หลังจากที่ถูกฝ่ายต่อต้านติดตามประท้วงอย่างไม่ลดละ ในขณะที่ฝ่ายสนับสนุนก็เจรจาต่อรองแบบไม่ยอมลดราวาศอกมานานหลายปี ในที่สุดการเจรจาเปิดการค้าเสรีรอบโดฮา (Doha round) ขององค์กรการค้าโลก (WTO) ก็ปิดฉากลงด้วยการถูกประกาศ “เลื่อนอย่างไม่มีกำหนด” เมื่อปลายเดือนกรกฎาคม 2549

ย้อนกลับไปเมื่อการเจรจารอบโดฮาเริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2544 เป้าหมายหลักของการเจรจารอบนี้คือการช่วยเหลือผู้ยากไร้ในโลก ซึ่งส่วนใหญ่เป็นเกษตรกร โดยรณรงค์ให้รัฐบาลประเทศพัฒนาแล้วยกเลิกเงินอุดหนุน (subsidies) ในภาคเกษตรของตน เนื่องจากนักเศรษฐศาสตร์ทุกสำนักเห็นพ้องต้องกันถึงประโยชน์ของการค้าเสรี (แม้นักคิดฝ่ายซ้ายอาจเสริมว่า การค้าเสรีนั้นต้อง “เป็นธรรม” ด้วย) จึงไม่มีใครปฏิเสธว่า เงินอุดหนุนและภาษีนำเข้าทุกประเภทเป็นการ “บิดเบือน” กลไกตลาด ทำให้การค้าระหว่างประเทศไม่เสรีอย่างแท้จริง ผู้บริโภครายได้น้อยในประเทศพัฒนาแล้วต้องซื้ออาหารหลายประเภทในราคาสูงเกินจริง และที่แย่ที่สุดคือ มาตรการบิดเบือนเหล่านี้เท่ากับเป็นการกดขี่เกษตรกรผู้ยากไร้ ซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่ในโลก ไม่ให้มีวันลืมตาอ้าปากได้

……

เหตุผลที่ประเทศร่ำรวยไม่มีวันยกเลิกเงินอุดหนุนภาคเกษตร

(แปลและเรียบเรียงบางตอนจาก “The enduring racket: why the rich won’t budge on ‘farm’ subsidies” โดย จอห์น แม็ดเดเลย์)

รายงานขององค์กรเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD ซึ่งประกอบด้วยประเทศร่ำรวย 30 ประเทศ) เกี่ยวกับนโยบายภาคเกษตรของประเทศสมาชิกในปี พ.ศ. 2548 เปิดเผยว่า กลุ่มประเทศ OECD ใช้เงินอุดหนุนภาคเกษตรสูงถึง 11.3 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 29 ของรายได้ภาคเกษตรทั้งหมด ในจำนวนนี้ ประเทศที่คุ้มครองภาคเกษตรอย่างเหนียวแน่นที่สุดคือสวิสเซอร์แลนด์ ที่รายได้กว่าร้อยละ 68 ของเกษตรกรมาจากเงินอุดหนุนภาครัฐ ตามมาด้วย นอร์เวย์ (ร้อยละ 64) เกาหลีใต้ (ร้อยละ 63) ญี่ปุ่น (ร้อยละ 56) และสมาชิกสหภาพยุโรป (ร้อยละ 32)

เงินอุดหนุนภาคเกษตรทำได้หลายรูปแบบ รายงานของ OECD ระบุว่า เงินอุดหนุนกว่าครึ่งอยู่ในรูปของมาตรการพยุงราคาสินค้าเกษตร ซึ่งรวมอากรขาเข้า เงินอุดหนุนการส่งออก และเงินอุดหนุนผลผลิตในประเทศ รายงาน OECD ดังกล่าวสรุปแบบว่า มาตรการทั้งหมดนี้เป็นการ “บิดเบือนการผลิต การตลาด และการค้าระหว่างประเทศ”

หากคนที่ได้ประโยชน์จากเงินอุดหนุนเหล่านี้ส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรรายย่อยผู้มีความเป็นอยู่ดีกว่าเกษตรกรในประเทศกำลังพัฒนาหลายเท่า เท่านั้นก็เป็นเหตุผลเพียงพอแล้วที่จะทำให้เงินอุดหนุนเป็นสิ่งที่ “ฟังไม่ขึ้น” ไม่ว่าจะมองจากมิติด้านเศรษฐศาสตร์ หรือคุณธรรม แต่ข้อเท็จจริงที่ปรากฏทำให้เงินอุดหนุนฟังดูเป็นเรื่อง “ไร้สาระ” ไปเลยทีเดียว กล่าวคือ ผู้ได้ประโยชน์ส่วนใหญ่จากเงินอุดหนุนมิใช่เกษตรกรรายย่อย หากเป็นเกษตรกรรายใหญ่และบริษัทผู้ส่งออกสินค้าเกษตรรายยักษ์ ยกตัวอย่างเช่น ในสหภาพยุโรป บริษัทเกษตรรายใหญ่จำนวนร้อยละ 20 ของผู้ประกอบการในภาคเกษตรได้รับเงินอุดหนุนกว่าร้อยละ 80 ของเงินอุดหนุนทั้งหมด และในวันที่การเจรจารอบโดฮาล้มเหลว รัฐมนตรีเกษตรของอเมริกาก็ออกมายอมรับว่าเกษตรกรชาวอเมริกันกว่าร้อยละ 60 “แทบไม่ได้อะไรเลย” จากกฎหมายคุ้มครองสินค้าเกษตร (Farm Bill) ที่รัฐบาลประธานาธิบดี จอร์จ ดับเบิลยู บุช เป็นผู้ออก ท่ามกลางเสียงคัดค้านของประเทศกำลังพัฒนาหลายสิบประเทศรอบโต๊ะเจรจา WTO

ในยุโรป รัฐให้เงินอุดหนุนส่วนใหญ่ผ่านช่องทางที่เรียกว่า “นโยบายเกษตรแนวร่วม” (Common Agricultural Policy หรือย่อว่า CAP) ในปี พ.ศ. 2547 รัฐบาลยุโรปใช้เงินอุดหนุนในนโยบายนี้ไปกว่า 2.2 ล้านล้านบาท คิดเป็นกว่าร้อยละ 40 ของเงินงบประมาณทั้งหมดของยุโรป ข้อมูลจากเว็บไซด์ farmsubsidy.org ระบุว่า ผู้ประกอบการภาคเกษตรที่ได้รับเงินอุดหนุนมากที่สุดคือ แฟร์ฟีลด์ ฟู้ดส์ (Fayrefield Foods) บริษัทผู้ค้าผลิตภัณฑ์จากโคนมสัญชาติอังกฤษ โดยได้รับเงินอุดหนุนในปี พ.ศ. 2547 และ 2548 รวมกันกว่า 1.6 ล้านล้านบาท และเงินจำนวน 740 ล้านบาทที่แฟร์ฟีลด์ได้รับในปี 2547 คิดเป็นสัดส่วนกว่าร้อยละ 10 ของรายได้บริษัทในปีนั้น และสูงกว่าผลกำไรทั้งปีของบริษัทราว 20 เท่า ในขณะเดียวกัน ฝ่ายส่งออกของบริษัทเดรี่ เครสท์ (Dairy Crest) ยี่ห้อดังของอังกฤษอีกรายหนึ่ง ได้รับเงินอุดหนุนในจำนวนใกล้เคียงกันจาก CAP และในปีเดียวกัน เนสท์เล่ (Nestle) บริษัทยักษ์ใหญ่สัญชาติสวิสที่ทำกำไรมหาศาลจากผลิตภัณฑ์อาหารในแต่ละปี ก็ได้รับเงินอุดหนุนมูลค่ากว่า 508 ล้านบาท และนอกจากนี้ ผู้ได้รับเงินอุดหนุนบางส่วนยังอยู่นอกกลุ่มเป้าหมาย เช่น ธนาคารพาณิชย์ที่ปล่อยสินเชื่อให้กับผู้ประกอบการภาคเกษตร

ผลของเงินอุดหนุนทั้งหมดนี้คือการบิดเบือนกลไกตลาดในทางที่ทฤษฏีเศรษฐศาสตร์คาดการณ์ไว้ไม่ผิดเพี้ยน นั่นคือ ผู้ได้รับเงินอุดหนุนผลิตอาหารและสินค้าเกษตรเกินความต้องการ (overproduction) และทุ่มตลาด (ขายในราคาต่ำกว่าทุน) ผลิตภัณฑ์เหล่านั้นในตลาดโลก การบิดเบือนตลาดทั้งสองประเภทนี้ทำให้เกษตรกรรายย่อยในประเทศกำลังพัฒนานับล้านคนไม่สามารถ “ตีตลาด” ประเทศพัฒนาแล้ว หรือขายผลิตผลได้ราคาดีเท่าที่ควรจะเป็น

เมื่อมองในระดับหลักการ ข้อตกลงการค้าใดๆ ก็ตามที่ทำให้ผู้ร่ำรวยอยู่แล้วร่ำรวยกว่าเดิม ในขณะที่ผู้ยากไร้ต้องยากจนลงกว่าเดิม ข้อตกลงนั้นๆ ไม่น่าจะเรียกได้ว่าเป็น “การค้าที่ยุติธรรม” ได้เลย

แล้วเหตุใดประเทศพัฒนาแล้วจึงไม่ยอมยกเลิกเงินอุดหนุนและภาษีนำเข้าในภาคเกษตร ทั้งๆ ที่ทุกฝ่ายมองเห็นประโยชน์ของการค้าเสรี และทั้งๆ ที่เกษตรกรเป็นเพียงอาชีพส่วนน้อยในประเทศพัฒนาแล้ว – น้อยกว่าร้อยละ 2 ของประชากรทั้งหมด?

……

เมื่อรัฐบาลใดใช้นโยบายอะไรก็ตามต่อเนื่องยาวนาน ทั้งๆ ที่ปราศจากเหตุผลสนับสนุนทางเศรษฐศาสตร์ นั่นย่อมแสดงว่านโยบายนั้นมี “เหตุผลทางการเมือง” เข้มข้นเกินกว่าที่นักการเมืองจะทำใจยกเลิกได้

ในกรณีของเงินอุดหนุนภาคเกษตร “เหตุผล” นั้นส่วนใหญ่หมายถึงอำนาจต่อรอง และอิทธิพลทางการเมืองอันมหาศาลของบริษัทอาหาร สินค้าเกษตร และผู้ประกอบการจำนวนไม่กี่ราย ซึ่งมักรวมตัวกันเป็นพันธมิตร หรือสหภาพซึ่งมีศักยภาพสูงในการล็อบบี้รัฐบาลของตน

นอกจากนั้น “ความเดือดร้อนของเกษตรกร” ซึ่งเป็นอาชีพเก่าแก่ดั้งเดิมของประชากรทุกประเทศ นับเป็นประเด็นที่สามารถกระพือความเห็นอกเห็นใจจากสาธารณชนได้ง่าย ดังนั้นจึงทำให้นักการเมืองทุกยุคทุกสมัยใช้เป็น “ไพ่ใบสำคัญ” ในการหาเสียง รายการวิทยุยอดนิยมในยุโรปหลายรายการวาดภาพเกษตรกรว่าเป็น “ผู้ปกปักษ์รักษาสิ่งแวดล้อม” ของสังคม ส่งผลให้ชาวยุโรปจำนวนมากปักใจเชื่อว่า เงินอุดหนุนจากรัฐเป็นสิ่งจำเป็นตลอดกาลสำหรับภาคเกษตร

แน่นอน ผู้ได้รับผลประโยชน์ โดยเฉพาะผลประโยชน์ที่ได้มาจากการเมืองโดยไม่ต้องเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิต ย่อมไม่ยอมลิดรอนผลประโยชน์ของตน จึงเป็นเรื่องธรรมดาที่เกษตรกรรายใหญ่หลายรายลุกฮือขึ้นต่อต้านแนวคิดของรัฐบาลสหภาพยุโรป ที่จะปฏิรูปโปรแกรม CAP ในเดือนมิถุนายน 2546 การต่อต้านอย่างหนักหน่วงของภาคเกษตรส่งผลให้รูปแบบใหม่ของ CAP หลังการปฏิรูป กลับกลายเป็นการอุดหนุนในลักษณะที่แย่ลงกว่าเดิม กล่าวคือ เงินอุดหนุนบางส่วนถูก “ปลดล็อก” จากการผลิต หมายความว่าเกษตรกรบางรายสามารถขอรับเงินอุดหนุนได้โดยตรง โดยไม่ขึ้นอยู่กับว่าพวกเขาสามารถผลิตอาหารหรือสินค้าเกษตรได้เท่าไหร่ หรือแม้แต่จะผลิตอะไรหรือไม่ในปีนั้นๆ! ในแง่นี้ การปฏิรูป CAP เป็นเพียงการเปลี่ยนวิธีการให้เงินอุดหนุน ไม่ได้ลดระดับเงินอุดหนุนทั้งระบบลงเลยแม้แต่น้อย

เมื่อเวลาผ่านไป 3 ปี รัฐบาลยุโรปบางประเทศก็ออกมายอมรับว่า การปฏิรูปที่พวกเขาเคยโฆษณาว่า “ยิ่งใหญ่” นั้น ไม่ได้เป็นอย่างที่พูด รัฐบาลอังกฤษพูดถึง “ความจำเป็นที่จะต้องจัดการกับปัญหาและความสิ้นเปลืองของ CAP” แต่จนถึงทุกวันนี้ การลดระดับเงินอุดหนุนในภาคเกษตรก็ยังไม่เกิดขึ้นจริง สิ่งเดียวที่รัฐมนตรียุโรปเห็นพ้องต้องกันในเดือนธันวาคม 2548 คือ ทุกประเทศจะร่วมกันพิจารณาแก้ไข CAP ในปี 2551 ช้ากว่าที่เคยตกลงกันไว้กว่าห้าปี แต่ฝรั่งเศสก็ยังยืนกรานว่า จะไม่พิจารณาแก้ไขเงื่อนไขใดๆ ก่อนปี 2556

เกษตรกรในประเทศซึ่งมีพื้นที่ชนบทเป็นสัดส่วนค่อนข้างสูงของพื้นที่ทั้งประเทศ เช่น ฝรั่งเศส และไอร์แลนด์ ต่อต้านการเปลี่ยนแปลง CAP อย่างแข็งขันกว่าประเทศอื่นๆ และกดดันไม่ให้รัฐบาลของประเทศตนยอมเจรจาเรื่องการปฏิรูป แต่แม้กระทั่งในฝรั่งเศส ประชากรในภาคเกษตรมีสัดส่วนเพียงร้อยละ 4 ของแรงงานทั้งประเทศ และรายได้ของพวกเขาคิดเป็นร้อยละ 3 ของรายได้ประชาชาติเท่านั้น ผู้เชี่ยวชาญบางรายกล่าวว่า วัฒนธรรม ประวัติศาสตร์ และประเพณีล้วนเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลง “[ภาคเกษตร]เป็นรากฐานแห่งอัตลักษณ์ของเรา” คือคำอธิบายของรัฐมนตรีการค้าของฝรั่งเศส คริสตีน ลาการ์เด (Christine Lagarde)

……

ไมเคิล ฮาร์ท (Michael Hart) แห่งพันธมิตรฟาร์มขนาดเล็กและฟาร์มครัวเรือน (Small and Family Farms Alliance) ของอังกฤษอ้างว่า แม้ภาคเกษตรในอังกฤษจะทำรายได้เพียงร้อยละ 1 ของรายได้ประชาชาติ ฟาร์มครอบคลุมพื้นที่กว่าร้อยละ 80 ของประเทศ “ความสำเร็จของอุตสาหกรรมท่องเที่ยวขึ้นอยู่กับพื้นที่เพาะปลูก” เขากล่าว “ถ้าเราไม่ทำฟาร์ม พื้นที่เหล่านี้จะกลับไปเป็นพื้นที่ป่ารกดังเดิม”

แต่รายงานของ OECD ชี้ให้เห็นว่า เงินอุดหนุนในภาคเกษตรไม่จำเป็นต่อการพัฒนาคุณภาพสิ่งแวดล้อม และความเจริญของชนบท มาตรการอย่าง CAP ของยุโรป และ Farm Bill ของอเมริกา เป็นอุปสรรคสำคัญต่อการเจรจายกเลิกเงินอุดหนุนบนเวทีของ WTO

คำปฏิเสธของสหภาพยุโรปและอเมริกาที่จะยอมลดระดับเงินอุดหนุนภาคเกษตรในสาระสำคัญ คือสาเหตุหลักที่ทำให้การเจรจารอบโดฮาต้องหยุดชะงักลง เมื่อคำนึงถึงความเป็น “ปัจจัยการเมือง” ของประเด็นนี้ดังที่ได้กล่าวไปแล้ว ทำให้เราเชื่อว่า ความเห็นของประชาชนส่วนใหญ่ในประเทศพัฒนาแล้วจำต้องเปลี่ยนทิศอย่างเฉียบพลัน ก่อนที่รัฐบาลของพวกเขาจะเปลี่ยนจุดยืนในประเด็นนี้.

……

บทความข้างต้น เป็นเพียงหนึ่งใน “บทสรุป” แห่งความล้มเหลวของการเจรจารอบโดฮา ที่ผู้เชี่ยวชาญ นักวิจารณ์ และผู้สังเกตการณ์หลายฝ่ายเห็นตรงกันว่า มีสาเหตุมาจากจุดยืนอัน “ไม่เป็นธรรม” ของประเทศพัฒนาแล้ว ที่เรียกร้องให้ประเทศยากจนเปิดตลาดให้กับสินค้าของตนโดยปราศจากเงื่อนไข แต่ในขณะเดียวกันก็ไม่ยอมยกเลิกมาตรการอุดหนุนแทรกแซงในภาคเกษตร ที่จะทำให้ตลาดของตน “เปิดกว้าง” ให้ประเทศยากจนสามารถส่งสินค้าไปแข่งขันได้อย่างเป็นธรรม

ถ้าจะพูดให้ทันสมัยหน่อยก็คงกล่าวได้ว่า ประเทศพัฒนาแล้วยืนกรานที่จะใช้ “กติกู” แทน “กติกา” เลยไม่ค่อยมีใครแปลกใจที่เห็นการเจรจาล้มเหลว

ในแง่หนึ่ง ความล้มเหลวของ WTO รอบโดฮานับเป็นเรื่องเศร้า เพราะหากประเทศพัฒนาแล้วยอมเปิดเสรีอย่างแท้จริง ทุกฝ่ายน่าจะได้ประโยชน์ในทางที่ “เป็นธรรม” เพราะเกษตรกรรายใหญ่ในประเทศร่ำรวย ซึ่งเป็นคนกลุ่มเดียวที่เสียประโยชน์ มีชีวิตความเป็นอยู่ดีพอที่จะสามารถสร้างชีวิตใหม่ได้ ต่างจากเกษตรกรผู้ยากไร้ในประเทศกำลังพัฒนา ที่ต้องถึงกับสิ้นเนื้อประดาตัวหากวิถีชีวิตของพวกเขาถูกกระทบกระเทือน

ความล้มเหลวของการเจรจา WTO กำลังผลักดันให้ประเทศพัฒนาแล้ว ไล่เจรจากับประเทศกำลังพัฒนาทีละประเทศๆ ในกรอบการเจรจาแบบทวิภาคี เช่น FTA ซึ่งแน่นอน ประเทศกำลังพัฒนาย่อมตกเป็นฝ่ายเสียเปรียบในการเจรจาแบบนี้ เพราะไม่สามารถรวมพลังกับประเทศอื่นๆ เพื่อเสริมอำนาจการเจรจาต่อรอง เหมือนอย่างในกรอบการเจรจาแบบพหุภาคีเช่น WTO ได้

แต่มองอีกแง่หนึ่ง ความล้มเหลวครั้งนี้ก็ถือเป็นการตอกย้ำจุดยืนที่ดีของประเทศกำลังพัฒนา ที่ส่งสัญญาณอย่างชัดเจนว่า การค้าที่ไม่เสรีจริงนั้นทั้งไม่เป็นประโยชน์ และไม่เป็นธรรม การค้าเสรีจะดีได้ก็ต่อเมื่อโลกเรามีกฎเกณฑ์กติกาที่ชัดเจน ซึ่งเอื้อประโยชน์ต่อผู้อ่อนแอที่สุด ผู้ยากไร้ที่สุดในโลกเท่านั้น

ในขณะที่ชะตากรรมของการเจรจาแบบพหุภาคียังแขวนอยู่บนเส้นด้าย และความเสี่ยงจากการเจรจาแบบทวิภาคีกำลังทวีความเข้มข้นและรุนแรงในเวลาเดียวกัน ก็เกิดคำถามขึ้นในใจชนชั้นกลาง ผู้ทำงานนอกภาคเกษตร ผู้เสียภาษีทั่วโลก

ในฐานะสมาชิกโลก เราทำได้เพียง “ลุ้น” ให้รัฐบาลเรามองเห็นว่าการค้าเสรีคืออะไร การค้าที่เป็นธรรมคืออะไร และภาวนาให้ระบบราชการและระบบการทูต ทำงานอย่างเชื่องช้าน้อยลง เท่านั้นเองหรือ?

ในฐานะผู้บริโภคที่ซื้ออาหารและสินค้าเกษตรแทบทุกวัน เราทำอะไรไม่ได้เลยหรือ?

คำตอบของขบวนการรณรงค์ระดับโลกที่เรียกตัวเองว่า Fairtrade Labelling อาจทำให้คุณแปลกใจ

โปรดติดตามตอนต่อไป.

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 7 กันยายน 2549

พิมพ์บทความ