เหตุใด นักวิชาการจำนวนหนึ่ง ถึงสรุปว่า การแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยคือ Pseudo Privatization ?

open online นำทุกท่านย้อนกลับไปที่ห้องประชุม คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นั่งจิบกาแฟรสขม ฟังนักนิติศาสตร์ นักเศรษฐศาสตร์ และนักวิชาการด้านพลังงาน ตั้งวงถกเถียงกัน เรื่อง “แปรรูป กฟผ. แบบของไทย มีอะไรน่าเป็นห่วง?”

............

การอภิปรายเรื่อง “แปรรูป กฟผ. แบบของไทย...มีอะไรน่าเป็นห่วง?”

วันพฤหัสบดีที่ 22 ธันวาคม 2548 เวลา 09.30-12.00 น.

ณ ห้องประชุม ชั้น 5 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์

ผู้ร่วมนำการอภิปราย

อ.ดร.จันทจิรา เอี่ยมมยุรา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

อ.ดร.ภูรี สิรสุนทร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย

คุณชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน นักวิจัยอิสระด้านพลังงาน

ผู้ดำเนินรายการ

ศ.ดร.ปราณี ทินกร คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

...............

ศ.ดร.ปราณี : การแปรรูปโดยเฉพาะอย่างยิ่งการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีประเด็นหลายแง่มุมที่สาธารณชนควรรับทราบ และควรนำไปใช้เป็นวิจารณญาณในการตัดสินว่าควรจะให้มีการแปรรูปแบบที่เป็นอยู่ต่อไปหรือควรจะคัดค้าน เนื่องจากว่าในที่ประชุมนี้มีนักศึกษาฟังอยู่ด้วย จึงอยากให้ภูมิหลังหรือ Background ของคำว่าแปรรูป ว่าหมายถึงอะไร แปรรูปมาจากคำภาษาอังกฤษว่า Privatization ที่หมายถึงการถ่ายโอนการผลิตไปสู่ภาคเอกชน ตรงนี้ถ้าทำถูกต้องเหมาะสมกับสภาพแล้วมันก็มีประโยชน์ แต่เรามักพบว่าการแปรรูปอาจกลายเป็นการถ่ายโอนการผลิตที่มีลักษณะผูกขาดโดยธรรมชาติจากรัฐไปสู่เอกชน ดังนั้นมันจึงเกิดปัญหาต่างๆตามมา และคนที่ทำให้การแปรรูปแพร่หลายไปในประเทศต่างๆ คือนางมาร์กาเร็ต แทตเชอร์ โดยเริ่มทำในประเทศอังกฤษในช่วงประมาณต้น ค.ศ. 1980 และหลังจากที่ประเทศอังกฤษดำเนินการ ประเทศต่างๆ ในยุโรปก็เริ่มทำตาม ประเทศด้อยพัฒนาก็เริ่มดำเนินการตามเช่นกัน และการแปรรูปของประเทศกำลังพัฒนาส่วนหนึ่งเกิดจากเงื่อนไขของการกู้เงินจากไอเอ็มเอฟ หรือธนาคารโลก ซึ่งทั้งสององค์กรมักจะผูกการแปรรูปและการปรับโครงสร้างมาเป็นเงื่อนไขการกู้เงินด้วย

สำหรับกรณีประเทศไทย ถามว่าเคยมีความพยายามจะแปรรูปการไฟฟ้ามาก่อนไหม ก็เคยมีในสมัยรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ซึ่งตอนนั้นไทยมีความจำเป็นต้องไปกู้เงินฉุกเฉินจากไอเอ็มเอฟ แต่ว่ากระแสการต่อต้านตอนนั้นค่อนข้างแรงและสหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจก็มีความเข้มแข็ง ดังนั้นก็เลยไม่สำเร็จ ในปัจจุบันกระแสการแปรรูปก็กลับมาค่อนข้างแรงอีกหลังจากเกิดวิกฤติเศรษฐกิจปี 2540 และเรามีความจำเป็นที่จะต้องใช้เงินกู้ฉุกเฉินจากไอเอ็มเอฟ และเงื่อนไขการแปรรูปก็ผูกมากับเงินกู้ ทำให้รัฐบาลประชาธิปัตย์ในสมัยนั้นออกพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2542 เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่างๆ ซึ่งรวมถึงการไฟฟ้าฝ่ายผลิตด้วย

เมื่อประมาณต้นปี 2547 กระแสการคัดค้านการแปรรูปรัฐวิสาหกิจสูงมาก เข้าใจว่ารัฐบาลต้องการลดกระแสการคัดค้าน รัฐบาลก็เลยหยุดการแปรรูปไว้ชั่วคราวและมีการแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุง พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ ซึ่งในคณะกรรมการชุดนั้น (ศาสตราจารย์ ดร. ชัยอนันต์ สมุทวณิช เป็นประธาน) ก็มีข้าราชการประจำ และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอีก 4-5 ท่าน นั่งอยู่ในที่นี้ 3 ท่าน คือ อ.รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และ ดิฉัน (อีกท่านคือ อ.สุธีร์ ศุภนิตย์ จากคณะนิติศาสตร์ มธ.) เราก็คิดว่าเราจะช่วยรัฐบาลทำการปรับปรุง พระราชบัญญัติฯ โดยเข้าไปดูหลักเกณฑ์ต่างๆ และมีการพูดถึงว่ากิจการใดเป็นกิจการที่รัฐควรแปรรูป หรือว่าจำเป็นต้องคงไว้ และถ้าจะแปรรูปควรจะเป็นอย่างไร กรณีใดควรที่จะมีองค์กรกำกับดูแล ทำอย่างไรจึงจะส่งเสริมให้มีการแข่งขัน เหล่านี้เป็นต้น รัฐบาลตั้งคณะกรรมการชุดนี้เดือนเมษายน 2547 และมีการประชุมไปได้ 4 ครั้ง ก็มีการตั้งอนุกรรมการเพื่อไปยกร่างกฎหมายตามหลักเกณฑ์ที่กรรมการได้มีมติเห็นชอบไว้ อ.เดือนเด่นก็เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่ไปนั่งอยู่ในคณะอนุกรรมการ และมีการประชุมอนุกรรมการเพียงครั้งเดียว หลังจากนั้นเขาก็ไม่เรียกประชุมอีก และระหว่างที่ไม่มีการเรียกประชุมอีกนั้นก็มีการดำเนินการเพื่อแปรรูปมาโดยตลอด จนกระทั่งวันที่ 24 มิถุนายน 2548 ก็มีการแปลงสภาพการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ให้เป็น บมจ. กฟผ. เมื่อพวกเราเห็นว่าการที่เขาเชิญให้เราไปช่วยปรับปรุง พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ แต่ระหว่างนั้นเขากลับดำเนินการโดยไม่ได้ใช้ความคิดเห็นของคณะกรรมการฯ ดังนั้น กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิทั้ง 4 คนจึงยื่นหนังสือลาออก ในวันที่ 27 มิถุนายน 2548 ซึ่งเป็นการประท้วงไปในตัวด้วย

มาถึงจุดนี้ก็ใกล้กับเรื่องปัจจุบันค่อนข้างมากแล้ว คือว่า เมื่อเดือนพฤศจิกายนที่ผ่านมามีแผนการขายหุ้น บมจ. กฟผ. ในตลาดหลักทรัพย์ กำหนดไว้คือ 16-17 พฤศจิกายน แต่ว่าประชาชนก็คงต้องขอบคุณคุณรสนาและกลุ่มองค์กรผู้บริโภคที่เคลื่อนไหวไปยื่นฟ้องศาลปกครองให้พิจารณาเรื่องนี้ และศาลปกครองได้มีคำสั่งระงับการขายหุ้น กฟผ. เอาไว้ก่อน ดังนั้นวันนี้ คณะนิติศาสตร์ และคณะเศรษฐศาสตร์ ก็คิดว่าเป็นโอกาสอันดีที่เราจะแสดงความเห็นในแง่วิชาการให้กับคณาจารย์ นักศึกษา และสื่อมวลชน รวมทั้งผู้สนใจทั้งหลายไม่ว่าท่านจะมาจากองค์กรใด ให้เห็นประเด็นที่สำคัญต่างๆ เกี่ยวกับการแปรรูป กฟผ.

โดยการวิเคราะห์ในวันนี้จะเริ่มด้วย การอภิปรายจาก อ.ดร.จันทจิรา เอี่ยมมยุรา ซึ่งท่านเป็นอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ ธรรมศาสตร์ ปัจจุบันท่านเป็นรองคณบดีฝ่ายวิชาการคณะนิติศาสตร์ ท่านสำเร็จปริญญาตรีและโทจากคณะนิติศาสตร์ ธรรมศาสตร์ และจบปริญญาเอกนิติศาสตร์ด้านกฏหมายมหาชน จากมหาวิทยาลัยตูลูส ประเทศฝรั่งเศส ท่านจะมาอภิปรายแสดงความเป็นห่วงในมุมมองของนักนิติศาสตร์ ว่ากฎหมายที่มีอยู่มันเป็นอย่างไร ใครควรมีอำนาจในการแปรรูป และวิธีการควรเป็นอย่างไร

ท่านผู้อภิปรายคนที่สองคือ อ.ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ท่านเป็นผู้อำนายการวิจัยของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ท่านสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรีและโททางเศรษฐศาสตร์ จากมหาวิทยาลัย ควีนส์ ยูนิเวอร์ซิตี้ ปริญญาเอก เศรษฐศาสตร์ จาก Mcgill University ประเทศแคนาดา ท่านจะมาแสดงความเป็นห่วงในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ว่า การแปรรูป กฟผ. อย่างที่เป็นอยู่มันจะเกิดประโยชน์แก่ส่วนรวมหรือไม่ เป็นการรักษาผลประโยชน์ของรัฐหรือไม่ และสร้างความเป็นธรรมในการดำเนินกิจการอย่างนี้ต่อไปหรือไม่

ท่านผู้อภิปรายคนที่สามคือ อ.ดร.ภูรี สิรสุนทร ท่านเป็นอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จบปริญญาตรีจากมหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ ปริญญาโทจากคณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ และจบโทและเอกจาก Australian National University ท่านทำวิทยานิพนธ์ ปริญญาเอกทางด้านการแปรรูปกิจการไฟฟ้าโดยเฉพาะ วันนี้ท่านจะมาให้ข้อมูลแก่เราเกี่ยวกับการประเมินมูลค่า กฟผ. ว่าสิ่งที่รัฐบาลทำไปในการตีมูลค่า บมจ. กฟผ. เพื่อนำไปขายในตลาดหลักทรัพย์มันถูกต้องตามที่ควรไหม

และท่านผู้อภิปรายคนสุดท้าย คือคุณชื่นชม สง่าราศรี กรีเซน ท่านเป็นนักวิชาการอิสระ ท่านได้ทุนเล่าเรียนหลวงไปเรียนปริญญาตรีที่ Dartmouth College ด้านวิศวกรรมศาสตร์และสิ่งแวดล้อม จบปริญญาโทด้านพลังงานจาก University of California, Berkeley ท่านจะมาแสดงความเห็นว่าการแปรรูปแบบไทยเรานี้ทำไปเพื่อใคร มีใครได้ ใครเสีย และจะชี้ให้เห็นประเด็นการแปรรูปว่ามีผลประโยชน์ทับซ้อนอย่างไร

ขอเรียนเชิญ อ.จันทจิรา เอี่ยมมยุรา ค่ะ

อ.ดร.จันทจิรา : ดิฉันต้องขอแสดงความชื่นชมท่านทั้งหลายในที่นี้ที่ได้มาช่วยกัน เพราะนี่ไม่ใช่การอภิปรายโดยทั่วไปแต่มีวัตถุประสงค์อย่างชัดเจนที่จะทำอะไรสักอย่างเพื่อเก็บสมบัติของชาติที่สะสมกันมาหลายรุ่นเอาไว้ให้ได้ ดิฉันจะปูพื้นฐานเกี่ยวกับกฎหมาย โดยเฉพาะ พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจปี 2542 ในประเด็นหลักๆ

เมื่อวานนี้มีการสัมมนา พระราชบัญญัติฉบับหนึ่งไปแล้ว ถ้าเรามีโอกาสจะใช้ พระราชบัญญัติ ฉบับนั้นก็คงจะดี พระราชบัญญัติฉบับนั้นพูดถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่เข้าใจว่าจะไปโฟกัสอยู่ที่รัฐวิสาหกิจประเภทที่เรากำลังเป็นห่วงอยู่ตอนนี้คือ กฟผ. หรือรัฐวิสาหกิจที่ตั้งโดยพระราชบัญญัติ และเป็นวัตถุประสงค์ที่ดิฉันจะพูดในวันนี้เป็นด้านหลัก

ขอเริ่มอธิบายเพื่อให้เกิดความเข้าใจที่ตรงกันก่อน คือ ระบบกฎหมายไทยมีพระราชบัญญัติที่สำคัญฉบับหนึ่งที่เรารู้จักกันดี คือ พระราชบัญญัติว่าด้วยวิธีการงบประมาณ ปี พ.ศ.2502 พระราชบัญญัติฉบับนี้เป็นพระราชบัญญัติที่วางแนวคิด ความหมาย นิยาม เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจให้กับระบบกฎหมายไทย จนทุกวันนี้เวลาเราพูดถึงรัฐวิสาหกิจเราก็จะอ้างอิงไปถึงพระราชบัญญัติฉบับนี้

ในพระราชบัญญัติว่าด้วยวิธีการงบประมาณนี้แบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจออกเป็นสองประเภทใหญ่ๆ คือประเภทที่ตั้งโดยประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งในทางกฎหมายเราเรียกว่าเป็นนิติบุคคลเอกชน เวลาเราตั้งรัฐวิสาหกิจในรูปนิติบุคคลเอกชนเป็นบริษัท (และต่อมามีพระราชบัญญัติอีกฉบับคือ พระราชบัญญัติบริษัทมหาชน ซึ่งเรามักเข้าใจว่าเป็นนิติบุคคลมหาชน ความจริงไม่ใช่ แม้ว่าออกมาในรูปพระราชบัญญัติ ก็ยังเป็นนิติบุคคลเอกชนอยู่เพราะตั้งในรูปบริษัทเพียงแต่ว่าเป็นบริษัทมหาชนเพราะเราเอาหุ้นไปขายในตลาดหลักทรัพย์ได้เท่านั้นเอง) รัฐวิสาหกิจที่ตั้งโดยบริษัทเหล่านี้ เรามุ่งหมายที่จะให้ทำกิจการที่เหมือนกับที่เอกชนเขาทำ เช่น บริษัทการบินไทย บริษัทขนส่ง หรือแม้แต่ธนาคารกรุงไทย ซึ่งเป็นธนาคารที่ตั้งในรูปแบบบริษัท เราคิดว่ารัฐวิสาหกิจเหล่านี้ทำเหมือนกับที่เอกชนทำ ดังนั้นรัฐวิสาหกิจเหล่านี้จึงไม่จำเป็นที่จะต้องมีอำนาจอะไรที่พิเศษผิดแผกไปจากบริษัททั้งหลาย

ทีนี้ในพระราชบัญญัติว่าด้วยการงบประมาณ ก็มีรัฐวิสาหกิจอีกประเภทหนึ่ง เป็นรัฐวิสาหกิจที่บอกว่าจะต้องมีกฎหมายจัดตั้ง ยกตัวอย่างคือ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ก็มีพระราชบัญญัติจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิต ปตท.ก็มีพระราชบัญญัติการปิโตรเลียมฯจัดตั้งขึ้น รัฐวิสาหกิจประเภทนี้เวลาคนตั้งเขาตั้งขึ้นมาเขามุ่งหมายที่จะให้ประกอบกิจการบางอย่าง ซึ่งเราเรียกว่าเป็นกิจการสาธารณูปโภคสาธารณูปการพวก Infrastructures ทั้งหลาย และในการประกอบกิจการเหล่านี้ให้บรรลุวัตถุประสงค์ได้ รัฐวิสาหกิจเหล่านี้จะต้องมีดาบอาญาสิทธิ์ ซึ่งในทางกฎหมายเราเรียกว่ามีอำนาจมหาชน สามารถที่จะเข้าไปในที่ดินของคนอื่นได้ในเวลาที่มีเหตุฉุกเฉิน เช่นเวลาที่ท่อก๊าซรั่ว เจ้าหน้าที่ของปตท.จะต้องเข้าไปในที่ดินของชาวบ้านได้ เจ้าหน้าที่กระทำในฐานะที่เป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา ตามกฎหมาย ปตท. และ กฟผ. เจ้าหน้าที่มีอำนาจเวนคืนได้ อำนาจอย่างนี้บริษัทเอกชนทั่วไปไม่มี เพราะที่ต้องมีอำนาจเหล่านี้ก็เพื่อสนองตอบต่อวัตถุประสงค์ที่ตั้งรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ขึ้นมา เราเรียกรัฐวิสาหกิจกลุ่มหลังนี้ว่าองค์การของรัฐคือมีลักษณะนิติบุคคลมหาชน

ประเด็นต่อมาที่อยากทำความเข้าใจร่วมกันก่อนคือคำว่า “แปรรูป” ในทางกฎหมายเรามีรัฐวิสาหกิจสองประเภท คือประเภทที่เป็นบริษัทอยู่แล้ว ทุนของรัฐวิสาหกิจประเภทที่เป็นบริษัทมันแตกจากทุนเป็นหุ้น เป็นส่วนๆ สามารถขายแยกส่วนได้ ที่เราเรียกว่าหุ้น มันมีสภาพพร้อมที่จะเปลี่ยนมือจากภาครัฐไปสู่ภาคเอกชนอยู่แล้ว ในกรณีอย่างนี้ทางกฎหมายเราเรียกว่าแปรรูป

แต่รัฐวิสาหกิจที่เป็นองค์การของรัฐซึ่งจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติ ทุนของรัฐวิสาหกิจประเภทนี้มันเป็นก้อนไม่อยู่ในสภาพที่เหมาะสมที่จะเปลี่ยนมือจากภาครัฐไปให้เอกชนได้ ดังนั้นการที่จะแปรรูปหรือถ่ายโอนจากภาครัฐไปสู่เอกชน มันต้องกระทำโดยกระบวนการสองขั้นตอน คือ “แปลงสภาพ” ของตัวนิติบุคคลเสียก่อน เปลี่ยนจากนิติบุคคลมหาชนมาเป็นนิติบุคคลเอกชน อันนี้เราเรียกว่าเป็นการ “แปลงสภาพ” เมื่อแปลงสภาพเรียบร้อยแล้วจึงจะทำการแปรรูปได้ คือเอาหุ้นซึ่งเดิมทีมันเป็นก้อนต่อมาแตกเป็นหุ้นตั้งขึ้นมาเป็นบริษัทแล้วเอาหุ้นเหล่านั้นจำนวนหนึ่งหรือทั้งหมดไปขายในตลาดหลักทรัพย์ ถ้ารัฐขายจนต่ำว่า 50% ก็จะทำให้ตัวองค์กรนั้นแปรจากรัฐวิสาหกิจไปเป็นวิสาหกิจของเอกชน

จะขอเน้นไปที่รัฐวิสาหกิจที่ตั้งโดยพระราชบัญญัติ ซึ่งเรียกว่าเป็น “องค์การของรัฐ” ในหลักกฎหมายทั่วไปของประเทศต่างๆ รัฐวิสาหกิจซึ่งมีสภาพที่แตกต่างกัน วิธีการถ่ายโอนไปเป็นภาคเอกชนก็จะแตกต่างกันด้วย ขอยกประเทศฝรั่งเศสเป็นแม่แบบ ซึ่งดิฉันคิดว่าใช้ได้ในการที่เอามาเป็นต้นแบบในการศึกษา ฝรั่งเศสเขาจะมีการแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจเป็นรัฐวิสาหกิจชั้นหนึ่งกับรัฐวิสาหกิจระดับรองลงมา รัฐวิสาหกิจชั้นหนึ่งก็จะสอดคล้องกับรัฐวิสาหกิจประเภทองค์การของรัฐตามกฎหมายของเรา ถ้าตั้งโดยพระราชบัญญัติ ฝรั่งเศสเขาถือว่าคนที่จะมีอำนาจไปแปลงสภาพมันคือ “รัฐสภา” วิธีการที่ฝรั่งเศสเอาเข้าสภา เนื่องจากดิฉันเข้าใจว่าประเด็นความร้อนใจของประเทศไทยในช่วงปี 2540 คือเรารู้สึกว่าเราต้องแปรรูปแล้ว และแปรทีละแห่งมันไม่ทัน ดังนั้น จึงออกกฎหมายอย่างพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจออกมา แล้วทำการแปรรูปแบบเหมาเข่ง ฝรั่งเศสเขาก็มีความจำเป็นในลักษณะเดียวกันในปี 1980 แต่วิธีการคือรัฐบาลจะทำการศึกษาเสียก่อน โดยเลือกรัฐวิสาหกิจที่เห็นว่าจำเป็นที่จะต้องแปรสภาพขึ้นมาแล้วก็ทำการเสนอให้กับรัฐสภา เขาจะใช้วิธีเสนอพระราชบัญญัติหนึ่งฉบับแล้วใส่รายชื่อของรัฐวิสาหกิจที่คิดว่าจะแปลงสภาพเป็นบัญชีแนบท้ายเข้าไปในพระราชบัญญัติที่เสนอกับสภา

เมื่อพระราชบัญญัติฉบับนั้นผ่านสภา รัฐบาลฝรั่งเศสมีอำนาจที่จะเลือกแปรรูปจากจำนวนรัฐวิสาหกิจที่อยู่ในบัญชีรายชื่อ จะไปแปรรูปรัฐวิสาหกิจนอกบัญชีรายชื่อไม่ได้ อันนี้เป็นประเด็นที่ดิฉันคิดว่าในพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจเราไม่ได้ทำในลักษณะนั้น มาตรา 4 ของพระราชบัญญัติทุนฯ บอกว่ารัฐบาลจะเลือกรัฐวิสาหกิจใดมาแปรสภาพก็ได้ ถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทแรกที่อยู่ในรูปบริษัทอยู่แล้วปัญหาคงจะน้อยหน่อยเพราะตอนที่เขาจัดตั้งก็จัดตั้งโดยสภาพที่พร้อมจะให้แปรรูป แต่ถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจที่ตั้งโดยพระราชบัญญัติ ดิฉันคิดว่าพระราชบัญญัติทุนฯ ทำการแบบก้าวกระโดดคือขาดประเด็นในเรื่องการจำแนกประเภทรัฐวิสาหกิจ ขาดประเด็นในเรื่องการทำตามกระบวนการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องผู้มีอำนาจในการตัดสินใจควรจะเป็นใคร ดิฉันขอพูดในประเด็นนี้นิดหนึ่ง ถ้าสมมติพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจฯ ไปเกิดขึ้นในประเทศฝรั่งเศส ดิฉันคิดว่าพระราชบัญญัติฉบับนี้ไม่ควรจะได้มีโอกาสใช้ เพราะเหตุว่าในตัวพระราชบัญญัตินั้นเอง นักเศรษฐศาสตร์พูดว่าเป็นการเซ็นเช็คเปล่า ฝ่ายนิติบัญญัติเซ็นเช็คเปล่าให้กับฝ่ายบริหารไปทำการเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะทำการแปรรูป คือในตัวพระราชบัญญัตินั้นไม่กำหนดกรอบ หลักเกณฑ์ วิธีการที่จะให้รัฐบาลไปทำงานต่อเลย

นี่คือประเด็นปัญหาของพระราชบัญญัติทุนฯ ซึ่งในทางกฎหมายมีคำวิชาการอยู่คำหนึ่ง คือถ้าฝ่ายนิติบัญญัติออกกฎหมายซึ่งมันกลวงมากไม่มีเนื้อหา ไม่มีรายละเอียดที่จำเป็นตามสมควรที่จะมอบให้ฝ่ายบริหารไปทำงานได้ ทั้งๆที่เรื่องนั้นเป็นเรื่องอยู่ภายในอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ กฎหมายอย่างนั้นจะถือว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะ “กระทำโดยปราศจากอำนาจเชิงลบ” หมายความว่าอำนาจนั้นเป็นของฝ่ายนิติบัญญัติ แต่กลับปล่อยมือไปให้ฝ่ายบริหารเป็นผู้ทำ ไม่ใช้อำนาจที่ตัวเองควรจะใช้ และถ้ากฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจไปอยู่ในประเทศฝรั่งเศส ดิฉันคิดว่าศาลรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสจะวินิจฉัยว่าพระราชบัญญัตินี้กระทำโดยปราศจากอำนาจเชิงลบ

อีกประเด็นหนึ่งคือรัฐบาลแปรรูปโดยไม่เคารพต่อ “หลักการคู่ขนานเชิงรูปแบบ” หมายความว่า ถ้ารัฐสภาเป็นผู้จัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้น ซึ่งโดยทั่วไปก็จะต้องตรากฎหมายออกมา เช่น กฟผ. ปตท. เวลาที่จะเปลี่ยนแปลงสภาพ เวลาที่จะยกเลิกหรือถ่ายโอนทรัพย์สินจะต้องกระทำโดยกระบวนการเดียวกันคือต้องกระทำโดยพระราชบัญญัติหรือรัฐบัญญัติ ถ้าไปทำโดยพระราช-กฤษฎีกา ดิฉันคิดว่าถ้าเป็นอย่างนี้ศาลรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสคงไม่อนุญาต

ดิฉันคิดว่าประเด็นปัญหานี้ที่ทำให้พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจมีประเด็นที่ถูกโต้แย้งในเวลาต่อมาว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ดิฉันเข้าใจว่ามาตรา 28 ที่พูดถึงว่าให้มติคณะรัฐมนตรียุบเลิกพระราชบัญญัติรัฐวิสาหกิจ หรือประเด็นที่ว่าพระราชกฤษฎีกาที่ยุบเลิกกฎหมายเดิมและตั้งรัฐวิสาหกิจรูปแบบใหม่ที่ตั้งในรูปบริษัท แต่ยังคงให้อำนาจบริษัทนั้นไปทำกิจการงานที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้ สองประเด็นนี้เป็นตัวแทนของแนวคิดของคนกลุ่มสมาชิกสภาที่ไปฟ้องต่อศาลรัฐธรรมนูญในเวลานั้นคงจะรู้สึกเช่นเดียวกับที่ดิฉันได้พูดมาเมื่อสักครู่คือการกระทำอย่างนั้นเป็นการกระทำที่ไปละเมิดต่ออำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ คือละเมิดทั้งอำนาจของรัฐสภา และจารีตประเพณีที่เรามีมาในระบบกฎหมายของเรา เพราะกฎหมายลำดับรองไม่อาจไปละเมิดกฎหมายลำดับหลักได้ พระราชกฤษฎีกาไม่อาจไปยกเลิกกฎหมายในระดับ พระราชบัญญัติได้ ประเด็นสองประเด็นนี้เป็นตัวแทนของความรู้สึกที่ว่ารัฐสภากำลังกระทำการโดยปราศจากอำนาจเชิงลบ

นอกจากนั้นเรายังรู้สึกว่า พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจนั้นขาดกลไกหรือขาดองค์กรควบคุมการคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงสภาพ ในฝรั่งเศสนั้น ก่อนที่รัฐบาลจะเสนอรัฐวิสาหกิจเข้าไปในบัญชีรายชื่อแนบท้ายพระราชบัญญัติ จะต้องมีการตั้งกรรมการเพื่อศึกษาประเมินความเป็นไปได้เสียก่อน แต่ของเรา คณะรัฐมนตรีภายใต้ชื่อว่า “คณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจ” เป็นคนดำเนินการเอง อันนี้แหละที่ทำให้ถูกโจมตีมากว่าพระราชบัญญัติทุนฯ นี้เปิดโอกาสให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซงได้ คณะกรรมการนโยบายทุนฯ ประกอบด้วย 26 คน มีฝ่ายการเมือง 16 คน ข้าราชการประจำ 4 คน และผู้ทรงคุณวุฒิที่รัฐมนตรีแต่งตั้งอีก 6 คน จะเห็นได้ว่าองค์ประกอบอย่างนี้ฝ่ายการเมืองสามารถเข้าไปครอบงำได้

นอกจากนั้นแล้ว “คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท” ก็ยังเป็นฝ่ายข้าราชการประจำทั้งสิ้นในกฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจบอกว่ามี 11 คน มีข้าราชการประจำถึง 6 คน มีพนักงานรัฐวิสาหกิจ 2 คน และมีผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งฝ่ายบริหารชี้นิ้วได้อีก 3 คน เพราะฉะนั้นจะเห็นว่ากระบวนการกลั่นกรองเพื่อเลือกรัฐวิสาหกิจขึ้นมาเพื่อแปรรูปนั้นมันไม่มีการกระทำอย่างมืออาชีพ ไม่มีการกระทำอย่างเป็นกลาง ไม่มีการเสนอรายงานผลกระทบว่าถ้าจะแปรรูปรัฐวิสาหกิจหน่วยนั้นหน่วยนี้จะมีผลต่อสังคมอย่างไรต่อผู้บริโภคอย่างไร ต่อรัฐอย่างไร อันนี้เป็นปัญหาเรื่องกระบวนการที่ไม่โปร่งใส

นอกจากนั้นเราจะพบว่าพระราชบัญญัติทุนฯ ขาดการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ เดี๋ยวอาจารย์ภูรีท่านจะพูดต่อเรื่องการประเมินราคาทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจที่ต่ำกว่าความเป็นจริง ดิฉันคิดว่าประเด็นนี้จะปรากฏให้เห็นชัดขึ้นเรื่อยๆ ในอนาคต นอกจากนั้นแล้วเรายังพบว่าไม่มีการแบ่งแยกทรัพย์สินที่มีลักษณะผูกขาดโดยสภาพ เช่น สายส่งฯ หรือเขื่อน ซึ่งไม่มีใครสามารถมาสร้างแข่งได้ กับทรัพย์สินที่ควรจะแปรรูปออกไปให้มีการแข่งขันให้ขายได้ นอกจากนั้นยังไม่มีการวางระบบเพื่อควบคุมการบริหารกิจการที่ให้สอดคล้องกับนโยบายของรัฐในเรื่องการบริการสาธารณะด้วย

ดิฉันขอพูดอีกประเด็นหนึ่งคือเรื่องความไม่เสมอภาคในทางกฎหมาย รัฐวิสาหกิจของเราที่แปลงสภาพจากองค์การของรัฐมาเป็นบริษัท ไม่ว่าจะเป็นบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชน เราจะพบว่ามีการให้อำนาจมหาชนบางอย่างของรัฐตามมา กลไกของกฎหมายทุนรัฐวิสาหกิจฯ นั้นตลกมาก ด้านหนึ่งบอกว่าเมื่อมีพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งรัฐวิสาหกิจรูปแบบใหม่ขึ้นแล้ว เช่น จาก กฟผ. ก็มาเป็น บมจ. กฟผ. ณ วันนั้น กฎหมายเก่าคือกฎหมายจัดตั้งการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ให้ยกเลิกไป แต่ขณะเดียวกันพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจฯ ก็อนุญาตให้บริษัทใหม่ที่แปลงสภาพมาแล้วยังสามารถได้รับสิทธิพิเศษ ได้ประโยชน์ ได้รับการคุ้มครอง ได้อำนาจบางอย่างจากกฎหมายเก่าที่ถูกยกเลิกไปแล้ว ประเด็นอย่างนี้นักกฎหมายรู้สึกว่าเป็นการทำลายระบบประสิทธิภาพของกฎหมายไทยอย่างสำคัญ เพราะทำให้ระบบกฎหมายสับสน เราไม่รู้ว่ากฎหมายที่ถูกยกเลิกไปแล้วยังคงมีสภาพบังคับอยู่อย่างไร พนักงาน กฟผ. ซึ่งบัดนี้ได้เป็นพนักงานบริษัทไปแล้วยังคงมีอำนาจบางอย่างที่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายเดิม

และสิ่งที่สำคัญก็คือพระราชกฤษฎีกาที่กำหนดอำนาจสิทธิประโยชน์ของบมจ. กฟผ.ได้กำหนดให้บริษัทมีอำนาจบางอย่างซึ่งเราเรียกว่าอำนาจมหาชนเขียนอยู่ในพระราชกฤษฎีกา อำนาจมหาชนนี้กระทบสิทธิเสรีภาพประชาชนได้ ท่านไปดูมาตรา 8 ของพระราชกฤษฎีกาฯ ฉบับนี้ ปกติการเขียนกฎหมายในลักษณะมาตรา 8 ในพระราชกฤษฎีกาฯ จะต้องไปเขียนอยู่ในพระราชบัญญัติ ดังนั้นกฤษฎีกาเขียนอย่างนี้อาจไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

อีกประเด็นหนึ่งคือการที่เรายังให้บริษัทกฟผ. มีอำนาจตามกฎหมายมหาชนได้ และมีเอกสิทธิ์ มีสิทธิพิเศษตามกฎหมายได้เสมือนกับว่ายังเป็น กฟผ.ซึ่งจัดตั้งในรูปของพระราชบัญญัตินั้นก่อให้เกิดความไม่เท่าเทียมในระหว่างประชาชนใน 2 แง่ คือ

1) บริษัทกฟผ. ก็จะมีสภาพที่เหนือกว่าบริษัทเอกชนที่ผลิตไฟฟ้าอื่นๆ

2) ผู้ถือหุ้นของ บมจ.กฟผ. ก็จะมีเอกสิทธิ์ มีสิทธิพิเศษที่เหนือกว่าผู้ถือหุ้นของบริษัทอื่นๆด้วย

ประเด็นความเป็นห่วงของนักกฎหมายประการต่อมาคือ เราไม่พูดถึงเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนของผู้ที่ทำกระบวนการแปรรูปและผู้ที่รับประโยชน์จากการแปรรูป ดิฉันคิดว่าเป็นหลักกฎหมายสากลเลยที่ผู้ดำเนินการผู้ใช้อำนาจในการวินิจฉัยตัดสินอะไร ไม่ควรจะได้รับประโยชน์ (และไม่ควรจะต้องรับผิดชอบถ้าทำโดยถูกต้องตามกฎหมายในการ กระทำของตัวเอง) การแปรรูปตามพระราชบัญญัติทุนฯ นี่เราไม่เคยห้ามที่จะให้รัฐมนตรี กรรมการในคณะกรรมการนโยบายทุนฯ หรือแม้แต่คณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งฯ รับประโยชน์จากการแปรรูปบริษัทรัฐวิสาหกิจที่ตัวเองทำการแปรรูป ดิฉันคิดว่าตรงนี้ผิดปกติอย่างมากสำหรับกฎหมายของเราฉบับนี้

ประเด็นสุดท้ายที่ดิฉันอยากจะเรียนท่านก็คือ เรื่องกฎหมายกลาง ดิฉันไม่ได้คัดค้านการแปรรูป แต่ดิฉันคิดว่าการแปรรูปควรแปรไปให้ได้ประโยชน์กับประชาชนและประเทศชาติสูงสุด กฎหมายกลางการแปรรูปนั้นควรจะต้องออกมาเพื่อที่จะแก้ไขเยียวยาสิ่งที่เกิดขึ้นอยู่ในบ้านเมือง รายชื่อของรัฐวิสาหกิจควรจะต้องรีบทำและเสนอให้สภาให้ความเห็นชอบ นอกจากนั้นแล้วจะต้องมีกระบวนการในการแปรรูปที่ชัดเจน มีกรรมการกลั่นกรองคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะแปรรูป มีการทำรายงานแสดงผลกระทบต่อผู้บริโภค ต่อรัฐ และต่อสังคม มีคณะกรรมการประเมินราคาทรัพย์สิน นอกจากนั้นจะต้องมีการแบ่งแยกทรัพย์สินที่ควรจะเป็นของรัฐกับที่ควรจะให้ บมจ.กฟผ. ถืออยู่ต่อไป

สุดท้ายคือ ควรจะต้องมีกระบวนการคุ้มครองผลประโยชน์ของมหาชนภายหลังจากที่มีการแปรรูปแล้ว ซึ่งเวลานี้ก็ยังไม่มี ได้แก่ คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า และควรจะมีการพิจารณาประเด็นเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน ไม่ว่าจะเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจนั้นเอง ผู้ที่ทำการแปรรูป และผู้ที่ตัดสินใจแปรรูปไม่ควรจะได้รับประโยชน์จากการแปรรูปนั้น ขอบพระคุณค่ะ

คุณดนัย : ผมดนัย อนันตโย อุปนายกฝ่ายกิจการพิเศษของสภาทนายความ ผมมีประเด็นที่ค้างคาใจจากที่ อ.จันทจิราได้พูด คือพอแปรรูปไปแล้ว ที่ดินที่อยู่ใต้สายส่ง ที่ดินที่อยู่ในเขื่อนซึ่งน้ำท่วม ซึ่งรัฐไปเวนคืนเขามาตาม พรบ. การไฟฟ้า เขาก็ให้เพื่อไปทำสาธารณูปโภค พอมาแปลงสภาพเป็น บมจ. แล้ว ฉะนั้นคนที่ถูกเวนคืนเขาฟ้องได้ไหมว่าตอนนี้ผู้ถือสิทธิ์ได้เปลี่ยนไปแล้ว ฉะนั้นเขาขอค่าที่ดินในปัจจุบันต้องใช้ให้เขา หรือไม่เขาก็ไม่ให้สายส่งผ่านที่ดิน เพราะที่ดินที่ กฟฝ. เวนคืนไปนั้นไม่ถูกต้อง เหมือนตอนนี้ที่มีคำพิพากษาศาลฏีกาอันหนึ่งที่การท่าเรือไปเวนคืนที่มาแล้วไม่ได้ทำตามที่บอกไว้ ศาลฏีกามีคำสั่งว่าฟ้องได้ ผมว่าตรงนี้จะมีเจ้าของที่ดินจากทั่วประเทศ ผมว่าเป็นหมื่น ตรงนี้สภาทนายความอาจต้องรับเรื่องมาทำ มันเป็นภาระ และก็ต้องขอบคุณคุณรสนาและอีกหลายๆคนมาให้สภาทนายทำ ตอนแรกพวกผมคุยกับอาจารย์บรรเจิดกับอีกหลายๆท่านว่ามันจะได้หรือ เพราะมันมีที่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินว่าใช้ได้ ยกเลิกได้ จึงไม่นึกว่าศาลปกครองสูงสุดจะตัดสินอย่างนั้น ก็เป็นที่น่าชื่นชมว่าอย่างน้อยยังเป็นที่พึ่ง แต่ก็แค่ชั่วคราวไม่รู้ว่าจะเป็นอย่างไรต่อไป

ขอถาม อ.จันทจิรา ว่าผู้ที่ถูกเวนคืนไปแล้วนั้นจะฟ้องศาลยุติธรรมได้หรือไม่เพราะเป็นเรื่องกรรมสิทธิ์ คงไม่ใช่ศาลปกครอง

ศ.ดร. ปราณี : เมื่อครู่ อ.จันทจิราได้บอกไว้แล้วว่า ถ้าเป็นกรณีของศาลรัฐธรรมนูญประเทศฝรั่งเศสแล้วคงไม่ตัดสินอย่างที่ตัดสินอยู่ในประเทศไทย เชิญ อ.จันทจิรา ตอบคำถามค่ะ

อ.จันทจิรา : ดิฉันคิดว่าประเด็นเวนคืนอาจจะช้าไปแล้ว หมายความว่าการเวนคืนที่มันเป็นไปตามระยะเวลาที่ไปตามลำดับนั้น หนึ่งเรื่องอายุความ สองเรื่องความเป็นผู้เสียหาย ดิฉันคิดว่ายากที่จะไปตามเอาคนเป็นหลายๆร้อยกลับมาฟ้องใหม่ ประเด็นอย่างนี้ถ้าเกิดในต่างประเทศ องค์กรคุ้มครองผู้บริโภคฟ้องได้อย่างที่คุณรสนาทำ ไม่ต้องไปเอานาย ก. นาย ข. นาย ค. ที่เป็นเจ้าของเดิม ซึ่งไม่รู้ว่าป่านนี้จะยังมีชีวิตอยู่หรือเปล่ามาฟ้อง ต้องเป็นองค์กรที่ในกฎหมายเขาถือว่าเป็นตัวแทนประชาชน ถ้าเป็นอย่างนี้น่าจะฟ้องได้

คุณรสนา : มีชาวบ้านจากหาดใหญ่ สตูล ตรัง และในกรุงเทพ ติดต่อมาที่พวกเราว่าเขาอยากจะฟ้องเพราะเขาพาดสายผ่านทำให้ที่ดินเขาสามร้อยไร่ขายไม่ได้เลยและให้ค่าชดเชยเขานิดเดียว เขาก็ไม่ยอม ซึ่งในกรณีอย่างนี้ถ้าเขาจะฟ้องเขาฟ้องได้ไหม และควรจะฟ้องที่ไหน

อ.ดร. จันทจิรา : เรื่องเกิดตั้งแต่เมื่อไหร่คะ

คุณรสนา : คนที่ติดต่อมาเขาถูกเวนคืนเมื่อปี 2538 แล้วเขาสู้กันจนรัฐบังคับให้เขาไปรับเงินเมื่อประมาณปี 2541 เขาก็ต้องยอม เพราะถ้าไม่ยอมก็ต้องไปฟ้องเอาเอง ทีนี้เขาบอกว่าถ้ามีการแปลงสภาพแบบนี้แล้วเอาไปให้บริษัทใช้เขาไม่ยอม จะเอาคืน เขาเลยมาปรึกษาพวกเราว่าจะฟ้องอย่างไรดี

ศ.ดร. ปราณี : คงจะต้องไปคิดในรายละเอียดนะคะ แต่ก็เป็นประเด็นที่น่าสนใจ ในระหว่างที่ อ.เดือนเด่น นำเสนอประเด็นการอภิปราย อ.จันทจิรา ก็จะได้มีเวลาคิดว่าประเด็นนี้จะฟ้องอย่างไรดีนะคะ เชิญ อ.เดือนเด่นค่ะ เป็นความเป็นห่วงของนักเศรษฐศาสตร์นะคะ

ดร.เดือนเด่น : ตามที่ อ.จันทจิรา เริ่มด้วยพระราชบัญญัติทุน ว่าไม่เหมาะสมอย่างไรในแง่การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารแทนอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ดิฉันจะเริ่มจากจุดที่ว่าเมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีการตีความแล้วว่า การใช้อำนาจบริหารล้มล้างกฎหมายซึ่งตราขึ้นมาโดยฝ่ายนิติบัญญัติไม่ผิดแล้วเราคงจะต้องลงมาถึงการเถียงว่าพระราชกฤษฎีกาที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นมาตาม มาตรา 26 – 28 ของ พ.ร.บ. รัฐวิสาหกิจ พ.ศ. 2540 นั้น เป็นไปตามกรอบอำนาจที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้มอบให้หรือไม่

อันที่จริงแล้ว ฝ่ายนิติบัญญัติได้ให้กรอบกว้างๆ ในการออกพระราชกฤษฎีกา ก็เลยมาดูว่ากรอบที่ฝ่ายนิติบัญญัติเขาให้ฝ่ายบริหารไว้นี่ ฝ่ายบริหารเอาไปใช้ตามนั้นหรือเปล่า เพราะนี่เป็นประเด็นที่สำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากพระราชกฤษฎีกาที่กำหนดขึ้นไม่เป็นไปตามกรอบที่พระราชบัญญัติให้อำนาจไว้ ก็จะถือว่าเป็นโมฆะ ใช้ไม่ได้

มาตรา 26 ของพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจบอกว่าในการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์ของ กฟผ. ให้กำหนดตามความจำเป็น เพื่อให้บริษัทมีอำนาจ สิทธิ หรือประโยชน์เพียงพอเท่าที่จำเป็นแก่การดำเนินงาน เพื่อที่จะเกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม โดยคำนึงถึง 1) ความเป็นธรรมในการแข่งขันทางธุรกิจ 2) การควบคุมให้การใช้อำนาจทางกฎหมายเป็นไปโดยถูกต้อง 3) การรักษาผลประโยชน์ของรัฐ คือจะเขียนพระราชกฤษฎีกาได้ แต่ต้องทำตามกรอบนี้ ทีนี้เราจะมาดูว่า อำนาจ สิทธิทั้งหมดที่ บมจ. กฟผ. ได้ไปแล้วมันทำให้เกิด 4 ข้อนี้หรือไม่

เริ่มที่ข้อ 1 ทำให้เกิดผลประโยชน์ต่อส่วนรวมหรือไม่ ดิฉันตีความว่าเป็นผลประโยชน์ต่อผู้บริโภค คือประชาชน ตัวหลักคืออัตราค่าบริการมันต่ำลงหรือไม่ นี่คงไม่ได้หมายความว่าแปรรูปแล้วราคาจะต่ำลงทันที ถ้าเผื่อน้ำมันมันแพงขึ้นไฟฟ้าก็คงแพงขึ้น แต่หมายความว่าต่ำลงกว่า trend ที่มันควรจะเป็นหรือไม่ ตรงนี้เราคงไม่ทราบในกรณีประเทศไทยว่าอัตรามันจะเป็นอย่างไรในอนาคต ไม่มีใครทราบเพราะระบบการกำกับดูแลมันไม่มีกฎกติกาอะไรทั้งนั้น มันอาจจะขึ้นหรือลงหรืออยู่เท่าเดิมอีก 20 ปี ก็ไม่มีใครรู้ ดังนั้นสิ่งที่ดิฉันจะพูดได้คือการดูประสบการณ์ในประเทศอังกฤษ ก็กลับไปที่แทตเชอร์ เพราะเขาทำมาแล้วเกือบ 20 ปี และกรณีประเทศอังกฤษนั้นมีการบันทึกข้อมูล และมีการวิเคราะห์มากที่สุด มีหนังสือเมื่อเร็วๆ นี้ออกมาเรื่อง The Great Divestiture -ของสำนักพิมพ์ MIT Press เขาไปทบทวนมาว่า แปรรูปไปทั้ง 6 สาขาของอังกฤษนั้น ไฟฟ้า ประปา รถเมล์ รถไฟ ก๊าซ โทรคมนาคม ดูมา 17 ปี อัตราค่าบริการมีเพียงสาขาเดียวเท่านั้นที่อัตราค่าบริการต่ำกว่าในกรณีที่ไม่แปรรูป เพราะเหตุใดที่มีเพียงกรณีเดียวจาก 6 กรณีที่อัตราค่าบริการลดลงกว่า Trend เดิม ปัญหาหลักที่เขาบอกนั้นมีสามข้อ คือ

หนึ่ง รัฐวิสาหกิจที่แปรรูปไปยังคงอำนาจผูกขาดอยู่ อังกฤษก็มีปัญหาเหมือนเราคือ แปรไปแล้วเช่น British Gas ก็ยังคงมีอำนาจตลาดสูง หรือมีส่วนแบ่งตลาดสูง ทำให้แปรไปแล้วก็ยังไม่มีการแข่งขัน ราคาก็เลยยังไม่ลด นี่เป็นข้อสรุปที่เขาได้จากการวิเคราะห์ จนกระทั่งปี 1995 เป็นต้นมา อังกฤษถึงได้เริ่มเปิดเสรี คือให้รายใหม่เข้ามาแข่งด้วย พอเริ่มตรงนี้เท่านั้น ราคาก็ลดลง ดังนั้นที่ผ่านมา 10 กว่าปีแรกนั้นไม่ได้มีผลอะไรเลย จนกระทั่งมีการเปิดเสรี (liberalization) ให้มีการแข่งขันในตลาดบริการสาธารณูปโภคพื้นฐานมากขึ้น ราคาค่าบริการจึงลดลง ประสบการณ์นี้ชี้ให้เห็นชัดเจนว่า เพียงการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจให้เอกชนเข้ามาถือหุ้นแทนภาครัฐ (privatization) ไม่ได้ส่งผลให้อัตราค่าบริการต่ำลงทำอะไรเลย ในกรณีของอังกฤษ ในช่วง 5 ปีสุดท้าย ตั้งแต่ปี 1995 คณะกรรมการป้องกันการผูกขาด (MMC) เริ่มเข้ามาดูกิจการไฟฟ้ามากขึ้น เฉพาะตรงนั้นตั้งแต่ปี 1995 เป็นต้นมาราคาไฟฟ้าจึงได้ลดลงมากกว่า trend ที่ผ่านมา 10 ปี

เหตุผลที่สองที่ราคาไม่ลดเพราะต้นทุนในการให้บริการไม่ได้ลดลงอย่างที่คาดไว้ ที่บอกกันว่าแปรรูปแล้วประสิทธิภาพจะเพิ่มขึ้น ปรากฎว่าความเป็นจริงไม่ได้เพิ่มเลยสักแห่ง สาเหตุเพราะอะไร ก่อนอื่นต้องบอกก่อนว่าในกรณีของประเทศอังกฤษนั้นเขาไม่ได้แปรแบบครึ่งๆกลางๆ อย่างเรา คือรัฐยังถือหุ้นส่วนมากอยู่ และยังเป็นรัฐวิสาหกิจอยู่ อังกฤษเขาแปรหมด 100% คือเอกชนเข้ามาถือหุ้นหมด ทำให้รัฐวิสาหกิจกลายเป็นบริษัทเอกชนเต็มตัว ถึงกระนั้น ก็ไม่มีการปรับปรุงประสิทธิภาพแต่อย่างใด ปัญหาเกิดจากวิธีการกระจายหุ้นของรัฐวิสาหกิจให้แก่ผู้ถือหุ้นรายย่อยเท่านั้น ทำให้ไม่มีผู้ร่วมทุนที่มีความรู้ความชำนาญด้านธุรกิจเข้ามารับปรุงระบบการบริหารจัดการ การที่รัฐวิสาหกิจจะปรับปรุงประสิทธิภาพมันต้องการ strategic partner เหมือนเอกชน เช่น DTAC ก็ต้องเอา Telenor เข้ามาช่วยเขา ไม่ใช่กระจายหุ้นให้คนทั่วไป เพราะถ้ากระจายให้คนทั่วไปอำนาจการบริหารก็ยังอยู่ที่รัฐแบบเดิม มันก็ไม่ได้เปลี่ยนอะไรเลย เพียงแต่มีผู้ลงทุนรายย่อยเข้ามาถือคนละนิดละหน่อย การบริหารจัดการมันจะเหมือนเดิมทุกอย่าง โดยเฉพาะในกรณีของประเทศไทยังคงสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายด้วย ยิ่งไปกันใหญ่ เพราะต้องมีการบริหารจัดการแบบราชการอยู่มาก เช่นในส่วนของการจัดซื้อจัดจ้าง เงินเดือน ตลอดจนวิธีการตรวจสอบบัญชีโดย สตง. ดังนั้นรัฐก็ยังคงบริหารจัดการเหมือนเดิม โดยมีผู้ถือหุ้นรายย่อยไม่กี่รายเข้ามาถือหุ้น

เหตุผลข้อที่สาม ที่พบว่ารัฐวิสาหกิจราคาค่าบริการไม่ลดลงเลยเพราะ regulator อ่อน นี่พูดถึงอังกฤษ ทั้งที่เขาสร้างมาตั้งนานก็ยังอ่อน เขาใช้ price cap ปรากฏว่าตัว cpi-x ของเขานั้น ตัว x มันต่ำเกินไป ราคาก็เลยสูงเกินไป ดู trend กำไรของรัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจตลาดหรือผูกขาดก็สูงมาตลอด 10 ปี สูงกว่า return ของบริษัทอื่นๆ ตลอดเลย จนหลังๆ 10 ปีมานี่ถึงรู้ว่าสูงเกินไป จึงกดเพดานลงมา จึงดีขึ้น ดังนั้นขนาดการกำกับดูแลของอังกฤษที่มีรายละเอียดปลีกย่อยเยอะแยะยังเป็นอย่างนี้ ของเรายังไม่รู้จะใช้อะไรจะเป็นอย่างไร

มาดูของไทย พบว่าเหมือนของอังกฤษเมื่อ 17 ปีก่อนทุกอย่าง คือ บมจ.กฟผ. มีสิทธิผูกขาดในการซื้อไฟฟ้า ในการขาย ส่ง ไฟฟ้า ให้กับ กฟภ. กับ กฟน. ภายใต้ enhanced single buyer model คณะรัฐมนตรีมีมติแล้วว่าจะเลือก model นี้ สำหรับโครงสร้างไฟฟ้าในอนาคต จาก 3 model คือ super national model คือรวม 3 องค์กร กฟผ. กฟน. กฟภ. หรือ single model คือ กฟผ. รายเดียวที่ทั้งซื้อและขายไฟฟ้า หรือแบบ liberalization และที่รัฐบาลเลือกก็คือ single ที่มี กฟผ. แบบที่เป็นอยู่ เพียงแต่มีคำว่า enhance เพิ่มขึ้นมา ก็เพราะจะมีการแยกธุรกิจสายส่งออกมาจากธุรกิจการผลิตไฟฟ้าในลักษณะของ business unit เพื่อให้การกำหนดต้นทุนและราคาค่าบริการในแต่ละส่วนมีความชัดเจนมากขึ้น แต่แม้จะมีการแยกกันในเชิงบัญชี เรียกว่าจะมี fire wall ซึ่งก็ไม่เคยเป็นผลเลยในทางปฏิบัติไม่ว่าจะเป็นในธุรกิจใด เนื่องจากตราบใดที่หน่วยธุรกิจยังคงอยู่ภายใต้นิติบุคคลเดียวกัน ก็ย่อมมีการแลกเปลี่ยนข้อมูลและร่วมมือกันในการสร้างกำไรสูงสุดให้แก่องค์กร

สรุปว่า เราเหมือนอังกฤษคือแปรไปแล้วยังมีอำนาจตลาด จริงๆแล้วเป็นอำนาจผูกขาดตามกฎหมายด้วย ในเรื่องการกระจายหุ้นก็เหมือนอังกฤษอีก คือกระจายโดยไม่มี strategic partner และที่แย่กว่านั้นคือรัฐก็ยังถือหุ้นรายใหญ่อยู่ ดังนั้นการบริหารจัดการก็ยังเป็นระบบราชการเหมือนเดิม ส่วนเรื่องการกำกับดูแลของเรากับอังกฤษนั้น ยิ่งเทียบกันไม่ได้เลย ของเรานั้นยังไม่มีความชัดเจนอะไรเลย เพราะถึงแม้รัฐบาลจะบอกเสมอว่าได้ตั้งคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าขึ้นมาแล้ว แต่คณะกรรมการนั้นไม่มีอำนาจทางกฎหมายแต่อย่างใด เพราะไม่มีกฎหมายรองรับ ก็เหมือนกับคณะกรรมการที่ตั้งขึ้นมาอื่นๆ เช่น คณะกรรมการ Ft ฯลฯ ซึ่งตั้งขึ้นมาตาม

กฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายนั้นให้รัฐบาลตั้งหน่วยงานของรัฐได้ แต่ไม่ได้ตั้ง regulator ที่ต้องไปควบคุม บังคับ หรือเรียกข้อมูลจากเอกชน ดังนั้นคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าตั้งขึ้นมาจากระเบียบสำนักนายกฯ ก็ไม่มีอำนาจอะไร สุดท้ายอำนาจก็อยู่ที่กระทรวงพลังงานเหมือนเดิม ตรงนี้ดูแล้ว regulator ก็ไม่มีอำนาจ เขียนอำนาจไว้แต่ไม่มีกฎหมายรองรับอำนาจนั้น

ดิฉันไปดูหนังสือชี้ชวนของ กฟผ. ว่าเขาแจ้งนักลงทุนอย่างไรเกี่ยวกับ regulatory regime ของไทย เพราะเขาห้ามโกหก ต้องให้ข้อมูลที่เป็นจริงกับผู้ลงทุน ปรากฏว่าหนังสือชี้ชวนของ กฟผ. ส่วนที่สอง หน้า 6 เรื่องการปรับอัตราค่าไฟฟ้า เขาต้องบอกนักลงทุนว่าค่าไฟฟ้าในอนาคตจะเป็นอย่างไร เขาเขียนบอกว่า รัฐบาลอาจเพิ่ม ลด หรือ ให้ตรึงอัตราค่าไฟฟ้าในอนาคต เนื่องจากเหตุผลทางการเมือง สังคม เศรษฐกิจ โดยรวม หรือเหตุผลในอดีตที่ผ่านมา สรุปแล้วไม่รู้ทั้งนั้นว่าการกำกับดูแลจะไปในทิศทางไหน แสดงว่า กฟผ.เองก็ไม่รู้ว่าราคาจะไปในทิศทางไหน แล้วประชาชนจะรู้ได้อย่างไร ดูแล้วโอกาสที่ประชาชนจะได้รับการคุ้มครองจากหน่วยงานกำกับดูแลของรัฐนั้นน้อยมาก

หากพิจารณาเงื่อนไขข้อที่ 3 ของมาตรา 26 ของ พ.ร.บ. ทุนว่า การแปรรูปจะต้องเป็นประโยชน์ต่อส่วน พบว่าการแปรรูปในรูปแบบที่เป็นอยู่ไม่น่าจะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนแต่อย่างใดโดยอิงกับประสบการณ์ของอังกฤษราคาจะลดลงนั้นเป็นไปได้น้อย และการกำกับดูแลของเราก็อ่อน กฟผ. ก็ผูกขาด การกระจายหุ้นก็กระจัดกระจายเหมือนอังกฤษเมื่อ 17 ปีก่อนทุกอย่าง ดังนั้น ผลก็ไม่น่าจะผิดจากกัน ประเด็นที่สองคือเรื่องความเป็นธรรมทางธุรกิจ มาตรา 26 บอกไว้ว่าเวลากำหนดสิทธิและอำนาจ กฟผ. ต้องพิจารณาถึงความเป็นธรรมทางธุรกิจด้วย คือรัฐวิสาหกิจต้องแข่งขันกับเอกชนได้ภายใต้พื้นฐานเดียวกัน แต่ไปดูแล้วมีสิทธิ อำนาจ หน้าที่ หลายอย่างของ กฟผ. ที่ยังทำให้ได้เปรียบอยู่ ถึงแม้ตอนนี้ กฟผ. เป็นผู้ประกอบการรายเดียวที่รับซื้อและขายไฟฟ้า ตามนโยบายรัฐบาลหลังปี 2554 ก็จะเปิดให้มีการประมูลเวลาต้องการไฟฟ้าเพิ่มได้ ถ้าจะมีการประมูลเกิดขึ้น สิทธิและอำนาจของ กฟผ. ที่มีอยู่ในปัจจุบันจะทำให้ กฟผ. ได้เปรียบผู้ประมูลเอกชนอื่นๆ หรือไม่ ในมาตรา 6 ของ บมจ. กฟผ. ก็ยังบอกว่าให้ กฟผ. เป็นผู้ประกอบการรายเดียวที่สามารถซื้อไฟฟ้าจากคนอื่นได้ หมายความว่าถ้าเกิดมีการประมูล แล้วบริษัทเอกชนประมูลชนะ ก็ต้องไปเจรจากับ กฟผ. ซึ่งเป็นคู่แข่งของท่านในการประมูล เกี่ยวกับเงื่อนไขของการรับซื้อไฟฟ้า และเรื่องการเชื่อมต่อเข้ากับโครงข่ายสายส่งของ กฟผ. อีก ถ้าเงื่อนไขที่กำหนดขึ้นทำให้ต้นทุนของบริษัทเอกชนสูงมากขึ้นเกินควร ก็อาจจะต้องล้มเลิกโครงการได้ กรณีดังกล่าวมีปัญหา conflict of interest อย่างชัดเจน

มาตรา 13 ของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยสิทธิและอำนาจของ กฟผ. บอกว่า ทรัพย์สินของบริษัทที่เกี่ยวกับการผลิตไฟฟ้าเพื่อประชาชนไม่อยู่ภายใต้อำนาจการบังคับคดี คือกฎหมายเดิมบอกว่าไม่อยู่ใต้อำนาจการบังคับคดี แต่พระราชกฤษฎีกาที่ออกมากำหนดว่าเฉพาะทรัพย์สินของบริษัทที่ทำเพื่อประชาชนเท่านั้นที่ไม่อยู่ภายใต้การบังคับคดี ดิฉันไม่รู้จะแยกอย่างไรว่าทรัพย์สินส่วนใดมีการใช้เพื่อผลประโยชน์ของประชาชนและส่วนใดมีการใช้เพื่อเชิงพาณิชย์ ในทางปฏิบัติไม่รู้จะแยกทรัพย์สินสองส่วนนี้ได้อย่างไร สุดท้าย ก็คงติดร่างแหไปหมดคือบังคับคดีไม่ได้เลย ลองคิดดูบริษัทไหนที่บังคับคดีไม่ได้ เขาเป็นหนี้คุณ คุณก็ไปยึดทรัพย์เขาไม่ได้ หมายความว่าอย่างไร ก็แน่นอนเขาก็ได้เปรียบ

ประเด็นต่อมาไม่เกี่ยวกับกฎหมาย แต่เป็นสภาพความเป็นจริงในปัจจุบันคือ ตราบใดที่ กฟผ. เป็นรัฐวิสาหกิจ ไม่อยู่ภายใต้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าของประเทศไทย ซึ่งกฎหมายปี 2540 มาตรา 4 ยกเว้นรัฐวิสาหกิจทุกประเภท หมายความว่าถ้า กฟผ.ไปแกล้งคนอื่น เช่น ไม่ให้เขาเชื่อมต่อโครงข่าย หรือทำให้ต้นทุนสูงคือเชื่อมต่อได้แต่แพงมาก ก็ทำอะไร กฟผ. ไม่ได้ เพราะกฎหมายการแข่งขันทางการค้าใช้กับ กฟผ. ไม่ได้

มาตรา 36 ของ พระราชกฤษฎีกา บมจ. กฟผ. ให้อำนาจแก่ กฟผ.ในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ อันนี้ อ.จันทจิรา อภิปรายแล้ว แต่จะมาดูว่ามันเกี่ยวกับการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรมอย่างไร หมายความว่าถ้าจะมีการประมูลโรงไฟฟ้าในอนาคต บริษัท ก. ชนะประมูล กฟผ. ก็ต้องมาใช้อำนาจ กฟผ. ในการมาเวนคืนที่ดินให้ บริษัท ก. กฟผ.จะเวนคืนแพงแค่ไหนก็ต้องจ่าย ถ้า กฟผ. เป็นรัฐก็ไม่เป็นไรเพราะคงไม่มีเจตนาจะให้ต้นทุนบริษัท ก. สูง แต่พอ กฟผ. เป็นคู่แข่ง เขาอาจมีเจตนากลั่นแกล้งก็ได้ มันมี conflict of interest ทุกจุด ก็เลยเป็นปัญหา

ต่อไปเรื่องการค้ำประกันเงินกู้ ตามกฎหมายถ้ารัฐถือเกิน 70% ก็ยังค้ำประกันได้ ก็หมายความว่าตามหลักเกณฑ์แล้วรัฐบาลยังสามารถค้ำประกันเงินกู้ กฟผ. ได้ แต่จะทำหรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่ง ตอนนี้ พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ บอกว่าหนี้เดิมให้ค้ำต่อไป หนี้ใหม่อาจจะค้ำได้ แต่รัฐอาจเก็บค่าใช้จ่าย ในการค้ำประกัน หรืออาจไม่เก็บก็ได้ ถ้าไปดูหนังสือชี้ชวนของ กฟผ. ก็พบว่า กฟผ. ก็ไม่รู้เหมือนกันรัฐบาลจะค้ำหรือไม่ค้ำประกันหนี้ใหม่ และถ้าค้ำประกันแล้วจะเก็บค่าใช้จ่ายอย่างไร ในกรณีที่รัฐเข้ามาค้ำประกัน การแข่งขันมันอาจไม่เท่าเทียมกันแน่ หากค่าธรรมเนียมที่คิดต่ำทำให้ต้นทุนเงินกู้ของ กฟผ. ต่ำกว่าต้นทุนเงินกู้ของคู่แข่งเอกชนในตลาด

สรุปคือ สิทธิ อำนาจ ของ กฟผ. ได้รับตามพระราชกฤษฎีกา มี 5-6 ประเด็นที่ทำให้การแข่งขันไม่เป็นธรรม

มาตรา 26 ข้อ 3 เรื่องการควบคุมการใช้อำนาจทางกฎหมายให้เป็นไปโดยถูกต้อง ดิฉันไม่แน่ใจว่าตีความถูกหรือเปล่า เพราะเขียนไว้ว่าการกำหนดอำนาจ ทรัพย์สิน ต้องคำนึงถึงการควบคุมการใช้อำนาจทางกฎหมายให้เป็นไปโดยถูกต้อง ดิฉันก็ตีความว่าเป็นการใช้อำนาจของ กฟผ. ว่า กฟผ.ใช้อำนาจตามกฎหมายหรือไม่ ดิฉันก็มีมุมมองเหมือน อ.จันทจิรา ว่าอำนาจบางอย่างได้มาในตอนที่ กฟผ. เป็นองค์การของรัฐ แต่ตอนนี้ไม่ใช่ ดังนั้นอำนาจนี้แต่ก่อนอาจไม่มีปัญหาแต่ตอนนี้อาจมีปัญหาเพราะตอนนี้ กฟผ. ประกอบการเชิงพาณิชย์ อาจใช้อำนาจนั้นเพื่อแสวงหากำไร ซึ่งไม่เคยทำในอดีต ก็เป็นไปได้ อำนาจอะไรบ้างที่น่าเป็นห่วง แล้วเรามีกรอบหรือยังที่จะตีกรอบการใช้อำนาจนั้นให้แน่ใจว่า กฟผ. จะไม่ใช้อำนาจนั้นในการแสวงหากำไร

ประเด็นแรกคืออำนาจผูกขาดในการซื้อและขายส่งไฟฟ้าแรงสูง อันนี้ได้กล่าวไปแล้วว่าเขาไปอำนาจผูกขาดต่อไป ซึ่งตอนนี้เขาเป็นธุรกิจเชิงพาณิชย์ ในหนังสือชี้ชวนบอกว่าเขาต้องปฏิบัติแก่ ผู้ถือหุ้นทุกรายเท่าเทียมกัน ดังนั้น ถ้ารัฐบาลต้องการให้มีบริการเพื่อสังคม แต่ผู้ถือหุ้นรายย่อยอื่นๆ ไม่ต้องการเพราะบริการสังคมทำให้กำไรของ กฟผ. ต่ำลง กฟผ. ก็จะต้องปฏิบัติต่อผู้ถือหุ้นทุกรายไม่ว่าจะรายใหญ่ที่เป็นรัฐหรือรายย่อยที่เป็นเอกชนให้เท่าเทียมกัน มิฉะนั้นแล้วจะผิดหลักธรรมาภิบาลว่าด้วยความเสมอภาค (equity) ของบริษัท ดังนั้นตรงนี้จะเป็นปัญหาว่า กฟผ. จะใช้อำนาจผูกขาดนั้นหรือไม่ ระเบียบสำนักนายกฯ ว่าด้วยคณะกรรมการกำกับดูแล พ.ศ.2548 ข้อ 12 บอกว่าให้คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้ากำหนดมาตรการส่งเสริมและป้องกันการผูกขาด การใช้อำนาจผูกขาด คือเขียนไว้ แต่คณะกรรมการชุดนี้ไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะบังคับ

ประเด็นที่สอง คือ อำนาจในการเดินส่งไฟฟ้า หรือสายจำหน่ายไฟฟ้า ข้ามที่ดินคนอื่น คือสามารถรื้อถอนโรงเรือน ถามว่าอำนาจตรงนี้มีอะไรมากำกับควบคุมว่าจะไม่ใช้ไปในลักษณะที่เป็นการหากำไรเกินควร หรือกลั่นแกล้งผู้ประกอบการรายอื่น “ขั้นตอนและหลักเกณฑ์เป็นไปตามที่คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้ากำหนด” มีอยู่แค่นี้เท่านั้น ไม่รู้ว่าขั้นตอนจะเป็นอย่างไร ดิฉันว่าแปลกมากเพราะอำนาจตรงนี้เป็นการละเมิดสิทธิส่วนบุคคลอย่างร้ายแรงหากไม่มีการตีกรอบการใช้อำนาจนี้อย่างชัดเจนและรัดกุมแล้ว จะมีผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนมากมายในอนาคต ทั้งนี้ พรก. กำหนดไว้เพียงว่า “ขั้นตอนและหลักเกณฑ์เป็นไปตามที่คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้ากำหนด” ซึ่งคณะกรรมการไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะประกาศกำหนดด้วย ไม่มีเขียนไว้ด้วยว่าผู้ที่ได้รับความเสียหายจะได้รับการชดเชยอย่างเป็นธรรม หรือไม่

ประเด็นที่สามเป็นเรื่องลูกจ้างของ กฟผ. ซึ่งมีอำนาจเท่าเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายอาญา ข้อนี้ดิฉันว่าเป็นอำนาจที่มากเหลือเกิน และอย่าลืมว่าถ้าเขาใช้อำนาจนี้ในการแข่งขันทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม เขาสามารถเข้าไปในที่ของคู่แข่งได้ หรือบ้านคนก็ได้เพื่อดูว่าคุณใช้ไฟฟ้าผิดกฎหมายหรือไม่ หรือใช้ของคู่แข่ง เพราะในอนาคตเขาต้องแข่งกับคนอื่น ดังนั้นอำนาจนี้อาจถูกใช้ไปในการบั่นทอนความสามารถของคู่แข่ง

ประเด็นที่สี่ การรักษาผลประโยชน์ของรัฐ การแปรรูปครั้งนี้รัฐบาลได้ประโยชน์หรือเปล่า จากประสบการณ์ของอังกฤษ 17 ปีที่ผ่านมา ปรากฏว่าผู้ที่ได้รับประโยชน์มากที่สุดคือผู้ที่สามารถซื้อหุ้น IPO ของรัฐวิสาหกิจ ได้ เพราะว่าราคาหุ้น IPO ของรัฐวิสาหกิจอังกฤษ ต่ำกว่าความเป็นจริงทุกกรณีเลย ต่ำกว่าเป็นเวลา 10 ปี คือ return ของหุ้นที่ซื้อไปจะสูงกว่า market price ประมาณ 10 ปีอย่างต่อเนื่อง และราคา under evaluation นั้นเขาพบว่า IPO ของรัฐวิสาหกิจจะมีค่า under evaluation มากกว่า IPO อื่นๆ คือ IPO อื่นๆก็ต่ำกว่าราคาตลาด แต่ก็แค่ 13-15% แต่หุ้นรัฐวิสาหกิจนั้นต่ำกว่าถึง 20-30% อันนี้หมายความว่าใครก็ตามที่ซื้อไปก็จะได้กำไร 20-30% ทันที การขายหุ้นรัฐวิสาหกิจในราคาถูกทำให้การกระจายตัวของรายได้ประชากรแย่ลง เพราะตอนนี้ทุกคนเป็นเจ้าของ กฟผ. แต่พอขายไปแล้วเฉพาะกลุ่มคนที่ซื้อหุ้น IPO เท่านั้นที่จะได้ประโยชน์ซึ่งคนกลุ่มนี้มักจะเป็นผู้ที่มีรายได้ค่อนข้างสูงจึงมีเงินออมที่จะลงทุนในหุ้น นอกจากนั้นในกรณีที่ รัฐวิสาหกิจ ที่แปรสภาพไปนั้นมีอำนาจผูกขาด ปัญหาดังกล่าวจะยิ่งรุนแรงขึ้นเนื่องจากบริษัทจะสามารถสร้างกำไรได้อย่างต่อเนื่องไปจนกว่าจะมีการเปิดเสรีให้ผู้ประกอบการรายอื่นสามารถเข้ามาแข่งขันได้ส่งผลให้กำไรจากการผูกขาดลดลง

การแปรรูปของอังกฤษทั้ง 6 สาขาก็มีลักษณะอย่างนั้น ของเราเองก็คงจะเป็นเช่นเดียวกัน กฟผ. เป็นบริษัทที่มีกำไรและมีอำนาจผูกขาด ตัวเลขคร่าวๆ ปี 2545 กำไรก่อนหักดอกเบี้ยและค่าเสื่อม 34,000 ล้าน ปี 46 – 40,000 ล้าน ปี 47 – 40,000 ล้าน เงินตรงนี้ตอนนี้เป็นของรัฐ 100% แต่แปรรูปไปแล้วรัฐได้แค่ 75% อีก 25% เข้ากระเป๋าใครก็ไม่รู้ จริงๆแล้วมันเป็น rent เป็นกำไรจากการผูกขาด ซึ่งมันควรอยู่ที่รัฐ หลักคือถ้าธุรกิจมันผูกขาด rent ที่เกิดขึ้นควรให้รัฐ ไม่ใช่เอกชน ถ้าไปดู Thai-US FTA ถ้าเราไปเซ็นต์แล้ว เราจะทำสิ่งที่ทำอยู่ในวันนี้ไม่ได้ เพราะ Thai-US FTA เขียนไว้ 2 อย่าง

1. รัฐวิสาหกิจต้องอยู่ภายในกฎหมายป้องกันการผูกขาด

2. เมื่อไหร่ที่ รัฐวิสาหกิจ แปลงสภาพเป็นบริษัทจำกัด เขาถือว่าบริษัทนั้นไม่ใช่ รัฐวิสาหกิจเพื่อสังคมอีกต่อไป ถ้าแปลงสภาพเมื่อไหร่ต้องเพิกถอนสิทธิทั้งหมดที่ตามมา เพราะสหรัฐเขามองว่าถ้าปล่อยให้ภาคีของเขาแปลงสภาพแบบนั้น ธุรกิจของเขาจะแข่งขันไม่ได้

สรุปคือ สิทธิอำนาจที่ กฟผ. ได้ไปตาม พระราชกฤษฎีกา ที่ถกเถียงกันอยู่นั้น มันไม่ได้ตอบสนองต่อกรอบที่ฝ่ายนิติบัญญัติให้กับฝ่ายบริหาร ข้อเสนอเกี่ยวกับเรื่องนี้เรามีมากมาย และพูดถึงอยู่ตลอดทั้งคณะกรรมการที่ อ.ปราณี อยู่ และแม้กระทั่งสภาที่ปรึกษาก็เสนอเหมือนกัน คือ

1. ก่อนแปรรูปก็ต้องไปดูโครงสร้างตลาดว่าไม่ให้รัฐวิสาหกิจที่แปรรูปผูกขาด ประสบการณ์ของอังกฤษบอกชัดว่าถ้า market share เกิน 40% มีปัญหาแน่ ตั้งแต่แปรรูปไฟฟ้าของอังกฤษมาปีแรกมี 2 ราย ราคาสูงกว่าตลาด competitive price 30% ปีที่สอง ที่สาม เพิ่มมาเป็น 3-4 รายที่ลดลงมา 5 รายเท่านั้นที่ mark up ถึงได้ลงลงมาเหลือ 5% ถามว่าตอนนี้ กฟผ. มี market share เท่าไหร่ เขามี 60% ของกำลังการผลิต ราชบุรี 13% บริษัทผลิตไฟฟ้าประมาณ 7-8% สรุป กฟผ. + บริษัทในเครือก็เกือบ 80%

2. ที่คณะกรรมการชุดที่ท่านชัยอนันต์ เป็นประธานและที่ อ.ปราณี อ. รังสรรค์ และดิฉันเป็นกรรมการอยู่ด้วยได้เสนอให้ถอนสิทธิพิเศษที่เหนือกว่าเอกชนออกให้หมด และ

3. อำนาจการกำกับดูแลที่เป็นของรัฐไม่ควรติดตัวไปกับ บมจ. กฟผ. และต้องมีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลที่เป็นอิสระ รวมทั้งมีกฎ กติกาในการกำกบดูแลที่ชัดเจนเพื่อเป็นประกันความเป็นธรรมให้แก่ประชาชน แต่ข้อเสนอมันก็จบอยู่แค่นั้นไม่ได้ไปไหน

ศ.ดร. ปราณี : อ.เดือนเด่น ได้ให้มุมมองในแง่นักเศรษฐศาสตร์ ประเด็นที่ดิฉันคิดว่าสรุปได้เหมือนกันระหว่างนักกฎหมายกับนักเศรษฐศาสตร์ก็คือสิ่งที่รัฐบาลทำในการแปรรูป กฟผ.ไม่ได้เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมและไม่เป็นประโยชน์ต่อรัฐด้วย อ.จันทจิรา บอกว่ามีข้อสังเกตว่าใน พระราชบัญญัติทุนฯ ไม่ได้มีกรอบให้รัฐในการแปรรูป ทำให้กระบวนการหรือกลไกในการคัดเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะแปลงสภาพนั้นขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหาร แต่ อ.เดือนเด่นอภิปรายว่ามันมีกรอบอยู่ แต่กรอบนั้นมันกว้างและการดำเนินการของรัฐบาลอาจทำให้ไม่เกิดประโยชน์เท่าที่ควร อ.จันทจิรา อยากจะเพิ่มเติมประเด็นใดไหมค่ะ

อ.ดร. จันทจิรา : ดิฉันคงไม่เติมประเด็นนั้นเพราะเห็นด้วยกับ อ.เดือนเด่น แต่มีข้อสังเกตอันหนึ่งคือ รัฐธรรมนูญฉบับเก่าของฝรั่งเศส ปี 1946 ถึงแม้ว่าจะไม่ได้ใช้แล้วแต่มีลักษณะพิเศษ เนื่องจากรัฐธรรมนูญปัจจุบันปี 1958 โยงให้ไปใช้อารัมภบทของปี 2946 ประเด็นคือ รัฐธรรมนูญปี 1946 ซึ่งเกิดขึ้นในช่วง nationalization แต่เขามีแนวคิดที่เราน่าจะหยิบขึ้นมาเป็นอุทธาหรณ์ได้คือ รัฐธรรมนูญบอกว่าถ้ากิจการหรือทรัพย์สินใด ที่มีไว้เพื่อบริการสาธารณะแห่งชาติ หรือมีลักษณะผูกขาดโดยสภาพจะต้องโอนมาเป็นของรัฐ แต่ถ้ามาคิดว่า แล้วถ้ามันเป็นของรัฐอยู่แล้วทำไมเราถึงจะไป privatize มันเสีย นี่เป็นข้อสังเกต

ศ.ดร. ปราณี : ถ้าจะมองจากฝ่ายที่ต้องการแปรรูป เขาก็จะบอกว่าเพราะต้องการให้มันมีประสิทธิภาพ แต่ความจริงการแปรรูปอาจจะไม่เกิดประสิทธิภาพถ้าเราโอนอำนาจผูกขาดของรัฐไปเป็นของเอกชน มีนักวิชาการเขียนเรื่องนี้มาก ว่าเราต้องแยกประเด็นระหว่าง privatization กับ liberalization ซึ่งมันต่างกัน การ liberalize ไม่จำเป็นต้อง privatize แต่ว่าการทำให้เกิดการแข่งขันมันก็จะมีประสิทธิภาพเกิดขึ้นโดยไม่ต้อง privatize ก็ได้

อ.เดือนเด่น ทิ้งท้ายไว้เรื่องการเสนอขายหุ้น IPO ของรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะ บมจ. กฟผ. ซึ่งผู้อภิปรายคนต่อไปคือ อ.ภูรี ที่เพิ่งกลับจากออสเตรเลีย และทำวิทยานิพนธ์เรื่องนี้โดยตรง และ อ.ภูรี ได้ทำการประเมินมูลค่าของ กฟผ. ว่าควรจะเป็นเท่าไหร่ ขอเชิญ อ.ภูรี ค่ะ

อ.ดร ภูรี : บทความที่แจกไปสรุปย่อมาจากบทความวิชาการที่เสนอในการประชุมวิชาการในระดับชาติของนักเศรษฐศาสตร์ เดือนตุลาคม 2548 ซึ่งนำมาจากวิทยานิพนธ์ และเอามาปรับปรุงให้ทันสมัยเนื่องจากในช่วงเวลาที่เขียนวิทยานิพนธ์นั้นยังไม่มีหนังสือชี้ชวนออกมา

ประเด็นที่ศึกษาในบทความนี้ จะศึกษาเรื่องการประเมินมูลค่าของ กฟผ. โดยใช้หลักทางเศรษฐศาสตร์คิดว่า ถ้าเราเป็นเจ้าของอะไรสักอย่าง แล้วเราคิดจะขายมัน มูลค่าของมันควรจะเป็นเท่าไหร่

กฟผ. เป็นองค์กรขนาดใหญ่ ตัวเลขในหนังสือชี้ชวนบอกไว้ว่าสินทรัพย์ หนี้สิน ส่วนของทุน มีมูลค่าเท่าไหร่ จะเห็นว่า กฟผ. มีขนาดใหญ่ที่สุด เป็นรองแต่เพียง ปตท. ในปี 2547 แต่จริงๆแล้วก่อนที่จะแปรรูป ปตท. กฟผ. มีขนาดใหญ่กว่า แต่หลังการแปรรูป ปตท. ได้มีการขยายกิจการอย่างรวดเร็ว ทำให้สินทรัพย์เติบโตรวดเร็วมาก แสดงให้เห็นว่าพอมีการแปรรูปแล้วก็มีการขับเคลื่อนองค์กรอย่างรวดเร็ว ในปี 2547 แม้ กฟผ. จะเป็นรอง ปตท. ในแง่สินทรัพย์ แต่เงินนำส่งรัฐของ กฟผ. เป็นอันดับหนึ่ง อาจเป็นเพราะ ปตท. รัฐไม่ได้เป็นเจ้าของ 100%

มีการพูดถึงคอนเซ็ปต์การแปรรูปไปแล้ว ว่าอาจมีการแปรรูปอาจทำได้ในรูปของการหา strategic partner เพื่อปรับปรุงกิจการ หรืออาจเป็นอีกวิธีหนึ่งซึ่งรัฐบาลทำอยู่ ซึ่งเรียกว่า share issued privatization คือการแปรรูปโดยการกระจายหุ้น ระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์สู่รายย่อย

คำถามต่อไปที่จะถามคือถ้าการแปรรูปเกิดขึ้นในปี 2548 รัฐจะได้หรือเสียจากการแปรรูป กฟผ. จากคอนเซ็ปต์ด้านเศรษฐศาสตร์ รัฐเป็นเจ้าของ 100% ถ้าจะแปรรูปต้องวัดมูลค่าของ กฟผ. ก่อนว่ามีมูลค่าเท่าไหร่ เมื่อจะขายต้องได้ราคาไม่ต่ำกว่ามูลค่านี้ วิธีที่จะใช้วัดของงานศึกษานี้คือ ส่วนลดกระแสเงินสด (discounted cash flow) คือดูว่าถ้ายังเป็นเจ้าของอยู่ ในอนาคตจะสร้างกำไรให้เจ้าของได้เท่าไหร่ พยากรณ์กำไรที่จะเกิดขึ้นในอนาคต แล้วใช้อัตราคิดลดกระแสกำไรตัวนี้กลับมาเป็นมูลค่าปัจจุบัน หรือที่เรียกว่า present value

อัตราคิดลดคือ discount rate ในงานศึกษาชิ้นนี้มี argument ว่า รัฐบาลเป็นเจ้าของ อัตราคิดลดควรจะเป็นอัตราดอกเบี้ยของพันธบัตรรัฐบาลในระยะยาว หรือถือว่าเป็น risk free rate หรืออัตราผลตอบแทนโดยปราศจากความเสี่ยง เพราะว่ารัฐเป็นเจ้าของ ถ้าหากว่าเอกชนเป็นเจ้าของจะมีความเสี่ยงเพิ่มเติมในการดำเนินธุรกิจนอกเหนือจากที่รัฐบาลรับอยู่ เช่น ความเสี่ยงเรื่องการกำกับดูแล เช่น การกำกับค่าไฟก็ไม่มีความแน่นอน นี่เป็นความเสี่ยงของเอกชนในการคิดว่าเขาจะลงทุนดีไหมในกิจการนั้นๆ หรืออีกอย่างคือความเสี่ยงที่มีอยู่ในระบบ (systematic risk) คือเมื่อดำเนินธุรกิจไปแล้ว จะมีความเสี่ยงคือ systematic ซึ่งภาคเอกชนไม่สามารถกระจายความเสี่ยงได้ ซึ่งถ้ารัฐบาลเป็นเจ้าของ ความเสี่ยงนั้นจะไม่เกิดขึ้น ดังนั้นในการศึกษานี้จะใช้ risk free rate หรืออัตราดอกเบี้ยพันธบัตรระยะยาวของรัฐบาลเป็นอัตราคิดลด

เมื่อได้วิธีคิดแล้ว ก็จะมาดูว่าเราจะประเมินมูลค่า กฟผ. ในสถานการณ์อะไรบ้าง สมมติฐานไว้ 3 สถานการณ์

1. ไม่มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างกิจการไฟฟ้าและการกำกับดูแลใดๆ ทั้งสิ้น ถ้ารัฐบาลเป็นเจ้าของ ก็คิดว่ากำไรในอนาคตเป็นเท่าไร และคิดเป็นมูลค่าปัจจุบันจะเป็นเท่าไหร