึ่งที่ใช้กลไกประชาธิปไตยทางตรงอย่างได้ผล ในงานเขียนเกี่ยวกับระบบการตั้งงบประมาณแบบมีส่วนร่วม (Participatory Budgeting หรือย่อว่า ระบบ PB) นักวิชาการชาวโปรตุเกสนาม ลีโอนาร์โด อาเวริซเซอร์ (Leonardo Avritzer) ได้ยกตัวอย่างวิธีการที่กฎหมายบราซิลใช้ในการเพิ่มพูนอิทธิพลของผู้เล่นทางสังคมฝ่ายต่างๆ ในสถาบันการเมือง อันเป็นผลมาจากข้อตกลงด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน ไว้โดยสังเขปว่า มาตรา 14 ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 1988 ของบราซิล การันตีสิทธิใน “การริเริ่มของภาคประชาชน” (popular initiative) ในกระบวนการด้านนิติบัญญัติ ในขณะที่มาตรา 29 ซึ่งเกี่ยวกับการบริหารจัดการเมือง กำหนดว่าต้องมีตัวแทนจากองค์กรประชาชนในการวางแผนเมือง และมาตราอื่นๆ ก็กำหนดให้องค์กรพลเรือนมีส่วนร่วมในการออกนโยบายด้านสุขภาพและสวัสดิการสังคม

นอกจากกลไกประชาธิปไตยทางตรงจะสามารถใช้ได้ในระดับท้องถิ่นแล้ว ความสะดวกสบายในการสื่อสารต้นทุนต่ำที่มาพร้อมกับกระแสโลกาภิวัตน์ ก็กำลังช่วยลดทอนปัญหาเรื่องขนาด (scale) ที่เคยเป็นอุปสรรคต่อการใช้ประชาธิปไตยทางตรงเป็นกลไกบริหารระดับประเทศ เช่น ปัจจุบันรัฐบาลและพรรคการเมืองในหลายๆ ประเทศเริ่มใช้อินเทอร์เน็ตเป็นช่องทางสำคัญในการทำประชาพิจารณ์ ระดมความคิดเห็น และแม้กระทั่งกำหนดทิศทางของนโยบายสาธารณะ ภาคประชาชนเองก็ใช้อินเทอร์เน็ตอย่างกว้างขวางในการรวมพลังกันตรวจสอบการทำงานของรัฐ ประสานงานเพื่อเคลื่อนไหวกดดันรัฐบาลในประเด็นต่างๆ ตลอดจนระดมทุนในการหาเสียงให้กับนักการเมืองที่ตัวเองชื่นชอบ

ในบทความเรื่อง “Towards widening the democratic canon” (สู่การขยายแนวคิดเรื่องประชาธิปไตย) ซึ่งเป็นบทนำของหนังสือเกี่ยวกับพัฒนาการของประชาธิปไตยในประเทศแถบซีกโลกใต้ อันได้แก่โปรตุเกส โมซัมบิค แอฟริกาใต้ บราซิล โคลัมเบีย และอินเดีย นักวิชาการชาวโปรตุเกสสองคนคือ อาเวริซเซอร์และ โบอาเวนจูรา เดอ ซูซา ซานโตส (Boaventura de Sousa Santos) อธิบายผลการวิจัยพัฒนาการของระบอบประชาธิปไตยในประเทศเหล่านี้ ในฐานะขบวนการปลดปล่อยทางสังคม (social liberation movement) ชนิดหนึ่ง ไม่ใช่ในฐานะระบอบการเมืองที่รัฐใช้ครอบงำประชาชน

ในมุมมองของเคโกะ เซอิ (Keiko Sei) บรรณาธิการโครงการ documenta 12 ซึ่งเป็นวารสารที่นำเสนอบทความชิ้นนี้ ผู้เขียนทั้งสอง “...อธิบายและวิเคราะห์ธรรมเนียมปฏิบัติและความใฝ่ฝัน[ของประชาชนในหลายประเทศ]ที่พยายามทำให้ประชาธิปไตยของพวกเขาเป็นประชาธิปไตยจริงๆ ในเนื้อหา ไม่ใช่พอใจกับประชาธิปไตยเพียงรูปแบบผิวเผินเท่านั้น และไม่ยอมรับประชาธิปไตยแบบกระจุกตัวที่โมเดลกระแสหลักใช้กับพลเมือง ธรรมเนียมปฏิบัติเหล่านี้พยายามทำให้ประชาธิปไตยเข้มข้นขึ้นและหยั่งรากลึกลงกว่าเดิม ไม่ว่าจะด้วยการเสนอความชอบธรรมของกลไกประชาธิปไตยทางตรง หรือด้วยการเพิ่มแรงกดดันบนสถาบันประชาธิปไตยแบบตัวแทนเพื่อให้มันเปิดรับคนหลากหลายกลุ่มมากขึ้น หรือแม้แต่ด้วยการแสวงหารูปแบบใหม่ๆ ที่จะทำให้ประชาธิปไตยสองรูปแบบนั้นทำงานด้วยกันได้อย่างกลมกลืนกว่าเดิม”

อาเวริซเซอร์และซานโตสสรุปบทความด้วยข้อเสนอ 3 ประการที่พวกเขาเชื่อว่า จะทำให้ประชาธิปไตยทางตรงเข้มแข็งขึ้นได้ในอนาคต:

ข้อเสนอที่ 1: ทำให้ประชาธิปไตยมีความหลากหลายมากขึ้น ข้อเสนอนี้หมายความว่าเราต้องยอมรับกันก่อนว่า ไม่มีเหตุผลใดๆ ที่ประชาธิปไตยต้องมีรูปแบบเพียงหนึ่งเดียว ในทางกลับกัน ความหลากหลายทางวัฒนธรรมและการทดลองเรื่องการมีส่วนร่วมที่ผ่านมาในโลก ชี้ให้เห็นว่าประชาชนจำนวนมากต้องการมีส่วนร่วมทางการเมืองอย่างกว้างขวางมากกว่าเดิม องค์ประกอบแรกของประชาธิปไตยทางตรงที่สำคัญ คือการสนับสนุนให้ระบอบการเมืองปัจจุบันยอมกระจายอำนาจในการตัดสินใจให้กับประชาชน โดยใช้โมเดลการมีส่วนร่วม

ข้อเสนอที่ 2: ทำให้รอยต่อของประชาธิปไตยกระแสรองระหว่างท้องถิ่นกับโลกเข้มแข็งกว่าเดิม การทดลองใหม่ๆ เรื่องประชาธิปไตยต้องการแรงสนับสนุนจากองค์กรข้ามชาติในกรณีที่ประชาธิปไตยยังอ่อนแอ ในขณะเดียวกัน การทดลองทางเลือกที่ประสบความสำเร็จ เช่นในกรณีของระบบปัญจญาติในอินเดีย ต้องเติบโตขึ้นเพื่อสร้างทางเลือกต่อโมเดลกระแสหลัก ดังนั้น การขยับขยายโมเดลประชาธิปไตยทางตรงจากระดับท้องถิ่นไปสู่ระดับโลก จึงเป็นพื้นฐานที่สำคัญต่อการทำให้ประชาธิปไตยทางตรงเข้มแข็งยิ่งขึ้น

ข้อเสนอที่ 3: ขยายขอบเขตของการทดลองเรื่องประชาธิปไตย การศึกษาของเราชี้ให้เห็นว่า การทดลองใหม่ๆ ที่ประสบความสำเร็จนั้น มีบ่อเกิดจากไวยากรณ์สังคม (social grammar) ใหม่ๆ โดยรูปแบบการมีส่วนร่วมเป็นผลจากการทดลองสร้างความหลากหลายด้านวัฒนธรรม เชื้อชาติ และการจัดสรรอำนาจของประชาธิปไตย จึงเป็นเรื่องจำเป็นอย่างยิ่งที่การทดลองเหล่านี้ต้องมีการทำซ้ำและขยายออกไปในทุกๆ ด้าน.

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 11 เมษายน 2550

พิมพ์บทความ