วันที่ ๒๒ เมษายน ๒๐๐๗ จะมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีรอบแรกในฝรั่งเศส ตามมาด้วยรอบที่สองในวันที่ ๖ พฤษภาคม ๒๐๐๗ หนึ่งเดือนถัดไป จะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรอบแรกในวันที่ ๑๐ มิถุนายน ๒๐๐๗ และรอบที่สองในวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๐๐๗

ระหว่างนี้ การรณรงค์หาเสียงและนำเสนอนโยบายเป็นไปอย่างเข้มข้น แม้การประกาศรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีอย่างเป็นทางการยังไม่เริ่มขึ้น แต่ว่าที่ผู้สมัครหลายคนต่างเปิดตัวและลงพื้นที่หาเสียงกันแล้ว นโยบายหนึ่งที่ผู้สมัครเกือบทุกคนหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นสำคัญ คือ การปฏิรูปการเมือง หรือ ภาษาในทางการเมืองฝรั่งเศสเรียกว่า “ปฏิรูปสาธารณรัฐที่ ๕” บ้างก็ว่าต้องเปลี่ยนแปลงอย่างเข้มข้นถึงขนาดเปลี่ยนเป็น “สาธารณรัฐที่ ๖”

ก่อนหน้านั้น นักการเมืองหลายคนไม่ว่าจะฝ่ายขวาหรือซ้าย (สมควรกล่าวด้วยว่านักการเมืองฝรั่งเศสหลายคนเป็นผู้เชี่ยวชาญทางนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ ผ่านการศึกษาจากคณะนิติศาสตร์และโรงเรียนการปกครองแห่งชาติ) และนักวิชาการในมหาวิทยาลัยบางส่วน ได้เสนอแนวทางปฏิรูปสถาบันการเมืองที่น่าสนใจ เช่น ข้อเสนอให้จำกัดวาระการดำรงตำแหน่งของประธานาธิบดีเหลือ ๒ วาระ, การปรับให้ประธานาธิบดีมีความรับผิดชอบทางการเมืองมากกว่าเดิม, การเพิ่มบทบาทแก่สภาผู้แทนราษฎร, การปรับรูปแบบการเลือกตั้ง เป็นต้น

บังเอิญว่าการเมืองไทยกำลังจะมีการปฏิรูปกันอีกครั้ง การนำเอาข้อเสนอที่อภิปรายในฝรั่งเศสมาเล่าสู่กันฟังบ้างก็คงเป็นประโยชน์ไม่น้อย อย่างน้อยที่สุดอาจเป็นตัวอย่างให้ผู้มีส่วนในการร่างรัฐธรรมนูญได้ใช้พิจารณาประกอบกันไป

อนึ่ง ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปการเมืองฝรั่งเศสทั้งหมดนี้เป็นข้อเสนอที่ได้รับการถกเถียงในสาธารณะท่ามกลางบรรยากาศประชาธิปไตย ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีแต่ละคนต่างนำเสนอเป็นนโยบายของตน หากประชาชนเห็นด้วยกับนโยบายของผู้สมัครคนใดก็ไปเลือกผู้สมัครคนนั้น จากนั้นผู้สมัครที่ได้รับเลือกเป็นประธานาธิบดีก็ผลักดันแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องต่อไป และในท้ายที่สุดเมื่อมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ประธานาธิบดีก็จะนำกลับมาให้ประชาชนลงประชามติอีกครั้งหนึ่งตามคำสัญญาที่ให้ไว้ตอนหาเสียง จึงควรตั้งเป็นข้อสังเกตในเบื้องต้นว่าการปฎิรูปการเมืองของฝรั่งเศสในครั้งนี้มีจุดเริ่มต้นแตกต่างจากประเทศไทยอย่างสิ้นเชิง

ขอขยายความไล่เรียงไปตามลำดับ ดังนี้

๑. รูปแบบการเลือกตั้ง ส.ส.

ปัจจุบัน การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฝรั่งเศสใช้ระบบเลือกตั้ง ๒ รอบ หรือที่เรียกกันว่า “การเลือกตั้งแบบเสียงข้างมากเด็ดขาด” รอบแรก ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไปลงคะแนนในเขตเลือกตั้งของตน ซึ่งใช้ระบบ “เขตเดียว คนเดียว” หากมีผู้สมัครรายใดได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนทั้งหมด และมีผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเกินร้อยละ ๒๕ ให้ถือว่าผู้สมัครรายนั้นได้รับเลือกตั้งทันที ในกรณีที่ไม่มีผู้สมัครรายใดได้เสียงเช่นว่า ต้องจัดให้มีการเลือกตั้งรอบที่สอง โดยให้เหลือเพียงผู้สมัครจากการเลือกตั้งรอบแรกที่ได้คะแนนร้อยละ ๑๒.๕ ขึ้นไปเท่านั้น ในรอบนี้ หากใครได้คะแนนมากกว่าก็ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งแบบเขตเดียวคนเดียวและเสียงข้างมากเด็ดขาดนี้ ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าไม่สะท้อนถึงคะแนนเสียงที่ประชาชนไปเลือกอย่างแท้จริง กล่าวคือ คะแนนเสียงที่ลงให้กับผู้สมัครที่ไม่ได้รับการเลือกตั้งไม่ได้นำมาคำนวณ พูดง่ายๆ คะแนนที่เลือกผู้แพ้ไม่ว่าจะมากเพียงใดก็หล่นทิ้งน้ำไปหมดนั่นเอง จะเห็นได้จากการเลือกตั้งเมื่อปี ๒๐๐๒ คะแนนเสียงที่ลงให้กับผู้สมัครที่แพ้การเลือกตั้งสูงถึงร้อยละ ๔๐ ไม่มีความหมายและไม่ถูกนำมาคำนวณเพื่อให้ได้มาซึ่ง ส.ส. แม้แต่คนเดียว

ด้วยเหตุนี้ จึงเริ่มมีผู้เสนอให้นำการเลือกตั้งที่คำนวณคะแนนแบบสัดส่วนหรือที่เรารู้จักกันดีในนามของ “การเลือกตั้งแบบปาร์ตี้ลิสต์” มาใช้ ข้อดีของการเลือกตั้งรูปแบบนี้ คือ ให้ความสำคัญกับทุกคะแนนเสียง และยังเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองทางเลือกใหม่ๆ หรือพรรคการเมืองขนาดเล็ก ได้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรบ้าง

ข้อเสนอที่เป็นรูปธรรม พอสรุปได้ว่า ในทุกเขตเลือกตั้ง ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงคะแนนสองรอบแบบเดิม แต่รอบแรกต้องลงคะแนนในสองบัตรเลือกตั้ง บัตรใบแรกเลือกส.ส.แบบแบ่งเขต และบัตรที่สองเลือกส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบเขตจะซ้ำซ้อนกับผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อไม่ได้ จากนั้นในรอบที่สองก็เหลือการลงคะแนนในบัตรเลือกตั้งเพียงใบเดียว คือ แบบแบ่งเขต ซึ่งจะเหลือเฉพาะผู้สมัครที่ได้คะแนนเป็นลำดับที่หนึ่งและสองมาแข่งกันเท่านั้น

ประเด็นปัญหาที่ตามมา คือ หากนำการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อมาใช้จะแบ่งสัดส่วนกับส.ส.แบบเขตเดียวคนเดียวอย่างไร ปัจจุบันฝรั่งเศสมี ส.ส. รวม ๕๗๗ คน พรรคสังคมนิยมเสนอว่าให้เริ่มต้นที่สัดส่วน ๑ ใน ๕ หรือ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ๑๒๐ คน พรรค UDF พรรคการเมืองขวา-กลาง เสนอให้ใช้สัดส่วนครึ่งต่อครึ่งเหมือนเยอรมัน พรรค UMP รัฐบาลปัจจุบัน ไม่เห็นด้วยกับการนำระบบบัญชีรายชื่อมาใช้

การนำระบบบัญชีรายชื่อมาใช้ย่อมกระทบต่อการแบ่งเขตเลือกตั้ง เพราะต้องไปลดจำนวนส.ส.ที่มาจากแบบเขตเดียวคนเดียว ครั้นจะให้คงจำนวนส.ส. ๕๗๗ คนไว้ตามเดิม แล้วไปเพิ่มส.ส.แบบบัญชีรายชื่ออีก ๑๐๐ คน ส.ส.ทั้งสภาก็มีจำนวนเกือบ ๗๐๐ คน ซึ่งถือว่ามากเกินไป มีผู้เสนอว่า เพื่อไม่ให้กระทบจำนวน ส.ส. ที่มาจากเขตเลือกตั้ง และไม่ต้องแบ่งเขตเลือกตั้งกันเสียใหม่ ก็ให้ส.ส.จำนวน ๒๔๑ คนจาก ๒๐ จังหวัดที่มีประชากรมากกว่า ๑ ล้านคน มาจากการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ ส่วนจำนวนส.ส.ที่เหลืออีก ๓๓๖ คนในจังหวัดที่เหลือให้มาจากการเลือกตั้งแบบเขตเดียวคนเดียวและเสียงข้างมากเด็ดขาดตามเดิม เท่ากับว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตที่อยู่ในจังหวัดที่มีประชากรเกิน ๑ ล้านคน ก็จะได้เลือกส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ ในขณะที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตที่อยู่ในจังหวัดที่มีประชากรน้อยกว่า ๑ ล้านคน ก็จะได้เลือกส.ส.แบบเขตเดียวคนเดียวและเสียงข้างมากเด็ดขาด ข้อเสนอนี้ถูกคัดค้านว่าทำให้เกิดความไม่เสมอภาคระหว่างผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เพราะบางเขตต้องเลือกแบบบัญชีรายชื่อ แต่บางเขตต้องเลือกแบบเขตเดียวคนเดียว

นอกจากนี้ยังมีผู้เสนอให้ไปไกลกว่านั้นด้วยการนำระบบบัญชีรายชื่อแยกไปตามภาคแบบเยอรมันมาใช้ ทั้งนี้เพื่อความหลากหลายทางภูมิลำเนาของผู้แทน แต่ก็มีคนคัดค้านว่าจะทำให้การเลือกตั้งและการคำนวณคะแนนยุ่งยากมากขึ้น ในระยะแรก ควรเริ่มจากบัญชีรายชื่อเดียวทั้งประเทศจะเหมาะสมกว่า

การเลือกตั้งคำนวณคะแนนแบบสัดส่วนเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองขนาดเล็กได้แจ้งเกิด แต่ข้อเสียที่ตามมา คือ อาจทำให้มีพรรคการเมืองจำนวนมากในสภาผู้แทนราษฎรจนไม่มีพรรคการเมืองใดครองเสียงข้างมากและจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ จึงจำเป็นต้องมีมาตรการกลั่นกรองคะแนนเสียงอีกชั้นหนึ่งด้วยการกำหนดเกณฑ์คะแนนขั้นต่ำของบัญชีรายชื่อไว้ กล่าวคือ หากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองใดได้คะแนนไม่ถึงจำนวนตามที่กฎหมายกำหนดก็ไม่ให้นำมาคำนวณสัดส่วนหาจำนวนส.ส. เช่น ของเยอรมันตั้งเกณฑ์ไว้ที่ร้อยละ ๕ ของคะแนนเสียงทั้งหมด เช่นเดียวกันกับของไทยตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐

กล่าวสำหรับฝรั่งเศส เสนอกันว่าไม่ควรกำหนดเกณฑ์คะแนนขั้นต่ำของบัญชีรายชื่อไว้สูงจนเกินไป เพราะ เป้าหมายที่นำการคำนวณคะแนนแบบสัดส่วนมาใช้ก็เพื่อให้พรรคการเมืองขนาดเล็กมีโอกาสเข้าสภา และให้ทุกคะแนนเสียงมีความหมายสะท้อนไปยังจำนวนผู้แทน หากตั้งเกณฑ์ไว้สูงก็กลายเป็นการกีดกันพรรคการเมืองขนาดเล็กไปอีก ตัวเลขที่คิดกันไว้อยู่ที่ร้อยละ ๑ ของคะแนนเสียงทั้งหมด คำนวณกันแล้วตกประมาณ ๕๐๐,๐๐๐ คะแนนเสียง

เมื่อพรรคการเมืองขนาดเล็กมีโอกาสมากขึ้น ก็เป็นเรื่องปกติที่พรรคการเมืองฝ่ายขวาฝ่ายรัฐบาลอย่างพรรค UMP จะคัดค้าน เพราะหากยอมให้มีการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ-สัดส่วนแล้ว จำนวนที่นั่งที่พรรคเคยได้รับแต่เดิม ก็อาจต้องเสียให้กับพรรคเล็ก นอกจากนี้ยังเกรงกันว่าจะเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองสุดขั้ว (ทั้งซ้ายและขวา โดยเฉพาะอย่างยิ่งพรรคขวาตกขอบอย่าง Front national) หรือพรรคการเมืองแปลกๆ ได้มีผู้แทนในสภา ซึ่งอาจเป็นผลเสียต่อการดำเนินนโยบายของประเทศ ตรงกันข้ามกับพรรคสังคมนิยมที่สนับสนุนการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ เพราะอย่างน้อยที่สุดจะได้พรรคการเมืองขนาดเล็ก (ซึ่งแน่นอนว่าเห็นด้วยกับการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ) เป็นพันธมิตรในการเลือกตั้งประธานาธิบดีที่ใกล้จะมาถึง จากการสำรวจปฏิกริยาล่าสุด ทุกพรรคการเมืองล้วนเห็นด้วยกับการนำการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อมาใช้ เพียงแต่มีข้อแตกต่างในรายละเอียดปลีกย่อย มีเพียงพรรค UMP พรรคเดียวที่ไม่เห็นด้วย

การเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อและคำนวณคะแนนตามสัดส่วนนี้ ไม่ได้เป็นเรื่องใหม่ในฝรั่งเศส เพราะได้นำมาใช้กับการเลือกตั้งระดับท้องถิ่นอย่างสมาชิกสภาแคว้น การเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรป การเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาบางส่วน (การเลือก ส.ว. เป็นการเลือกตั้งโดยอ้อม โดยแต่ละเขตเลือกตั้งจะมีคณะผู้เลือกตั้งซึ่งประกอบไปด้วยส.ส. สมาชิกสภาจังหวัด สมาชิกสภาแคว้น และสมาชิกสภาเทศบาล) และเคยนำมาใช้กับการเลือกตั้ง ส.ส. ในปี ๑๙๘๖ ซึ่งครั้งนั้นส.ส.๕๗๗ คนมาจากการคิดคะแนนแบบสัดส่วนทั้งหมด

อนึ่ง ผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในฝรั่งเศส ไม่จำเป็นต้องสังกัดพรรคการเมือง ซึ่งหลักการดังกล่าวยังคงเป็นที่ยอมรับกันในปัจจุบันว่าการไม่บังคับให้สังกัดพรรคถือเป็นเสรีภาพทางการเมืองอย่างหนึ่ง เว้นเสียแต่ว่าในกรณีที่นำการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อมาใช้ ก็เป็นธรรมดาอยู่เองที่ผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อต้องสังกัดพรรคการเมืองหรือรวมตัวกันเป็นกลุ่มการเมือง

เมื่อย้อนมองกลับมาดูของไทย มีแนวโน้มว่าจะยกเลิกการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ ตามที่คณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กรอบที่ ๒ ว่าด้วยสถาบันการเมืองที่มีนายจรัญ ภักดีธนากุลเป็นประธานได้นำเสนอ ทั้งนี้อาจเป็นไปตามเหตุผลที่นายจรัญเคยให้สัมภาษณ์ไว้ว่า “เราก็มองเห็นว่าเมื่อความต้องการที่จะได้คนดีมีความรู้ความสามารถทางบัญชีรายชื่อไม่เป็นจริง มันพลิกผันไปอีกทางหนึ่ง มิหนำซ้ำยังก่อให้เกิดประเด็นของปัญหาที่ทำให้การเลือกตั้งส.ส.ของระบบรัฐสภา ถูกแอบอ้างไปใช้เป็นฐานที่มาของนายกรัฐมนตรีในลักษณะที่จะเป็นประมุขของประเทศซึ่งไม่ใช่ระบบของรัฐสภา เห็นไหมครับว่าจะเป็นลักษณะไปเป็นเลือกตั้งโดยตรงซึ่งคือระบบประธานาธิบดี ประโยชน์ก็ไม่ได้ ข้อเสียก็เกิดมากมายหลายประการ จึงไม่มีความจำเป็นที่เราจะคงระบบบัญชีรายชื่อเอาไว้” (มติชนวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐ หน้า ๑๑)

หากการยกเลิกระบบบัญชีรายชื่อเป็นไปเพราะเหตุผลดังกล่าวจริง ผู้เขียนก็เห็นว่าไม่สมเหตุสมผลเท่าไรนัก ต้องไม่ลืมว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญนำการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อมาใส่ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ ไม่ใช่พราะเหตุผลในเรื่องอยากได้คนดีมีความรู้เข้ามาสนามเลือกตั้งเพียงเหตุผลเดียว แต่ยังมีเหตุผลเรื่องการให้คุณค่าต่อทุกคะแนนเสียงที่ประชาชนไปกากบาท แม้เสียงนั้นจะไปลงให้แก่ผู้แพ้การเลือกตั้งก็ตาม สิ่งหนึ่งที่ต้องเข้าใจให้ตรงกัน คือ คุณูปการที่สำคัญที่สุดของการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อและคำนวณคะแนนแบบสัดส่วนอยู่ที่การแปรผันทุกคะแนนเสียงให้สะท้อนออกมายังจำนวนผู้แทนในสภา ไม่ใช่เรื่องเปิดช่องให้เทคโนแครต นักวิชาการ หรือนายทุนเข้ามาเล่นการเมือง

นอกจากนี้ เราพึ่งผ่านการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อเพียงสองครั้งเท่านั้น (ไม่นับครั้งสุดท้ายที่เป็นการเลือกตั้งไม่สมประกอบ) ย่อมไม่เพียงพอที่จะสรุปว่าการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อไม่เหมาะสมกับประเทศไทย ความเชื่อที่ว่าการเลือกตั้งในระบบบัญชีรายชื่อจะทำให้ค่อนไปทางระบบประธานาธิบดี หรือ “ระบบประธานาธิบดีอย่างลับๆ” นั้น ไม่น่าจะถูกต้อง ประเทศต้นตำรับการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่ออย่างเยอรมันก็ใช้ระบบรัฐสภา และไม่ปรากฏว่าจะมีแนวโน้มกลายเป็น “ระบบประธานาธิบดีอย่างลับๆ” แต่อย่างใด อีกทั้งจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อของไทยก็มีเพียง ๑๐๐ คนจาก ๕๐๐ คนเท่านั้น ไม่ได้มีสัดส่วนถึงกึ่งหนึ่ง

เราไม่อาจนำเอาปรากฏการณ์ “ไทยรักไทย ๑๙ ล้านเสียง” มาใช้เป็นดัชนีชี้วัดข้อเสียของระบบบัญชีรายชื่อได้ ต้องไม่ลืมว่าคะแนนเสียงล้นหลามของพรรคไทยรักไทย หาใช่อานิสงส์จากระบบบัญชีรายชื่อแต่เพียงอย่างเดียว เพราะพรรคไทยรักไทยก็ได้ส.ส.ระบบเขตมากเหมือนกัน ต้องยอมรับความจริงว่าการเลือกตั้งส.ส.ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๔๐ ทั้งสองครั้ง พรรคไทยรักไทยได้รับความนิยมสูงมากทั้งในแง่ตัวหัวหน้าพรรคและตัวนโยบาย ไม่ได้หมายความว่าหากไม่มีระบบบัญชีรายชื่อแล้ว พรรคไทยรักไทยจะไม่ได้รับคะแนนเสียงถล่มทลายเหมือนการเลือกตั้งที่ผ่านมา

หากไม่เอาระบบบัญชีรายชื่อเพราะเกรงกลัวนายกรัฐมนตรีจะใช้อ้างว่าตนมาจาก “๑๙ ล้านเสียง” เหตุผลนี้ย่อมไม่ใช่เหตุผลทางวิชาการ แต่เป็นเพียงความหวาดกลัว “ลมปาก” ของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรเท่านั้น

ผู้เขียนเห็นว่าควรรักษาการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อไว้ หากจะพิจารณาปรับปรุง ควรมุ่งไปที่การลดเกณฑ์คะแนนขั้นต่ำของบัญชีรายชื่อซึ่งกำหนดไว้ร้อยละ ๕ ของคะแนนเสียงทั้งหมดเสียจะยังดีกว่า เพราะคะแนนขั้นต่ำร้อยละ ๕ นี้เองที่ทำให้พรรคการเมืองขนาดเล็กไม่มีส.ส. และทำให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่ ๒-๓ พรรคได้อานิสงส์ไปแทน

ผู้เขียนเชื่อว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญต้องวิเคราะห์ปัญหาอย่างเป็นระบบและมีเหตุผลที่สกัดตามหลักวิชา หาใช่แก้ไขเพื่อปิดกั้นคนใดคนหนึ่งหรือพรรคใดพรรคหนึ่ง

(โปรดติดตามตอนต่อไป)

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2550

พิมพ์บทความ