ในกลางทศวรรษที่ 1980 คำว่า เสรีนิยมใหม่ (neoliberal) กลายเป็นคำแทนแนวคิดทางเศรษฐกิจที่เน้นความเหนือกว่า ดีกว่า ของกลไกตลาดที่จะส่งผลบวกต่อเศรษฐกิจและความกินดีอยู่ดีของประชาชน ส่วนการแทรกแซงของรัฐต่อภาคเศรษฐกิจจะส่งผลร้ายต่อสังคม หรือก็คือการมองว่ารัฐนั้นเป็นสิ่งจำเป็นที่ชั่วร้าย (state as a necessary evil) ดังนั้นข้อเสนอทางนโยบายของพวกเสรีนิยมใหม่ก็คือ รัฐจะต้องเข้ามาแทรกแซง ยุ่ง วุ่นวายน้อยที่สุด หรือมีขนาดเล็กที่สุดเท่าที่จะทำได้ในระบบเศรษฐกิจ กลไกตลาดจะจัดการสิ่งที่เหลือเอง แล้วทุกอย่างจะดีเอง สำหรับนักเสรีนิยมใหม่ รัฐจึงเป็นแต่เพียงสิ่งปฏิกูลทางประวัติศาสตร์เท่านั้น ยิ่งมันมีบทบาทน้อยเท่าใดก็ยิ่งเป็นการดี

ตัวแทนความคิดที่โดดเด่นในทำนองนี้ย่อมหนีไม่พ้นป้า Anne Krueger ซึ่งดำรงตำแหน่งหัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ประจำธนาคารโลกในช่วง 1982-1987 คุณป้าคนนี้สร้างชื่อเสียงในวงวิชาการขึ้นมาจากการศึกษาสังคมที่เน้นการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (rent-seeking society) ซึ่งเป็นกิจกรรมที่ก่อให้เกิดความสูญเปล่าและไร้ประสิทธิภาพในระบบเศรษฐกิจ ยิ่งไปกว่านั้นกิจกรรมเหล่านี้ยังทำให้ผู้เล่นทางเศรษฐกิจไม่สนใจกิจกรรมที่เพิ่มประสิทธิภาพการผลิตของสังคม เธอยกตัวอย่างว่า ประเทศอินเดียนั้นเป็นสวรรค์ของพวกนักแสวงหาค่าเช่า (rent-heaven) ทำให้อินเดียมีอัตราการเติบโตค่อนข้างต่ำ (ก่อนปี 1990)

คุณป้าเห็นว่าการแทรกแซงระบบเศรษฐกิจโดยรัฐนั้นจะก่อให้เกิด “ส่วนเกิน” หรือ “ค่าเช่า” ทางเศรษฐกิจ (economic rent) ขึ้น ค่าเช่าในที่นี้นั้นใช้ในความหมายเฉพาะตัวทางเศรษฐศาสตร์ กล่าวคือ ค่าเช่านั้นมิใช่อะไรอื่น แต่เกิดจากการที่มีผู้ไปสร้างสิ่งกีดขวางการทำงานของกลไกตลาด ทำให้เกิด “ส่วนเกิน” ขึ้น (หรือค่าเช่านี้ไม่ได้เกิดขึ้นเอง “ตามธรรมชาติ” ของตลาด แต่ถูกสร้างขึ้น) ในแง่นี้แล้ว ค่าเช่าจึงเกิดขึ้นได้จากฝีมือของทั้งรัฐและเอกชน

ตัวอย่างคลาสสิกของค่าเช่าที่เป็นฝีมือของรัฐก็คือ ค่าเช่าที่เกิดจากการแทรกแซงภาคการค้าระหว่างประเทศโดยการสร้างกำแพงภาษีนำเข้า (tariff) หรือโควตานำเข้า ขึ้นเพื่อปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศจากการแข่งขันของสินค้านำเข้า ผลของภาษีนำเข้านี้จะทำให้ราคาขายภายในประเทศของสินค้านำเข้านั้นๆ สูงกว่าราคาตลาดโลก ทำให้ผู้ผลิตภายในประเทศได้ค่าเช่าไปอย่างหยาบๆ เท่ากับส่วนต่างของราคาภายในประเทศและราคาตลาดโลก เพราะผู้ผลิตจะสามารถตั้งราคาขายของสินค้าที่ผลิตภายในได้สูงขึ้นกว่าในกรณีที่รัฐไม่ตั้งกำแพงภาษี ประเด็นสำคัญของเรื่องนี้คือ ค่าเช่านี้เกิดจากการสร้างขึ้น (created) โดยรัฐเข้าแทรกแซงตลาด หากรัฐไม่เก็บภาษีนำเข้าแล้ว ค่าเช่าก็จะไม่ถูกสร้างขึ้นตั้งแต่แรก

ส่วนตัวอย่างค่าเช่าที่ถูกสร้างขึ้นโดยภาคเอกชน ก็คือ การรวมหัว หรือฮั้วกันผูกขาดการค้าในสินค้าใดๆ ก็ตาม ก็จะก่อให้เกิดค่าเช่าขึ้น เพราะการฮั้วกันย่อมหมายถึงราคาที่สูงกว่าในสภาพการแข่งขันเสรีก่อนการรวมหัวกันนั่นเอง ในตัวอย่างนี้ก็เช่นกัน ค่าเช่าเกิดจากการสร้างสิ่งกีดขวางที่ไม่ “เป็นธรรมชาติ” ขึ้นขัดขวางการทำงานของตลาด แต่ต่างจากกรณีแรกแต่เพียงว่ามันเกิดจากฝีมือเอกชนแทนที่จะเป็นรัฐเท่านั้นเอง

ประเด็นสำคัญของป้า Anne มีอยู่อย่างน้อย 3 ประเด็นคือ

หนึ่ง คุณป้าเชื่อว่าเอกชนไม่ค่อย หรือไม่มีความสามารถเท่ารัฐในการสร้างค่าเช่า ค่าเช่าที่เกิดนั้นโดยมากแล้วเป็นเด็กสร้างของภาครัฐ ป้าแกจึงมีมุมมองโดยพื้นฐานว่าเอกชนนั้นเป็นคนดี มีแต่รัฐเท่านั้นที่มักเป็นคนเลว เพราะรัฐมีอำนาจการเมือง ซึ่งสามารถบังคับตลาดผ่านกฎหมายต่างๆ ได้ เป็นต้น (ในแง่นี้แล้วป้าแกก็ลืมคำเตือนของ Adam Smith ที่กล่าวว่า เอกชนหากมีโอกาสแล้ว ก็มักจะรวมหัวกันฮั้วเอาเปรียบคนอื่นได้เช่นกัน ทั้งๆ ที่เธอกำลังเชิดชูความสำคัญของตลาด ซึ่งเป็นแนวคิดที่ยิ่งใหญ่ที่สุดของ Smith)

สอง เมื่อรัฐสร้างค่าเช่าขึ้นแล้ว ไม่ว่าจะด้วยความตั้งใจดี หรือมีเป้าหมายสูงส่งแค่ไหนก็ตาม ก็จะมีผู้ได้ค่าเช่านั้นไปเป็นเจ้าของ (ผู้ผลิตในประเทศตามตัวอย่างข้างต้น) คนที่ได้ประโยชน์จากค่าเช่าแล้วย่อมต้องการรักษา/เรียกร้องให้รัฐคงผลประโยชน์นั้นต่อไปเรื่อยๆ จะด้วยเหตุว่า เสพย์ติดผลประโยชน์ที่ได้มาอย่างง่ายๆ หรืออะไรก็ตามแต่ เมื่อต้องการรักษา หรือคงค่าเช่าไว้ต่อไป หรือต้องการขยายขนาดหรือขอบเขตของค่าเช่าแล้ว ผู้ได้ประโยชน์ก็มีแนวโน้มที่จะรวมตัวเป็นกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทาง (vested interest group) เช่น ในรูปสมาคมการค้า อุตสาหกรรมต่างๆ เข้าต่อรอง/แลกเปลี่ยน/จ่ายสินบนให้ผู้กุมอำนาจรัฐ เพื่อรักษา/ขยายค่าเช่านั้นๆ ต่อไป ไม่มีที่สิ้นสุด

สาม ผลพวงจากการสร้างค่าเช่าของรัฐนั้น โดยตัวมันเองแล้วก็จะทำให้มีผู้เสียประโยชน์เกิดขึ้น ในตัวอย่างข้างต้น ผู้เสียประโยชน์ก็คือผู้บริโภคที่ต้องจ่ายค่าสินค้าแพงขึ้นกว่าในกรณีที่ตลาดปราศจากการแทรกแซงของรัฐ มากไปกว่านั้น สังคมโดยรวมยังต้องสูญเสียประโยชน์ไปในรูปของประสิทธิภาพจากการจัดสรรทรัพยากรที่ไม่ถูกต้องอีกด้วย ซึ่งเป็นความสูญเสียที่ไม่มีใครได้ไปเลย (คือสิ่งที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า efficiency loss หรือ deadweight loss) หรือก็คือการบิดเบือนการจัดสรรทรัพยากรในรูปแบบหนึ่งนั่นเอง และถ้าเราสมมุติให้มีผู้ต้องการแสวงหาค่าเช่าเป็นจำนวนมากในระบบเศรษฐกิจแล้ว ย่อมเป็นไปได้ว่าการแข่งขันกันแสวงหาค่าเช่านี้ โดยตัวมันเองแล้ว จะทำให้เกิดสิ่งที่เรียกว่าการถลุงค่าเช่าเกิดขึ้น (rent dissipation) ซึ่งสุดท้ายแล้ว ค่าเช่าเหล่านั้นก็อาจจะหายไปทั้งหมด โดยไม่มีใครได้ประโยชน์เลยก็ได้ เพราะว่าผู้ต้องการค่าเช่าย่อมต้องยอมใช้ทรัพยากร (real resource) เช่น เวลา ค่ารถ ค่าใช้จ่ายอื่นๆ ไปในกิจกรรมแสวงหาค่าเช่า ผลรวมของค่าใช้จ่ายเหล่านี้ในระดับภาพรวมของระบบเศรษฐกิจแล้ว อาจจะมีค่าเท่ากับค่าเช่าที่เกิดขึ้นจากการแทรกแซงตลาดโดยรัฐในเบื้องแรกก็ได้ ดังนั้นมันจึงเป็นความสูญเปล่าอย่างไร้ประโยชน์ที่ต่อยอดเพิ่มพูนขึ้นจาก efficiency loss

นัยของการมองรัฐข้างต้นก็คือ รัฐนั้นไม่ใช่อะไรอื่น นอกจากต้นตอของความชั่วร้ายทั้งหลายในระบบเศรษฐกิจ รัฐคือแหล่งที่มาของการใช้อำนาจทางการเมืองเข้าไปแทรกแซงระบบเศรษฐกิจและก่อให้เกิดค่าเช่าขึ้น ในขณะที่ค่าเช่ามิใช่อะไรอื่น นอกจากลาภมิควรได้ หรือเป็นลาภลอยแบบหนึ่งที่จะตกอยู่กับกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทาง กลุ่มผลประโยชน์เหล่านี้ก็จะเข้า lobby ต่อรองกับผู้มีอำนาจการเมืองเพื่อแสวงหาและสร้างค่าเช่าต่อไป หรือมากขึ้น สุดท้ายแล้ว ระบบเศรษฐกิจก็จะไม่มีผู้ผลิตที่สนใจสร้างเสริม หรือพัฒนาประสิทธิภาพการผลิต เพราะการแสวงหาค่าเช่าอาจทำให้ได้กำไรมากกว่ากิจกรรมการผลิตที่แท้จริง กลไกราคาของระบบตลาดเมื่อถูกแทรกแซงแล้ว ย่อมส่งผลให้การจัดสรรทรัพยากรไร้ประสิทธิภาพ ทำให้ผลิตสินค้าที่สังคมมีความต้องการที่สูง น้อยเกินไป ในขณะที่ผลิตสินค้าที่สังคมมีความต้องการต่ำมากเกินไป ภาคเอกชนก็จะอ่อนแอ แข่งขันกับต่างประเทศไม่ได้ ส่วนภาคการเมืองนั้นก็จะเต็มไปด้วยปัญหาคอร์รัปชั่น ผลประโยชน์ทับซ้อน เพราะนักการเมืองและผู้มีอำนาจกำหนดนโยบาย จะใช้อำนาจนั้นสร้างค่าเช่าให้แก่กลุ่มผลประโยชน์ เพื่อแลกเปลี่ยนกับสินบน ในแง่นี้แล้ว รัฐจึงมิใช่อะไรอื่น นอกจากความจำเป็นที่ชั่วร้าย รัฐจึงควรมีขนาดเล็กที่สุด แทรกแซงเศรษฐกิจน้อยที่สุด

เสรีนิยมใหม่จึงมิใช่สิ่งอื่นใด นอกจากการย้อนกลับไปหาแนวคิดแบบพวกเสรีนิยมในยุค Adam Smith และการมองรัฐเป็นสิ่งปฏิกูลทางประวัติศาสตร์แบบแนวคิดเสรีนิยมใหม่นี่เองที่เป็นรากฐานทางปัญญาให้กับเมนูทางนโยบายของสิ่งที่รู้จักกันในบ้านเราว่า “ฉันทมติแห่งกรุงวอชิงตัน” (Washington Consensus : WC) คาถาหลักๆ ของ WC ก็คือ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจให้เอกชนกลายเป็นเจ้าของแทนรัฐ (privatisation) การลดการควบคุมของรัฐต่อภาคเอกชน (deregulation) และการเปิดเสรีทั้งการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ (liberalisation) แก่นสารของคาถาข้างต้นก็คือการทำให้รัฐแทรกแซง หรือมีบทบาทในภาคเศรษฐกิจน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้นั่นเอง ส่วนสิ่งที่เหลืออยู่นั้น กลไกตลาดจะจัดการให้เอง คาถาของ WC เหล่านี้ ถูกท่องบ่น กรอกหู ประเทศด้อยพัฒนาอยู่เป็นประจำ และเสนอแนะว่า หากประเทศเหล่านี้ต้องการเจริญรอยตามประเทศพัฒนาแล้วนั้น ก็ไม่จำเป็นที่จะต้องทำอะไรมากมาย เพียงแค่ลดการแทรกแซงของรัฐลง และเปิดโอกาสให้กลไกตลาดทำงาน ก็เท่านั้นเอง

มุมมองต่อรัฐของพวกเสรีนิยมใหม่ข้างต้นนั้น ตั้งอยู่บนสมมติฐาน (assumption) ที่ไม่ได้รับการพิสูจน์ หรือแม้กระทั่งอ้างถึงอย่างเปิดเผย กล่าวคือ ในขณะที่เสรีนิยมใหม่เชื่อว่ารัฐเป็นสิ่งที่ชั่วร้ายนั้น พวกเขาก็เชื่อด้วยว่ากลไกตลาดและภาคเอกชนนั้นทำงานได้ดี ดังตัวอย่างของป้า Anne ที่เชื่อว่าภาคเอกชนจะไม่รวมหัวกันผูกขาดเพื่อสร้างค่าเช่าขึ้นเอง ส่วนการเชื่อว่าตลาดจะทำงานได้ดีนั้น ก็เท่ากับเชื่อว่า ตลาดส่วนใหญ่มีลักษณะเป็นตลาดแข่งขัน (competitive market) ไม่ใช่ตลาดที่มีลักษณะผูกขาด หรือมีผู้แข่งขันน้อยราย หรือมีปัญหา externalities ต่างๆ รวมทั้งต้องเชื่อด้วยว่าข้อมูลข่าวสารของตลาด เช่น ข้อมูลด้านราคา/คุณภาพของสินค้า กระจายตัวในหมู่คนผู้ทำการแลกเปลี่ยนในตลาดได้อย่างสมบูรณ์และเท่าเทียม สภาพเหล่านี้คือเงื่อนไขจำเป็นที่จะทำให้ตลาดทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ดังนั้น คำถามหลักที่เราควรถาม ก่อนที่จะยอมรับแนวคิดของพวกเสรีนิยมใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริบทของประเทศด้อยพัฒนา ก็คือ ตลาดในประเทศเหล่านี้ส่วนใหญ่มีเงื่อนไขต่างๆ ข้างต้นมากน้อยเพียงไร ตัวอย่างเช่น เงื่อนไขด้านข้อมูลข่าวสารของตลาดในประเทศด้อยพัฒนานั้นมักมีน้อยและยังกระจายตัวอย่างไม่เท่าเทียมอีกด้วย หรือถามอย่างรวบรัดว่า หากสมมุติฐานเรื่องตลาดแข่งขันไม่เป็นจริงแล้ว การทำตามคาถาของ WC นั้น จะมีผลอย่างไร ตัวอย่างการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของรัสเซียที่ส่วนหนึ่งเป็นการโอนอำนาจผูกขาดของรัฐให้เอกชน และก่อให้เกิด “มาเฟียทางเศรษฐกิจ” ตามมานั้น น่าที่จะเป็นข้อเตือนใจที่ดีของการเชื่อในความวิเศษของตลาด โดยไม่สนใจเงื่อนไขที่จำเป็นต่อการทำงานของมัน กล่าวในแง่นี้แล้ว ความเชื่อมั่นในการทำงานของกลไกตลาดและภาคเอกชนของพวกเสรีนิยมใหม่นั้น ก็เป็นแค่อุดมการณ์ (ideology) ชนิดหนึ่งเท่านั้น ไม่ต่างอะไรกับความเชื่อมั่นในระบบวางแผนจากส่วนกลางของสหภาพโซเวียตในอดีต

เอาเข้าจริงแล้ว คำถามว่า เราจะขีดเส้นแบ่งตรงไหน ระหว่างบทบาทของรัฐและตลาดในระบบเศรษฐกิจหนึ่งๆ นั้น มันเป็นคำถามที่ตอบก่อนไม่ได้ ว่ารัฐจะต้องมีขนาดเล็กเสมอไป บทบาทของรัฐจะมากหรือน้อยนั้นควรขึ้นอยู่กับการพิจารณาว่าระดับความล้มเหลวของตลาดที่ปราศจากการควบคุมของรัฐ (unregulated market outcome) นั้นมีมากน้อยเพียงใด หากความล้มเหลวมีมากแล้ว รัฐก็ควรที่จะเข้าแทรกแซงตลาดเพื่อแก้ไขความล้มเหลวนั้น ตัวอย่างเช่น ในสังคมที่ความอดยากและความหิวโหยมีมากนั้น ก็ย่อมเป็นการสมควรที่รัฐจะให้การอุดหนุนค่าใช้จ่ายด้านอาหารในหมู่คนจน เพราะอย่าลืมว่า หากแรงงานมีอาหารการกินที่ดีขึ้นนั้น ย่อมช่วยให้เขาทำงานได้ดีขึ้นด้วยเช่นกัน ซึ่งก็จะทำให้ระบบเศรษฐกิจดีขึ้นด้วย ในขณะเดียวกัน เราต้องเข้าใจด้วยว่า ความสามารถที่รัฐจะเข้าไปแทรกแซงเศรษฐกิจนั้น ก็มีจำกัดด้วยเช่นกัน ดังนั้น จึงไม่เป็นการสมควรอย่างยิ่งที่จะไปทำอะไรแข่งกับสิ่งที่เอกชนทำได้ดีอยู่แล้ว ตัวอย่างเช่น ผมไม่เห็นว่าเรามีความจำเป็นอะไรที่รัฐบาลจะต้องเข้าไปทำ Elite Card หรือจัดตั้งบริษัทขนมไทยขึ้น ดังเช่นที่รัฐบาลทักษิณ 1 ทำ

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 4 กันยายน 2549

พิมพ์บทความ