ในโลกที่ช่องว่างระหว่างคนรวยที่สุดในโลกกับคนจนที่สุดในโลก ใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ จนดูเหมือนเป็นทะเลกว้างระหว่างโลกย่อยสองใบ ที่ไม่มีอะไรเหมือนกันเลยนั้น ก็มีผู้หวังดีหลายคน ที่พยายามผลักดัน โน้มน้าว และกดดันให้ประเทศที่ร่ำรวยทั้งหลาย เพิ่มเงินบริจาคให้กับประเทศที่กำลังพัฒนา

จำนวนนี้รวมผู้มีชื่อเสียงก้องโลกหลายราย โดยเฉพาะโบโน นักร้องนำวง U2 ตลอดจนนักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังหลายคน เช่น เจฟฟรีย์ แซกส์ (Jeffrey Sachs) ผู้เขียนหนังสือเรื่อง “จุดจบของความจน” (The End of Poverty) ซึ่งประกาศว่า ความยากจนสามารถหมดไปจากโลกได้ภายในปี พ.ศ. 2568 หากเพียงแค่ประเทศร่ำรวยทั้งหลายในโลกจะบริจาคเงินมากกว่าเดิมอีกคนละเล็กน้อย (เช่น แซกส์บอกว่า อเมริกาควรเพิ่มเงินช่วยเหลือจาก 0.14 เปอร์เซ็นต์ของ GDP เป็น 0.7 เปอร์เซ็นต์ของ GDP)

แต่ในความเป็นจริง การ “หว่านเงิน” เพียงอย่างเดียว อาจแก้ปัญหาความยากจนไม่ได้ ซ้ำร้ายอาจทำให้คนรับเงิน ถลำลึกลงไปกว่าเดิมในวัฏจักร โง่-จน-เจ็บ หลังจากเงินที่ได้รับมาอันตรธานไปกับการซื้อความสุขชั่วครู่ยามในมหกรรมบริโภคนิยม หรือทำให้ท้องอิ่มได้เพียงไม่กี่มื้อ

ไม่ได้ช่วยกำจัดความจนอย่างถาวรเลยแม้แต่น้อย

เพราะ “โครงสร้าง” ทางเศรษฐกิจและสังคม ที่ทำให้พวกเขาจมปลักอยู่กับความจน ยังไม่ได้รับการปรับปรุงเปลี่ยนแปลง เพื่อสร้าง “โอกาส” ใหม่ๆ อันจะก่อให้เกิด “แรงจูงใจ” ให้เอาเงินไปทำอย่างอื่น

ข้อนี้ คนจนชาวไทยภายใต้การนำของ พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร รู้ซึ้งแก่ใจดี

สถิติการให้เงินช่วยเหลือ และอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศที่ได้รับเงินช่วยเหลือ ตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองเป็นต้นมา พิสูจน์ให้เห็นว่าข้อกังขานี้เป็นจริง: อัตราการเติบโตของประเทศกำลังพัฒนาหลายแห่ง ชะลอตัวหรือลดลงปีต่อปี แม้ว่าจะได้รับเงินช่วยเหลือเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี

เป็นเพราะอะไร?

ในความเห็นของวิลเลียม อีสเตอร์ลีย์ (William Easterly) อดีตนักเศรษฐศาสตร์และนักพัฒนาประจำธนาคารโลก ความล้มเหลวนี้มีสาเหตุหลักสองประการ

ประการแรก คือการที่องค์กรช่วยเหลือระดับโลก ปฏิเสธที่จะดำเนินนโยบายที่ตั้งอยู่บนหลักการพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์ นั่นคือ การกระทำของคนขึ้นอยู่กับแรงจูงใจ (incentives)

ประการที่สอง คือการที่องค์กรช่วยเหลือระดับโลกหลายราย ทำการ “ผูกขาด” วงการ “ธุรกิจเงินช่วยเหลือโลก” (global foreign aid industry) ในลักษณะที่ไม่ต่างจากกลุ่มผู้ผูกขาดในธุรกิจทั่วไป

อีสเตอร์ลีย์มองว่า ทั้งสองปัญหาเป็นปัญหาที่ร้ายแรง เรื้อรัง และหมักหมมทับถมมาเป็นเวลานาน จนยากแก่การเยียวยาแก้ไข

แต่เขาก็ไม่ลดละที่จะพยายามประกาศให้โลกรู้ถึงปัญหานี้ พร้อมทั้งเสนอทางออกที่เขามองว่า ดีกว่าระบบราชการของธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ แม้ทางออกนั้น (การใช้กลไลตลาดในธุรกิจเงินช่วยเหลือ) อาจยังดูคลุมเครือ และอยู่ไกลเกินเอื้อมเพียงใดก็ตาม

.....

ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์เพื่อการพัฒนาที่มีประสบการณ์ภาคสนามในประเทศกำลังพัฒนามากมาย อีสเตอร์ลีย์ไม่เคยกลัวที่จะวิพากษ์วิจารณ์สิ่งที่เขามองว่า เป็นข้อบกพร่องในระบบ ขณะที่เขายังทำงานให้กับธนาคารโลก อีสเตอร์ลีย์เขียนบทความเรื่อง “กลุ่มผู้ผูกขาดความหวังดี” ที่วิพากษ์การทำงานของธนาคารโลกอย่างรุนแรง ตีพิมพ์ในวารสาร Foreign Policy ฉบับเดือนกรกฎาคม/สิงหาคม 2545 โดยไม่ได้รับอนุมัติจากธนาคารโลกก่อน เป็นผลที่ทำให้เขาเกือบถูกคาดโทษ และออกจากธนาคารโลกในเวลาต่อมา (อ่านบทแปลของบทความนี้ได้ ในตอนท้ายของบทความนี้)

บทความเรื่องนั้นเป็นการขยายประเด็นที่อีสเตอร์ลีย์หยิบยกในหนังสืออันยอดเยี่ยมของเขาชื่อ “การแสวงหาความเจริญอันยากเย็น” (The Elusive Quest for Growth)

ส่วนแรกของหนังสือเล่มนี้เป็นการอธิบายด้วยหลักการว่า เหตุใดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจจึงเป็นเรื่องสำคัญสำหรับประเทศกำลังพัฒนา หลังจากนั้น อีสเตอร์ลีย์อธิบาย “ยาสารพัดนึก” หลายขนาน ที่นักพัฒนาในอดีตเขียนเป็นใบสั่งให้กับประเทศกำลังพัฒนา แต่ล้วนไม่ทำให้ประเทศเหล่านั้นเติบโตได้อย่างยั่งยืน เช่น เงินช่วยเหลือจากประเทศร่ำรวย ส่งเสริมการลงทุนในเครื่องจักร เพิ่มเงินลงทุนด้านการศึกษา ควบคุมอัตราการเพิ่มของประชากร และยกหนี้สาธารณะ

อีสเตอร์ลีย์มองว่า ยาสารพัดนึกเหล่านี้ไม่ได้ผลเพราะมองข้ามหลักการพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์ คือ คนทุกคนตอบสนองต่อแรงจูงใจ เงินอย่างเดียวนั้นไม่ใช่แรงจูงใจ เป็นเพียง “ใบเบิกทาง” สู่แรงจูงใจอะไรบางอย่างที่อยู่เบื้องหลัง ยกตัวอย่างเช่น เด็กในประเทศยากจนอาจเลือกที่จะเอาเงินทุนการศึกษาที่ได้รับบริจาค ไปซื้อของเล่นแทน เพราะทั้งประเทศอาจมีแต่งานระดับกรรมกร ไม่มีงานที่ต้องการวุฒิการศึกษาสูงๆ เพราะไม่มีอุตสาหกรรมสมัยใหม่ หรืออีกตัวอย่างหนึ่ง การลงทุนในเครื่องจักรจำนวนมากไม่มีประโยชน์ ถ้าไม่มีใครซื้อสินค้าที่เป็นผลผลิตของเครื่องจักรเหล่านั้น (ไม่ต่างจากปัญหาที่สินค้าโอท็อปในเมืองไทยหลายพันรายต้องเผชิญ)

ถ้าคนจนมองไม่เห็นว่ามีอนาคตที่ดีกว่ารออยู่เบื้องหน้า การที่เขาเลือกเอาเงินบริจาคไปใช้เพื่อการบริโภคหรือบันเทิง แทนที่จะลงทุนทำกิจการที่รู้อยู่แก่ใจว่าไปไม่รอด ย่อมไม่ใช่การกระทำที่ “โง่เขลา” ดังที่คนเมืองหลายคนดูถูก

หากเป็นการกระทำที่ “ชาญฉลาด” เพราะเป็นการใช้เงินที่มีอยู่อย่างเกิดประโยชน์ที่สุด

อีสเตอร์ลีย์ยังโทษองค์กรช่วยเหลืออย่างธนาคารโลก ว่าช่วยสนับสนุนรัฐบาลหลายรัฐบาลที่คอร์รัปชั่นอย่างน่าเกลียด ด้วยการให้เงินบริจาคโดยปราศจากกลไกควบคุมติดตาม ที่จะทำให้แน่ใจได้ว่า เงินบริจาคถึงมือคนจนในประเทศจริงๆ หลายครั้ง เงินช่วยเหลือตกไปอยู่ในมือผู้นำประเทศที่บ้าอำนาจ ที่เอาไปใช้จ่ายอย่างฟุ่มเฟือย เพื่อสนองความต้องการของตัวเอง หรือความอยากดังชั่วคราว

ในบ้านเรา ปัญหานี้มีให้เห็นบ่อยไม่แพ้กัน เช่น หลังจากที่โศกนาฏกรรมคลื่นยักษ์สึนามิ จบไปแล้วกว่าปี ก็ยังไม่มีใครสามารถแจกแจงให้ประชาชนผู้บริจาคเงินเห็นภาพว่า เงินบริจาคทั้งหมดนั้น ไปถึงมือผู้เดือดร้อนจริงๆ กี่เปอร์เซ็นต์ เอาไปใช้ทำอะไรบ้าง

และ “ส่วนต่าง” นั้นหายไปไหน?

ปัญหาการคอร์รัปชั่นของรัฐบาลหลายประเทศ เป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้อีสเตอร์ลีย์ไม่เห็นด้วยกับมาตรการยกหนี้ มาตรการซึ่งเป็นที่นิยมชมชอบของนักการเมืองและประชาชนในประเทศร่ำรวยส่วนใหญ่ เขาบอกว่า การยกหนี้ให้กับประเทศที่ปกครองโดยรัฐบาลทุจริต ที่มีสถิติการใช้เงินช่วยเหลือไปเพื่อประโยชน์ส่วนตัว อาจทำให้คนจนที่สุดในโลกมีฐานะแย่ลง

ปัญหาใหญ่อีกปัญหาหนึ่งในวงการเงินช่วยเหลือ ในมุมมองของอีสเตอร์ลีย์ คือปัญหาการผูกขาด ในบทความเรื่อง “กลุ่มผู้ผูกขาดความหวังดี” อีสเตอร์ลีย์ชี้ให้เห็นว่า การผูกขาดในธุรกิจเงินช่วยเหลือนั้นไร้ประสิทธิภาพ ไม่ต่างจากการผูกขาดในธุรกิจอื่นๆ ดังนั้น ทางออกคือต้องบังคับให้องค์กรช่วยเหลือกลายเป็น “ผู้เล่น” ในตลาดเสรี คือปล่อยให้มีการแข่งขันเกิดขึ้น

เชิญอ่านงานเขียนชิ้นเอกของอีสเตอร์ลีย์ ที่ตีแผ่จุดบกพร่องของธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟได้อย่างชัดเจนและมีเหตุผล จนกระทั่งเขาต้องระเห็จออกจากธนาคารโลก ได้ดังต่อไปนี้

…..

กลุ่มผู้ผูกขาดความหวังดี

(แปลและเรียบเรียงบางตอนจาก Cartel of Good Intentions ในวารสาร Foreign Policy ฉบับเดือนกรกฎาคม/สิงหาคม 2545)

ปกติเมื่อมีใครเอ่ยคำว่า “กลุ่มผู้ผูกขาด” (cartel) ขึ้นมา คำนี้คำเดียวก็เพียงพอที่จะทำให้ความกลัววิ่งเข้าจับขั้วหัวใจและกระเป๋าสตางค์ของผู้บริโภคและผู้กำกับควบคุมภาครัฐทั่วโลก แม้คำนี้มักจะทำให้เรานึกถึงประเทศผู้ผลิตน้ำมันที่ตะกละตะกราม หรือเจ้าพ่อค้ายาเสพติดที่กระหายเลือด ผู้ผูกขาดกลุ่มใหม่ที่มีความตั้งใจดี กำลังเกิดขึ้นในโลกปัจจุบัน สมาชิกของกลุ่มผูกขาดรายใหม่นี้ประกอบด้วยองค์กรขนาดใหญ่ที่ให้เงินช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนา ที่ผูกขาดเงินช่วยเหลือเกือบทั้งหมดในโลกเอาไว้ เมื่อเทียบกับประเทศยากจนที่ไร้อำนาจต่อรอง

ปรากฎการณ์นี้ช่วยอธิบายได้ว่า เหตุใด “ระบบราชการโลกของเงินช่วยเหลือ” (global foreign aid bureaucracy) จึงได้เดินอย่างปั่นป่วนโกลาหลในไม่กี่ปีที่ผ่านมา ลองคิดภาพขั้นตอนต่างๆ ที่เจ้าหน้าที่รัฐในประเทศยากจนต้องทำ ก่อนจะได้รับเงินช่วยเหลือ หนึ่งในขั้นตอนอันสลับซับซ้อนคือ เจ้าหน้าที่รัฐต้องเตรียมรายงานที่เรียกว่า “รายงานกลยุทธ์ในการลดระดับความยากจน” (Poverty Reduction Strategy Paper หรือย่อว่า PRSP) แผนกำจัดความยากจนอันละเอียดถี่ยิบ ที่ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (ไอเอ็มเอฟ) บังคับให้ส่ง ก่อนที่จะพิจารณายกหนี้ และอนุมัติเงินกู้ใหม่ เนื้อหาในรายงานฉบับนี้จะต้องตรงตาม “โครงร่างการพัฒนาฉบับครอบคลุม” (Comprehensive Development Framework) คือรายการ 14 ข้อที่ธนาคารโลกกำหนด ครอบคลุมทั้งประเด็นใหญ่และประเด็นย่อย เช่น นโยบายตัดไม้ นโยบายแรงงาน ฯลฯ นอกจากนี้ ประเทศที่ต้องการเงินช่วยเหลือยังต้องจัดเตรียม “รายงานระบบจัดการข้อมูลการเงิน” (Financial Information Management System Report) “รายงานว่าด้วยการปฏิบัติตามมาตรฐานและกฎระเบียบ” (Report on Observance of Standards and Codes) “ขอบเขตค่าใช้จ่ายรัฐในระยะปานกลาง” (Medium Term Expenditure Framework) และ “ผลการวิเคราะห์ความสามารถในการรับภาระหนี้ภายใต้โครงการเงินกู้สำหรับประเทศยากไร้ที่มีหนี้ระดับสูง” (Debt Sustainability Analysis for the Enhanced Heavily Indebted Poor Countries Initiative) รายงานเหล่านี้แต่ละเล่มอาจหนาหลายร้อยหน้า และต้องใช้เวลาจัดเตรียมนานหลายเดือน ยกตัวอย่างเช่น รายงาน PRSP เล่มล่าสุดของประเทศไนจีเรีย หนา 187 หน้า ใช้เวลาเตรียมกว่า 15 เดือน และเต็มไปด้วยรายละเอียดปลีกย่อยในแผนการลดระดับความยากจนสำหรับปี 2545-2548 เช่น ตั้งงบประมาณปีละ 704,000 บาทในการ “ทำให้ประชาชนคุ้นเคยกับการไหลเวียนของระบบการจราจร”

ในขณะเดียวกัน ผลของการประชุมนานาชาติว่าด้วยการสนับสนุนทางการเงินสำหรับการพัฒนา (U.N. International Conference on Financing for Development) ที่สหประชาชาติจัดขึ้นเมื่อเดือนมีนาคม พ.ศ. 2545 ในเม็กซิโก คือเอกสารชื่อ “ฉันทามติมอนเทอร์เรย์” (the Monterrey Consensus) ซึ่งตอกย้ำว่าประเทศร่ำรวยที่เป็นผู้บริจาคเงิน ต้องเป็นพันธมิตรกับประเทศยากจนที่เป็นผู้รับบริจาค แต่เอกสารนี้ก็ดูเหมือนจะท้าทายประเทศยากจนเกินไป เพราะกำหนดข้อปฏิบัติ 73 ประการที่อยากให้พวกเขาทำตาม ในจำนวนนี้มีความฝันที่ดูไกลเกินเอื้อมหลายข้อ เช่น การจัดตั้งระบอบประชาธิปไตย ความเสมอภาคระหว่างเพศ และสันติสุขระดับโลก

ประเด็นไม่ได้อยู่ที่ว่า เจ้าหน้าที่องค์กรเหล่านี้ไม่รับผิดชอบ เพราะในความเป็นจริง มืออาชีพที่ฉลาดหลักแหลม ขยัน และทุ่มเทหลายคน ทำงานให้กับองค์กรช่วยเหลือระดับโลก แต่แรงจูงใจอันบิดเบี้ยวที่พวกเขาเผชิญ ส่งผลให้องค์กรเหล่านั้นมีพฤติกรรมที่ไร้สาระ ระบบราชการของเงินช่วยเหลือจะไม่มีวันทำงานได้ดี ภายใต้ปัจจัยแวดล้อมปัจจุบันที่ทำให้มันทำงานไม่ต่างจากกลุ่มผู้ผูกขาด – กลุ่มผู้ผูกขาดความหวังดี

ลักษณะผูกขาดของระบบเงินช่วยเหลือโลก

กลุ่มผู้ผูกขาดอยู่ได้เมื่อลูกค้าของพวกเขาไม่มีโอกาสบ่น หรือหาพ่อค้าคนอื่น ยกตัวอย่างเช่น ระหว่างปี 2510 – 2520 ซึ่งเป็นยุคทองของกลุ่มประเทศผู้ส่งออกน้ำมัน (Organization of the Petroleum Exporting Countries หรือย่อว่า OPEC) นั้น กลุ่มโอเปกสามารถบีบบังคับให้ลูกค้าซื้อน้ำมันในราคาสูงลิบลิ่ว อำนาจของกลุ่มโอเปกมาลดถอยลงภายหลัง ก็ต่อเมื่อมีประเทศผู้ส่งออกน้ำมันรายอื่นๆ ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกโอเปก ผงาดขึ้นมาบนเวทีโลก ธุรกิจเงินช่วยเหลือ (foreign aid business) ก็ไม่ต่างกัน ลูกค้า (คือพลเมืองผู้ยากไร้ในประเทศกำลังพัฒนา) แทบจะไม่มีโอกาสสื่อสารความต้องการของพวกเขา ในขณะที่ประเทศร่ำรวยที่บริจาคเงินช่วยเหลือ ไม่มีไอเดียเลยว่าลูกค้าเหล่านั้นต้องการอะไรแน่ เอ็นจีโอสามารถต่อกรกับองค์กรช่วยเหลือได้เฉพาะในประเด็นใหญ่โตที่เห็นได้ชัดเจน เช่น การทำลายสภาพแวดล้อม ในสถานการณ์เช่นนี้ แม้องค์กรช่วยเหลือจะพยายามปรึกษาลูกค้าของพวกเขา ความรับผิดชอบของพวกเขาในเชิงกฎหมายก็มีเฉพาะต่อตัวเองเท่านั้น

องค์กรช่วยเหลือโดยทั่วไป บังคับให้รัฐบาลที่ต้องการเงินช่วยเหลือ ทำงานกับระบบราชการของตัวเองเท่านั้น – ระบบซึ่งประกอบด้วยกระบวนการประเมินมูลค่าและคัดเลือกโครงการ นักวิเคราะห์ด้านเศรษฐศาสตร์และสังคม ขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้าง ตลอดจนเป้าหมายและผลประโยชน์เฉพาะของระบบราชการนั้นๆ องค์กรช่วยเหลือแต่ละแห่งมีลักษณะเป็น “ผู้ผูกขาดขนาดย่อม” (mini-monopoly) องค์กรผูกขาดหลายแห่งรวมกันจึงเรียกว่า “กลุ่มผู้ผูกขาด” (cartel) ประชาคมเงินช่วยเหลือระดับโลกยังมีลักษณะคล้ายกลุ่มผู้ผูกขาด ตรงที่ไอเอ็มเอฟ ธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาระดับภูมิภาค สหภาพยุโรป สหประชาชาติ และองค์กรช่วยเหลือทวิภาคี ตกลงกันว่าจะร่วมมือกัน “ประสานงาน” ในการให้เงินช่วยเหลือ ข้อตกลงนี้แปลว่า ลูกค้าของพวกเขามีโอกาสน้อยลงไปอีกที่จะหาผู้ให้เงินบริจาครายอื่น นอกจากนี้ การเข้ามาในธุรกิจของผู้ให้เงินบริจาครายใหม่เป็นเรื่องยาก เพราะองค์กรช่วยเหลือต้องมีผู้ให้เงินสนับสนุน ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลใดรัฐบาลหนึ่ง (เช่น องค์กรเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศของอเมริกา – U.S. Agency for International Development หรือย่อว่า USAID) หรือผ่านข้อตกลงระหว่างประเทศ (ในกรณีขององค์กรพหุภาคี เช่นธนาคารโลก) เอ็นจีโอส่วนใหญ่มีขนาดเล็กเกินกว่าจะทำอะไรในสาระสำคัญได้

แน่นอน กลุ่มผู้ผูกขาดในธุรกิจทุกประเภท มักแก่งแย่งระหว่างกันเพื่อชิงความได้เปรียบในกลุ่ม อย่างไรก็ตาม ปัญหาในการจัดการองค์กรที่มีเป้าหมายและผลประโยชน์แตกต่างกันอย่างมากมายมหาศาลนั้น อาจทำให้ความร่วมมือระหว่างองค์กรต่างๆ เป็นได้เพียงความฝันลมๆ แล้งๆ ตลอดกาล ความพยายามที่จะร่วมมือกันที่ต้องมีอันล้มเหลวไปหลายครั้งที่ผ่านมา ก่อให้เกิดภาวะที่เลวร้ายที่สุด – ไม่มีผู้วางแผนคนกลางที่จะบอกองค์กรแต่ละแห่งว่าควรทำตัวอย่างไร และไม่มีแรงกดดันผ่านกลไกตลาดจากลูกค้า ที่จะตกรางวัลให้กับองค์กรที่ประสบความสำเร็จ และลงโทษองค์กรที่ล้มเหลว

ผลที่เกิดขึ้นคือ องค์กรช่วยเหลือต่างๆ ให้บริการผู้ยากไร้ในโลกอย่างซ้ำซ้อนและไร้สติ นักวิเคราะห์บางรายมองว่า การให้บริการซ้ำซ้อนนั้นเป็นสัญญาณบอกว่า พวกเขากำลังแข่งขันกันเสนอบริการให้ลูกค้าพอใจ แต่นี่เป็นความเท็จ การแข่งขันในระบบตลาดที่แท้จริงควรกำจัดความซ้ำซ้อนต่างๆ ออก: เมื่อคุณตัดสินใจว่าจะไปทานอาหารเที่ยงที่ร้านไหน ปกติร้านข้างเคียงจะไม่มาบังคับให้คุณนั่งกินอีกมื้อหนึ่ง แต่โลกแห่งเงินช่วยเหลือไม่เป็นเช่นนั้น ยกตัวอย่างเช่น ทีมจาก USAID ผลิตรายงานเรื่องคอร์รัปชั่นในประเทศอูกานดา (Uganda) ในปี 2544 โดยไม่ระแคะระคายเลยว่า ทีมนักวิเคราะห์อังกฤษได้ผลิตรายงานเรื่องเดียวกันนี้ออกมาก่อนหน้าพวกเขาถึง 6 เดือน รัฐบาลแทนซาเนีย (Tanzania) ผลิตรายงานกว่า 2,400 ฉบับต่อปีให้กับผู้อุปถัมภ์รายต่างๆ ซึ่งส่งทีมช่วยเหลือไปประเทศนี้ปีละกว่า 1,000 ครั้ง จึงไม่น่าแปลกใจเลย ที่จะเห็นแทนซาเนียดำเนินโครงการด้านสาธารณสุขพร้อมกัน 15 โครงการ ที่สนับสนุนเงินทุนโดยผู้บริจาคเงิน 15 ราย ช่วงปี 2530-2535 แม้กระทั่งองค์กรทวิภาคีขนาดเล็กก็ไปปักธงของพวกเขาไว้ทุกหนทุกแห่ง การประชุมที่ไม่รู้จบ และค่าแรงเจ้าหน้าที่ไม่รู้กี่ชั่วโมง คุ้มกันหรือไม่สำหรับเงินประมาณ 1.6 ล้านบาท ที่รัฐบาลเซเนกัล (Senegal) ได้รับจากองค์กรความร่วมมือพัฒนาของกระทรวงต่างประเทศของประเทศฟินแลนด์ (Finnish Ministry for Foreign Affairs Development Cooperation) ในปี 2544?

การจับมือเป็นหนึ่งเดียวและทำงานซ้ำซ้อน ยังช่วยให้กลุ่มผู้ผูกขาดเงินช่วยเหลือ สามารถกระจายข้อครหาต่างๆ ไปตามองค์กรสมาชิก เมื่อภาวะทางเศรษฐกิจของประเทศผู้รับบริจาค ไม่ดีขึ้นตามแผน ผู้สังเกตการณ์ควรจะกล่าวโทษไอเอ็มเอฟ ที่บังคับให้รัฐบาล “รักษาวินัยทางการคลัง” ทำให้มีเงินอุดหนุนโครงการดีๆ น้อยลง หรือควรจะโทษธนาคารโลก ที่ไม่สามารถกันโครงการที่ให้ผลตอบแทนสูง จากแผนการตัดรายจ่ายของรัฐบาลได้? ไอเอ็มเอฟและธนาคารโลกเข้มงวดเกินไปหรือผ่อนปรนเกินไป ในการกำกับดูแลให้ประเทศยากจนทำตามข้อตกลง? ธนาคารเพื่อการพัฒนาระดับภูมิภาค ใจดีเกินไปหรือหัวแข็งเกินไป ในการตั้งเงื่อนไขสำหรับการขอเงินช่วยเหลือ? องค์กรช่วยเหลือทวิภาคีต่างๆ ควรถูกประณามว่าตกเป็นเหยื่อของกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจและกลุ่มชาตินิยม หรือเราควรประณามองค์กรพหุภาคี ที่ใช้โปรแกรมเดียวกัน กับทุกประเทศในโลก? องค์กรช่วยเหลือต่างใช้ตัวเลขฟุ่มเฟือย ไม่ต่างจากเด็กเล่น ดูอย่างอาร์เจนตินา ประเทศที่ระหว่างปี 2523 ถึง 2544 รัฐบาลได้รับเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้าง (structural adjustment loan) จำนวน 33 ครั้ง จากไอเอ็มเอฟและธนาคารโลก ทั้งหมดเกิดขึ้นภายใต้การติดตามอย่างใกล้ชิดของกระทรวงการคลังสหรัฐ ดังนั้น เราควรจะถือว่าวิกฤติในอาร์เจนตินา เป็นความผิดของธนาคารโลก ไอเอ็มเอฟ หรือกระทรวงการคลังสหรัฐ? องค์กรเหล่านี้สามารถชี้นิ้วโทษอีกฝ่าย และคนภายนอกจะไม่มีทางรู้เลยว่าควรจะโทษใคร ปัญหานี้ทำให้แต่ละองค์กรมีความรับผิดน้อยลง

หลุมพรางราคา 140,840 บาท

กลุ่มผู้ผูกขาดความหวังดีทำตัวเหมือนบริษัทผูกขาดส่วนใหญ่ คือพยายามสร้างรายได้สูงสุด ถ้าจะมีเป้าหมายอะไรที่กล่าวได้ว่า เป็นสัญลักษณ์ของวงการเงินช่วยเหลือตั้งแต่แรกเริ่ม สิ่งนั้นคงเป็นการหมกมุ่นกับการเพิ่มเม็ดเงินช่วยเหลือให้สูงขึ้นอย่างไม่หยุดยั้ง ในอดีต องค์กรช่วยเหลือสร้างความชอบธรรมให้กับเป้าหมายนี้ ด้วยการหา “เงินช่วยเหลือที่จำเป็น” (foreign aid requirement) สำหรับการเร่งให้ประเทศยากจนมีอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ตรงตามเป้าที่วางไว้ ในปี พ.ศ. 2494 กลุ่มผู้เชี่ยวชาญของสหประชาชาติคำนวณออกมาว่า ประเทศยากจนทั้งหลายในโลกต้องใช้เงินบริจาคจำนวน 8 แสนล้านบาท (ในค่าเงินปัจจุบัน) เพื่อที่รายได้ประชาชาติต่อหัวจะโตได้ปีละ 2 เปอร์เซ็นต์ ในทำนองเดียวกัน เมื่อปี 2503 นักเศรษฐศาสตร์ชื่อ วอลต์ รอสโตว์ (Walt Rostow) คำนวณเม็ดเงินบริจาคที่ต้องเพิ่มขึ้น (เท่ากับประมาณสองเท่าของเงินบริจาคในสมัยนั้น) เพื่อจะให้ทวีปเอเชีย แอฟริกา และอเมริกาใต้สามารถเติบโตอย่างอิสระและยั่งยืน (“self-sustaining growth” หมายถึงภาวะที่ไม่จำเป็นต้องใช้เงินช่วยเหลืออีก ภายใน 10-15 ปีหลังจากเพิ่มเงินบริจาค) แม้หน้าต่าง 15 ปีบานนี้จะกำลังปิดลง โรเบิร์ต แม็คนามารา (Robert McNamara) ประธานธนาคารโลกในสมัยนั้น กลับเรียกร้องในปี 2516 ให้ทุกประเทศส่งเงินช่วยเหลือมากกว่าเดิมสองเท่า เสียงเรียกร้องของเขาถูกตอกย้ำอีกครั้งใน “รายงานการพัฒนาโลก” (World Development Report) ฉบับประจำปี 2533 นอกจากนั้น เจมส์ วูลเฟนซอห์น (James Wolfensohn) ประธานธนาคารโลกคนที่เก้า (2538 – 2548) ก็ได้เรียกร้องอย่างเดียวกันในการปราศรัยของเขา

ความพยายามของกลุ่มผู้ผูกขาดประสบความสำเร็จ: เงินช่วยเหลือไปยังประเทศกำลังพัฒนา เพิ่มจำนวนเป็นสองเท่าหลายครั้งในรอบ 50 ปีที่ผ่านมา (ในช่วงเวลาเดียวกัน จำนวนพนักงานของธนาคารโลกเพิ่มขึ้นจาก 657 คนในปี 2502 เป็นประมาณ 10,000 คนในปัจจุบัน) ถ้าเรานำเงินช่วยเหลือทั้งหมดตั้งแต่ปี 2493 ไปลงทุนในพันธบัตรระยะยาวของรัฐบาลอเมริกัน ให้กับประเทศกำลังพัฒนา สินทรัพย์ทั้งหมดของพวกเขา ณ สิ้นปี 2544 จากเงินช่วยเหลือเพียงอย่างเดียวจะมีมูลค่าถึง 9.2 ล้านล้านบาท เงินจำนวนนี้สามารถแก้ปัญหาเรื้อรังหลายอย่างได้ เช่น ลดอัตราการตายของทารกแรกเกิด และเพิ่มอัตราการรู้หนังสือ ในประเทศบ็อทสวานา (Botswana) และอูกานดา (Uganda) ความสำเร็จส่วนน้อยที่องค์กรช่วยเหลือชอบยกเป็นตัวอย่าง อย่างไรก็ตาม ผลการเจริญเติบโตของประเทศผู้รับบริจาคส่วนใหญ่นั้น น่าผิดหวังอย่างยิ่ง ยกตัวอย่างเช่น ประเทศในทวีปแอฟริกาส่วนใหญ่ที่ได้รับเงินช่วยเหลือ มีอัตราการเติบโตของเศรษฐกิจ ลดลง แม้ว่าเงินช่วยเหลือที่คิดเป็นอัตราส่วนต่อรายได้ประชาชาติ จะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ (ดูกราฟประกอบ)

องค์กรช่วยเหลือมักอ้างว่า เป้าหมายหลักของพวกเขาคือการลดจำนวนคนจนในโลก โดยให้นิยาม “คนจน” ว่า ผู้ที่มีรายได้เฉลี่ยต่ำกว่า 1 เหรียญสหรัฐต่อวัน (หรือ $365 ต่อปี คือประมาณ 14,600 บาทต่อปี) ในปี 2545 ธนาคารโลกประเมินว่า เงินอุดหนุนเพื่อการพัฒนาเพิ่มเติมจำนวน 40,000 ล้านบาท จะช่วยทำให้คนจน 284,000 คน หลุดพ้นจากบ่วงความจนได้ (ตัวเลขนี้ปรากฏแพร่หลายในสื่อต่างๆ และถูกอ้างถึงในรายงานอื่นๆ ของรัฐ เรื่องประสิทธิภาพของเงินช่วยเหลือ) ถ้าตัวเลขเหล่านี้ถูกต้อง ก็แสดงว่าเราต้องใช้เงินช่วยเหลือเพิ่มเติมต่อปีถึง 140,840 บาท เพื่อให้คนจน 1 คนหลุดพ้นจากความจน (คือช่วยให้เขามีรายได้มากกว่า 14,600 บาทต่อปี) แน่นอน องค์กรช่วยเหลือต่างๆ ไม่ติดตามตรรกะของตัวเองไปให้ถึงข้อสรุปที่ไร้สาระอันนี้ ตามสามัญสำนึก เงินช่วยเหลือควรช่วยทุกคน ไม่แต่เฉพาะคนที่ใช้ชีวิตคาบเกี่ยวอยู่ใกล้เส้นแบ่งระหว่าง “คนจน” และ “คนไม่จน” เป็นเรื่องน่าเสียดายที่ข้ออ้างเรื่องผลกระทบของเงินช่วยเหลือที่มีต่อความจน ขึ้นอยู่กับความอยากดังของระบบราชการเงินช่วยเหลือ มากกว่าหลักการเศรษฐศาสตร์ที่มีเหตุผล

โครงร่างที่นำไปสู่ความล้มเหลว

หากจะมีใครสักคนที่คอยติดตามผลงานขององค์กรช่วยเหลือระดับโลก คนกลุ่มนั้นน่าจะเป็นนักการเมืองและประชาชนในประเทศร่ำรวย ดังนั้น องค์กรช่วยเหลือต่างๆ จึงพยายามผลิต “งาน” (เช่น โครงการ เงินกู้ ฯลฯ) ที่ผู้ชมกลุ่มนี้สังเกตเห็นได้อย่างเด่นชัด แม้ว่าผลตอบแทนทางเศรษฐกิจของงานเหล่านั้นที่ให้กับประเทศผู้รับบริจาค อาจอยู่ในระดับต่ำ ในทางกลับกัน เจ้าหน้าที่องค์กรเหล่านี้ไม่อยากผลิตงานที่ให้ผลตอบแทนสูง แต่ไม่ค่อยเด่น การให้ความสำคัญกับ “ความเด่น” แบบนี้ก่อให้เกิดโครงการเด่นดังอันสวยหรู การประชุมสุดยอดนับครั้งไม่ถ้วน รายงานสี่สีสวยงามสำหรับสาธารณชน ตลอดจน “โครงร่าง” (framework) และเอกสารกลยุทธ์จำนวนมาก มีเจ้าหน้าที่น้อยคนที่เป็นห่วงว่าโครงการเด่นดังทั้งหลาย จะคงอยู่หลังพิธีตัดริบบิ้นหรือไม่ หรือสงสัยว่าการประชุม โครงร่าง และกลยุทธ์ทั้งหลายนั้น ได้ผลิตอะไรที่มีคุณค่าบ้างหรือไม่

การแสวงหาความเด่นดังนี้ เป็นคำอธิบายว่าเหตุใดประเทศผู้ให้บริจาคจึงชอบให้เงินอุดหนุนการลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ที่มีชื่อเสียง ในขณะที่ลังเลที่จะอุดหนุนค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและการบำรุงรักษา เมื่อการก่อสร้างเสร็จสิ้นลง ปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นประเด็นที่พบเห็นบ่อยครั้งในรายงานของธนาคารโลกเรื่องสถานการณ์ในแอฟริกา ในปี 2524 ธนาคารโลกสรุปว่า “รถและเครื่องจักรมักถูกทิ้งไว้เฉยๆ เพราะไม่มีอะไหล่ น้ำมัน ช่างซ่อม หรือปัจจัยอื่นๆ โรงเรียนไม่มีเงินพอจ่ายเงินเดือนครู และอุปกรณ์การเรียนการสอน สถานีวิจัยเกษตรไม่สามารถทำการทดลองภาคสนามได้อย่างต่อเนื่อง ถนน อาคารของรัฐ และโรงงานต่างๆ อยู่ในสภาพทรุดโทรมไร้การบำรุงรักษา” ห้าปีต่อมา รายงานเรื่องแอฟริกาอีกฉบับหนึ่งพบว่า “พนักงานดูแลพื้นถนนไม่มีน้ำมันเชื้อเพลิงและน้ำมันดิน ...ครูไม่มีหนังสือเรียน ...[และ]เจ้าหน้าที่สาธารณสุขมียาไม่เพียงพอสำหรับการแจกจ่าย” ในปี พ.ศ. 2529 ธนาคารโลกประกาศว่าในแอฟริกา “ตอนนี้โรงเรียนมีหนังสือเรียนไม่พอ คลีนิคไม่มียา และไม่มีใครดูแลสาธารณูปโภค”

ทีนี้ก็มาถึงเรื่องสารพัด “โครงร่าง” ในปี พ.ศ. 2542 เจมส์ วูลเฟนซอห์น ประธานธนาคารโลกในสมัยนั้น เผยโฉม “โครงร่างการพัฒนาฉบับครอบคลุม” (Comprehensive Development Framework) คือรายการ 14 ข้อ แต่ละข้อแตกออกไปอีกหลายข้อย่อย โครงร่างนี้ครอบคลุมประเด็นต่างๆ ที่เป็นเป้าหมายการพัฒนา อาทิ รัฐบาลปราศคอร์รัปชั่น สิทธิในทรัพย์สินส่วนบุคคล การเงิน ตาข่ายทางสังคม (social safety net) การศึกษา สุขภาพ น้ำ สิ่งแวดล้อม ศิลปะ ถนน เมือง ชนบท เงินกู้เพื่อผู้ยากไร้ (microcredit) นโยบายภาษี และการเลี้ยงดูเด็ก (นโยบายเศรษฐศาสตร์มหภาคถูกมองข้ามอย่างน่าแปลกใจ) บางที โครงร่างนี้อาจเป็นเหตุผลว่าทำไมธนาคารโลกจึงบอกว่า ผู้บริหารขององค์กรได้ “ปรับเปลี่ยนน้ำหนัก และขยายขอบเขตของวาระการพัฒนา” ทว่าแม้แต่วูลเฟนซอห์นเองก็ยังดูจะยับยั้งชั่งใจได้ เมื่อเทียบโครงร่างของเขากับโครงร่างที่ถูกจัดเตรียมไว้สำหรับการประชุมสุดยอดของสหประชาชาติ ว่าด้วยการพัฒนาที่ยั่งยืน (U.N. World Summit on Sustainable Development) ในกรุงโยฮันเนสเบิร์ก (Johannesburg) ในประเทศแอฟริกาใต้ ซึ่งมี “ข้อควรปฏิบัติ” (action recommendation) รวมทั้งสิ้น 185 ข้อ ครอบคลุมทุกประเด็นตั้งแต่การใช้ปุ๋ยคอกอย่างมีประสิทธิภาพ ไปจนถึงการใช้มาตรฐานเดียวในการติดฉลากสารเคมี

แน่นอน “เป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ” (Millennium Development Goals หรือย่อว่า MDG) คือเจ้าพ่อตัวจริงของโครงร่างเงินช่วยเหลือทั้งหลาย ผู้แทนจากประเทศต่างๆ ทั่วโลก ตกลงใช้เป้าหมายนี้ในการสัมมนาที่สหประชาชาติจัดขึ้นเมื่อเดือนกันยายน ปี 2543 การยึดมั่นใน MDG แปลว่าโลกต้องบรรลุจุดประสงค์หลายด้านภายในปี พ.ศ. 2558 ซึ่งรวมทั้งประเด็นความยากจน ความหิวโหย อัตราการตายของมารดาและทารกแรกเกิด การศึกษาขั้นต้น น้ำสะอาด การคุมกำเนิด อัตราผู้ป่วยโรคเอดส์ ความเท่าเทียมกันระหว่างเพศ สิ่งแวดล้อม และ “ความร่วมมือกันในการพัฒนา” ซึ่งไม่มีนิยามชัดเจน แม้เป้าหมายทั้งหมดนี้จะเป็นเรื่องดี คำถามคือ ลูกค้าประเทศกำลังพัฒนาที่แท้จริงจะเลือกใช้ทรัพยากรที่ตัวเองมีอยู่จำกัด เพื่อบรรลุเป้าหมายเหล่านี้ ภายในตารางเวลานี้หรือไม่? ตามหลักการเศรษฐศาสตร์ เราควรใช้ความพยายามอย่างสูงในการบรรลุเป้าหมายที่มีต้นทุนต่ำ แต่ประโยชน์สูง และใช้ความพยายามรองลงมาในการบรรลุเป้าหมายที่มีต้นทุนสูงเมื่อเทียบกับประโยชน์ที่จะได้รับ แต่วิธีการแบบ “ทำทุกอย่าง” ของ MDG ชี้ให้เห็นว่า ระบบราชการเงินช่วยเหลือคิดว่าแนวคิดเรื่องการแลกเปลี่ยนแบบนี้เป็นเรื่องน่าดูถูก ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นคือ เจ้าหน้าที่รัฐในประเทศผู้รับบริจาค และเจ้าหน้าทีภาคพื้นดินขององค์กรช่วยเหลือ กำลังเสียสติไปอย่างช้าๆ เมื่อต้องพยายามตามให้ทันวัตถุประสงค์ที่งอกขึ้นมาราวกับดอกเห็ด แต่ละอันล้วนประทับตรา “ด่วนที่สุด”

ในปี พ.ศ. 2545 รายงานทางเทคนิคของธนาคารโลกฉบับหนึ่งพบว่า เม็ดเงินช่วยเหลือจากทั่วโลกต้องเพิ่มขึ้นสองเท่า จึงจะสามารถบรรลุเป้าหมายของสหประชาชาติได้ ตรรกะนี้ค่อนข้างวกเวียนเป็นวงกลม เพราะธนาคารโลกบอกเองว่า การเพิ่มเงินช่วยเหลือ “เป็นฟังก์ชั่นของเป้าหมายที่กำหนดโดยประชาคมเงินช่วยเหลือนานาชาติ เช่น MDG” ด้วยเหตุนี้ เงินช่วยเหลือส่วนเพิ่มจึงงอกเงยได้ด้วยตัวเอง เพราะมันเป็นทั้งเหตุและผลในเวลาเดียวกัน

เงินช่วยเหลือและหนี้

ระบบราชการเงินช่วยเหลือต้องพยุงมาตรการสนับสนุนต่างๆ ไว้ ในขณะที่ข่าวร้ายประดังเข้ามาอย่างไม่หยุดยั้ง ทำให้องค์กรช่วยเหลือกลายเป็นผู้เชี่ยวชาญในศิลปะแห่งการเก็บงำข้อเท็จจริงอันน่าอึดอัดไว้ภายใต้ภาษาของนักการทูต ฉะนั้น สงครามจึงกลายเป็น “การจัดสรรทรัพยากรใหม่ที่เกี่ยวเนื่องกับความขัดแย้ง” ประเทศที่ปกครองโดยเผด็จการทหารหน้าเลือด เช่น ไลบีเรียหรือโซมาเลีย ถูกเรียกว่า “ประเทศรายได้น้อยภายใต้สถานการณ์ล่อแหลม” ประเทศที่ประธานาธิบดีปล้นเงินคลังกำลังประสบ “ปัญหาด้านธรรมาภิบาล” นอกจากนี้ ความหมายของคำศัพท์ที่ใช้กันในวงการเงินช่วยเหลือ เช่น “สภาวะการลงทุน” ยังไม่มีความชัดเจน

เทคนิคการสร้างภาพอีกอันที่ใช้กันแพร่หลายในวงการคือ การตอบโต้เสียงวิพากษ์วิจารณ์ทุกครั้งด้วยการยอมรับว่า “ใช่แล้ว พวกเราองค์กรช่วยเหลือเคยทำผิดพลาดแบบนั้นในอดีต แต่ตอนนี้เราได้แก้ไขแล้ว” วิธีป้องกันตัวแบบนี้ต่อกรด้วยยาก เพราะการประเมินปัจจุบันนั้น ทำได้ยากกว่าการประเมินอดีต การแก้ไขปัญหาที่ถูกอ้างอาทิเช่น การประสานงานระหว่างผู้ให้บริจาคที่ดีกว่าเดิม การให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับการลดระดับความจน และความพยายามที่จะปฏิรูปเศรษฐกิจในทวีปแอฟริกา หนึ่งในแนวคิดอันแพร่หลายที่สุดที่วงการเงินช่วยเหลือค้นพบคือ “การเลือกสรร” (selectivity) – แนวคิดที่ว่า เงินช่วยเหลือจะใช้ได้เฉพาะกับประเทศที่มีนโยบายเศรษฐกิจที่ดี ตลอดจนมีสถาบันที่ปราศคอร์รัปชั่นและมีประสิทธิภาพ องค์กรช่วยเหลือต้องการโน้มน้าวเราให้เชื่อว่า การเปลี่ยนแปลงด้านแนวคิดนี้เกิดขึ้นหลังจากสงครามเย็นสิ้นสุดลง แต่ในความเป็นจริง การเลือกสรร (และไอเดีย “ใหม่” ข้ออื่นๆ) เป็นแนวคิดเดิมที่ใช้ในวงการตลอด 40 ปีที่ผ่านมา

นอกจากนี้ ยังเป็นเรื่องโชคร้ายที่เราไม่ค่อยมีหลักฐานที่น่าเชื่อถือ ที่พิสูจน์ว่าหลักการเรื่องการเลือกสรรนั้นถูกนำมาใช้จริง ตัวอย่างมีให้เห็นในประเทศเคนยา ซึ่งประธานาธิบดี แดเนียล อารัพ โมอิ (Daniel Arap Moi) ได้นำเศรษฐกิจเข้ารกเข้าพงไปตั้งแต่ปี 2521 โมอิมักไม่สามารถทำตามเงื่อนไขในเงินกู้เพื่อการปฏิรูปเศรษฐกิจ ที่รัฐบาลของเขาได้รับจากธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟ จำนวนทั้งสิ้น 19 ครั้ง องค์กรช่วยเหลือระดับโลกจะอธิบายได้อย่างไร เมื่อธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟต่างอนุมัติเงินกู้ให้กับรัฐบาลของโมอิอีกครั้งในปี 2543 ปีเดียวกับที่ชื่อของสมาชิกรัฐบาลหลายคน ปรากฎหราอยู่ใน “รายชื่ออัปยศ” ด้านคอร์รัปชั่น ที่รัฐสภาของเคนยาประกาศในปีเดียวกัน? หลังจากนั้น โมอิได้ละเมิดสัญญาปฏิรูปเศรษฐกิจที่เขาให้ไว้อีกครั้ง และสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือทั่วโลกยังยกรัฐบาลเคนยาว่าเป็นหนึ่งในรัฐบาลที่โกงกินและไม่เคารพต่อกฎหมายที่สุดในโลก กระนั้น รายงานปี 2545 ของไอเอ็มเอฟยังรายงานแบบแบ่งรับแบ่งสู้ว่า “ความพยายามที่จะนำโปรแกรมกลับมาตามกรอบเดิม ประสบความสำเร็จเพียงบางส่วน” รายงานที่ออกเมื่อเร็วๆ นี้แสดงให้เห็นว่า ไม่มีความแตกต่างของระดับความเป็นประชาธิปไตย การให้บริการสาธารณะ การใช้กฎหมาย และคอร์รัปชั่น ระหว่างประเทศที่ได้รับเงินกู้เพื่อการปฏิรูปจากธนาคารโลกและไอเอ็มเอฟในปี 2544 และประเทศที่ไม่ได้รับเงินกู้ บางที วงการเงินช่วยเหลืออาจใช้หลักการเลือกสรรมากเกินไปหน่อย

การล้มล้างระบบผูกขาด

กลุ่มผู้ผูกขาดความหวังดีควรปฏิรูปตัวเองอย่างไร จึงจะช่วยให้เงินช่วยเหลือตกไปอยู่ในมือของผู้ยากไร้ในประเทศต่างๆ และเป็นประโยชน์ต่อพวกเขาจริงๆ? พวกเขาอาจเริ่มต้นด้วยการแสดงความถ่อมตัว เมื่อคำนึงถึงความล้มเหลวที่ผ่านมา พวกเราที่อยู่ในวงการเงินช่วยเหลือไม่ควรทะนงตนเสียจนคิดว่า เงินช่วยเหลือเป็นสาเหตุสำคัญที่ตัดสินว่าประเทศรายได้น้อยจะพัฒนาได้หรือไม่ เพราะประเทศยากจนต้องพัฒนาด้วยตัวของตัวเอง อย่างไรก็ดี การที่จะทำให้เงินช่วยเหลือเกิดประโยชน์อย่างแท้จริงนั้น แปลว่าวงการเงินช่วยเหลือต้องสลัดตัวเองให้พ้นจากนิสัยเช้าชามเย็นชามของระบบราชการก่อน บางที การใช้กลไกตลาดสำหรับเงินช่วยเหลือ อาจเป็นวิธีที่ดีกว่าเก่า ในขณะที่กลุ่มผู้ผูกขาดผลิตสินค้ามากมายที่มีผู้ต้องการน้อยราย และสินค้าน้อยชิ้นที่มีผู้ต้องการมากราย ตลาดเสรีสามารถจับคู่อุปสงค์ให้ตรงกับอุปทานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ระบบผูกขาดเป็นเรื่องของ “การประสานงาน” ในขณะที่ตลาดเสรีเป็นเรื่องของการจับคู่ระหว่างลูกค้าและผู้ผลิต แบบกระจายอำนาจ (decentralized)

ทางเลือกหนึ่งคือ การทำลายจุดเชื่อมต่อระหว่างเงินช่วยเหลือ และการบังคับให้ลูกค้าใช้ระบบราชการขององค์กรใดองค์กรหนึ่ง องค์กรช่วยเหลือทั้งหมดอาจร่วมกันอุทิศทรัพยากรไว้ที่ศูนย์กลางที่ใดที่หนึ่ง ที่ตั้งขึ้นเพื่อช่วยเหลือประเทศกำลังพัฒนาที่ปกครองโดยรัฐบาลที่ต้องการพัฒนาประเทศจริงๆ รัฐบาลประเทศเหล่านี้ควรแข่งกันแสดงให้เห็นว่าพวกเขาต้องการเงินช่วยเหลือ แต่ประเทศผู้บริจาคก็ควรจะต้องแข่งกันเหมือนกัน ประเทศที่ได้รับบริจาคเงินควรมีสิทธิเลือกว่า เขาจะทำงานกับองค์กรช่วยเหลือที่ใด กรณีนี้จะช่วยลดความซ้ำซ้อน และส่งเสริมให้องค์กรช่วยเหลือแข่งขันซึ่งกันและกันมากขึ้น

อีกก้าวย่างสู่ตลาดเสรีที่สำคัญคือ ให้ศูนย์กลางนั้นออกใบสั่งจ่าย (voucher) ให้กับผู้ยากไร้ หรือชุมชนยากจน ให้สามารถเอาใบนี้ไปแลกบริการขององค์กรช่วยเหลือ เอ็นจีโอ หรือองค์กรท้องถิ่นของรัฐที่ไหนก็ได้ หลังจากนั้น ผู้ให้บริการเหล่านี้สามารถนำใบสั่งจ่ายมาขึ้นเงินได้ที่ศูนย์กลาง วิธีนี้จะทำให้องค์กรช่วยเหลือต่างๆ ต้องแข่งขันกันเพื่อใบสั่งจ่าย (ซึ่งแปลงเป็นตัวเงิน) ซึ่งต้องใช้ในการตั้งงบประมาณ ใบสั่งจ่ายนี้ควรให้เปลี่ยนมือได้ตามสะดวกในตลาดรอง ยิ่ง “ราคาตลาด” ของใบสั่งจ่ายต่ำกว่าราคาที่ตราไว้เท่าไหร่ ก็ยิ่งสะท้อนระดับความไร้ประสิทธิภาพของแผนการช่วยเหลือ ทำให้เรารู้ว่าถึงเวลาต้องแก้ไข แต่ประโยชน์ที่สำคัญที่สุดคือ ใบสั่งจ่ายจะเป็นเครื่องมืออันทรงพลังสำหรับลูกค้ายากจน ให้แสดงออกซึ่งความต้องการที่แท้จริงของพวกเขา

คนกลาง เช่นบริษัทเกิดใหม่ในกรุงวอชิงตันชื่อ Development Space อาจช่วยเก็บรวบรวมใบสั่งจ่ายทั้งหมดเข้าเป็นบล็อค และหาผู้ให้บริจาคให้กับลูกค้าเหล่านั้น คนกลางทั้งหลายอาจแข่งขันกันเองเพื่อชิงเงินอุดหนุน และหาโครงการที่ทำให้ลูกค้าพอใจ ไม่ต่างจากบริษัท venture capital ทั่วไป (Development Space เป็นบริษัทในอินเตอร์เน็ต ก่อตั้งโดยอดีตผู้บริหารธนาคารโลกสองคนเมื่อปี 2545 ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็น GlobalGiving ทำธุรกิจคล้ายกับ eBay แต่สำหรับเงินช่วยเหลือ) องค์ช่วยเหลือต่างๆ อาจตั้งทีมคนกลางของตัวเองขึ้นมาเพื่อร่วมแข่งขัน ธนาคารข้อมูลอาจช่วยด้านความโปร่งใสและการสื่อสารข้อมูล ด้วยการโพสต์ข่าวคราวของโครงการที่หาเงินทุน ผู้ต้องการบริจาคที่หาโครงการ และความน่าเชื่อถือขององค์กรคนกลางต่างๆ

กลุ่มผู้ผูกขาดภาครัฐคงดำรงอยู่ได้นานกว่ากลุ่มผู้ผูกขาดภาคเอกชน แต่ก็ไม่ได้แปลว่าพวกเขาควรดำรงอยู่ตลอดไป บัญชีความท้าทายแห่งสหัสวรรษ (Millennium Challenge Account) ของประธานาธิบดีจอร์จ บุชคนปัจจุบัน (ที่บุชประกาศว่า “ประเทศที่ปกครองตามหลักการกว้างๆ สามข้อต่อไปนี้ คือ ปกครองด้วยความยุติธรรม ลงทุนในพลเมืองของตัวเอง และส่งเสริมเสรีภาพทางเศรษฐกิจ จะได้รับเงินช่วยเหลือจากอเมริกาเพิ่มขึ้น”) และการที่อเมริกาบริจาคเงินช่วยเหลือมากขึ้น จะเป็นการท้าทายภาวะการผูกขาดเกือบเบ็ดเสร็จ ของไอเอ็มเอฟและธนาคารโลก ในการปล่อยเงินกู้เกี่ยวกับการปฏิรูป Development Space อาจเป็นความพยายามแรก ของโครงการที่ตั้งอยู่บนกลไกตลาดอีกมากมาย ที่แข่งขันกับองค์กรช่วยเหลือ แต่นักสังคมสงเคราะห์เอกชน เช่น บิลล์ เกตส์ (Bill Gates) และจอร์จ โซรอส (George Soros) ได้เข้าสู่ธุรกิจนี้แล้ว เอ็นจีโอต่างๆ และนักเศรษฐศาสตร์อิสระ ก็กำลังเข้ามามีส่วนร่วม ในการให้คำปรึกษากับประเทศยากจน ผู้ต่อต้านกระบวนการโลกาภิวัตน์อาจไม่มีความรู้ในทุกๆ ด้าน แต่ในการประณามความล้มเหลวของสถาบันการเงินข้ามชาติในการกระตุ้น “การเติบโตและปรับเปลี่ยน” (adjustment with growth) ในประเทศยากจนนั้น พวกเขาถูกเผงเลยทีเดียว แม้กระทั่งในธนาคารโลกเอง รายงานของคณะกรรมการธนาคารเมื่อไม่นานมานี้แนะนำองค์กรให้เริ่มทดลองเรื่อง “การให้เงินช่วยเหลือแบบขึ้นอยู่กับบริการ” คือการจ่ายเงินช่วยเหลือให้แก่ผู้ให้บริการ เฉพาะเมื่อบริการนั้นๆ ได้ถึงมือคนจนอย่างแท้จริง เสียดายที่เพิ่งมาคิดได้เอาตอนนี้

เมื่อประเทศร่ำรวยดูเหมือนจะกันมาให้ความสำคัญกับเงินช่วยเหลืออีกครั้ง เราเริ่มเห็นว่าระบบราชการเงินช่วยเหลือกำลังเผชิญกับแรงกดดันให้ปฏิรูปตนเอง เพราะกำลังเดินห่างจากหลักการเศรษฐศาสตร์มากขึ้นทุกวัน ประเทศร่ำรวยที่ให้เงินช่วยเหลือ และต้องการให้เงินช่วยเหลือนั้นตกถึงมือคนจนจริงๆ ควรบังคับให้กลุ่มผู้ผูกขาดความหวังดี อยู่ภายใต้อำนาจดัดสันดานของการแข่งขัน ตลาดเสรี และความรับผิดชอบต่อลูกค้า ทั้งผู้ให้บริจาคและผู้รับบริจาคควรปฏิเสธว่าเราต้องใช้เงินช่วยเหลือ 140,840 บาทในการลดจำนวนคนยากจนลงหนึ่งคน โครงร่างการพัฒนาที่ยาว 185 ข้อ หรือแฟชั่นของระบบราชการที่น่าเวียนหัว คนจนทั่วโลกสมควรได้สิ่งที่ดีกว่านั้น.

พิมพ์บทความ