- อภิชาต สถิตนิรามัย -

MR. GOVERNOR, we can afford you to leave us to devote the rest of your fruitful life to teaching and inspiring our younger generations to serve this land more capably and with sincere concern, and to instilling your ideals into them. However, we terribly miss you as a man whom we could humbly emulate. You might ask us too much to be half as brilliant and capable as you are, but you are not asking us too much to try to serve our nation with deep concern and honesty to the utmost as you have done and will undoubtedly continue to do so…

With sincere respect,

THE YOUNG CENTRAL BANKERS

จดหมายเปิดผนึกฉบับข้างต้นเขียนขึ้นโดยเหล่านักเรียนทุนของธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นภาษาอังกฤษถึงนายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เนื่องในโอกาสที่นายป๋วยลาออกจากตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย เพื่อไปเป็นคณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์เมื่อปี 2515

สาระสำคัญของจดหมายฉบับนี้ก็คือการให้คำสัญญาแก่นายป๋วยว่าพวกตนจะพยายามทำหน้าที่นายธนาคารกลางเพื่อรับใช้ประเทศชาติด้วยความซื่อตรงดังเช่นที่นายป๋วยได้ทำเป็นแบบอย่างมาโดยตลอด กาลเวลาในอีก 20 กว่าปีต่อมาก็ได้พิสูจน์ว่าคำสัญญาข้างต้นเป็นเพียงแค่ลมปาก ธนาคารชาติที่เคยได้รับการยอมรับมาโดยตลอดว่าเป็นป้อมปราการแห่งความซื่อสัตย์ของบรรดาเหล่าขุนนางนักวิชาการ (เทคโนแครต – technocrats) ได้กลายเป็นองค์กรที่เต็มไปด้วยข่าวอื้อฉาวในช่วงปลายทศวรรษที่ 2533

หากถามว่าอะไรคือสาเหตุสำคัญประการหนึ่งที่ทำให้ไทยต้องประสบกับวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 แล้ว ผมเห็นว่าวิกฤตเศรษฐกิจเกิดขึ้นจากนโยบายทางเศรษฐกิจที่ผิดพลาดของรัฐไทยเองโดยเฉพาะในช่วงปี 2533 ถึง 2540 ถ้าจะชี้นิ้วหาคำตอบว่าแล้วใครเป็นผู้กำหนดนโยบายที่ผิดพลาดเหล่านี้ แน่นอนว่านักการเมืองทั้งหลายในหลายรัฐบาลของช่วงเวลานั้นย่อมหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบไปไม่พ้น แต่ที่สำคัญไปกว่านั้น ผมเห็นว่าเหล่าขุนนางนักวิชาการโดยเฉพาะอย่างยิ่งขุนนางนักวิชาการของแบงก์ชาติจะต้องตกเป็นจำเลยด้วย สาเหตุที่ผมกล่าวเช่นนี้เป็นเพราะกลุ่มคนเหล่านี้มีบทบาทสูงในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจโดยเฉพาะนโยบายมหภาคมาโดยตลอดนับตั้งแต่ทศวรรษที่ 2503 เป็นต้นมา

ในอดีตยุคเผด็จการทหารครองเมืองนั้น เทคโนแครตทำหน้าที่กึ่งๆ ปฏิปักษ์กับฝ่ายทหาร โดยคัดค้านการใช้จ่ายสุรุ่ยสุร่ายของรัฐ รวมทั้งการฉ้อราษฎร์บังหลวง จนกระทั้งในยุคประชาธิปไตยครึ่งใบภายใต้การนำของพลเอก เปรม ติณสูลานนท์ เทคโนแครตคงมีอำนาจอยู่ต่อไป ในหลายกรณีก็ทำตัวเป็นฝ่ายค้านของนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง เนื่องจากพวกเขาเห็นว่านักการเมืองมีแนวโน้มที่จะฉ้อราษฎร์และใช้จ่ายสุรุ่ยสุร่าย ในขณะที่พวกเขาเชื่อว่าพลเอกเปรมไม่มีปัญหาเหล่านี้

เมื่อพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณขึ้นสู่อำนาจในปี 2531 ซึ่งเป็นครั้งแรกในรอบ 12 ปีที่ประเทศไทยมีนายกมาจากการเลือกตั้ง ฐานอำนาจของเทคโนแครตก็อ่อนแอลงตามลำดับโดยมีสาเหตุที่สำคัญ 3 ประการกล่าวคือ

หนึ่ง การเปลี่ยนผ่านของระบบการเมืองจากประชาธิปไตยครึ่งใบเป็นระบอบเลือกตั้งทำให้นักการเมืองมีอำนาจมากขึ้นกว่าในอดีต เนื่องจากอำนาจของทหารในการทานอิทธิพลของนักการเมืองลดลง ดังนั้น นักการเมืองจึงกล้าที่จะแทรกแซงหรือล้วงลูกเทคโนแครตมากขึ้น

สอง อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงมากในช่วงนั้นทำให้ฐานอำนาจของเทคโนแครตลดลง เนื่องจากนักการเมืองไม่มีความจำเป็นที่จะต้องพึ่งพาความเชี่ยวชาญในการแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจของเทคโนแครต และในขณะเดียวกันรัฐบาลก็ไม่ต้องพึ่งแหล่งเงินกู้หรือเงินช่วยเหลือจากภายนอก ในอดีตนั้น อิทธิพลส่วนหนึ่งของเทคโนแครตเกิดจากการเล่นบทบาทเป็นตัวกลางระหว่างรัฐบาลกับแหล่งเงินภายนอก เมื่อรัฐบาลไม่จำเป็นต้องพึ่งแหล่งเงินภายนอกแล้วอิทธิพลของเทคโนแครตจึงอ่อนลงไปด้วย

สาม อิทธิพลที่ลดลงของเทคโนแครตเกิดจากความเสื่อมทรามทางจริยธรรมของเทคโนแครตเอง ในอดีตดังเช่นยุคที่นาย ป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นผู้ว่าฯ นั้น ส่วนหนึ่งของอิทธิพลในการกำหนดนโยบายของเทคโนแครตเกิดจากการที่สาธารณชนเชื่อมั่นในตัวนายป๋วยและแบงก์ชาติว่ามีความซื่อสัตย์และเห็นแก่ประโยชน์ส่วนรวม ความเชื่อมั่นของสาธารณชนนี้เองที่เทคโนเครตใช้เป็นเบี้ยในการต่อรองกับผู้มีอำนาจ ดังนั้นแม้แต่เผด็จการทหารก็ยังต้องให้ความเกรงใจ

ความเสื่อมทรามทางจริยธรรมของเทคโนแครตแห่งวังบางขุนพรหมปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนเมื่อนายวิจิตร สุพินิจ นักเรียนทุนรุ่นหนึ่งของธนาคารชาติขึ้นสู่ตำแหน่งผู้ว่าฯ ในปี 2533 พร้อมๆ กับบรรดาลูกหม้อนักเรียนทุนรุ่นต่างๆ ที่ครองทั้งตำแหน่งรองผู้ว่าฯ 2 ตำแหน่งและเก้าอี้ผู้ช่วยผู้ว่าฯ อีก 3 ใน 5 ตัว การครองตำแหน่งบริหารของเหล่านักเรียนทุนดำรงอยู่จน พ.ศ. 2540 เราจึงกล่าวได้เต็มปากว่าผลงานสีดำของธนาคารชาติในช่วงนั้นเป็นผลงานของเหล่านักเรียนทุนภายใต้การนำของนายวิจิตรเป็นส่วนใหญ่

เส้นทางการขึ้นสู่อำนาจของนายวิจิตรนั้นเริ่มต้นขึ้นในเดือนเม.ย. 2533 เมื่อได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าฯ เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ของธนาคารที่มีตำแหน่งรองผู้ว่าฯ ได้พร้อมๆกันสองตำแหน่ง

ในอดีตก่อนหน้านี้นั้นเคยมีความพยายามที่จะตีความพ.ร.บ. ธนาคารแห่งประเทศไทยในแนวทางนี้มาก่อนแต่ไม่ประสบผลสำเร็จ เนื่องจากหม่อมเจ้าวิวัฒน์ฯ ผู้ว่าฯ คนแรกซึ่งเป็นผู้ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ได้ร่าง พ.ร.บ. เป็นภาษาอังกฤษก่อนแล้วจึงแปลเป็นภาษาไทย ในฉบับภาษาอังกฤษนั้นตำแหน่งรองผู้ว่าฯ เขียนในรูปเอกพจน์ ดังนั้น หากมีการตีความที่ยึดเจตนารมณ์ผู้ร่างเป็นหลักแล้วตำแหน่งนี้จะมีได้เพียงตำแหน่งเดียว แต่คราวนี้นายวิจิตรสามารถผลักดันการตีความไปในทิศทางที่ตนต้องการได้ สาเหตุที่นายวิจิตรต้องผลักดันให้มีการตีความนั้นเป็นเพราะผู้ว่าฯ ในขณะนั้นไม่ได้เสนอชื่อนายวิจิตรขึ้นเป็นรองผู้ว่าฯ เนื่องจากผู้ที่ได้รับการเสนอชื่อมีอาวุโสสูงกว่า เหตุที่นายวิจิตรต้องการขึ้นสู่ตำแหน่งรองผู้ว่าฯ อย่างรวดเร็วนั้นเป็นเพราะผู้ว่าฯ ในขณะนั้นมีเวลาอยู่ในตำแหน่งเพียง 6 เดือนก็จะเกษียณอายุราชการ หากนายวิจิตรได้ดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าฯ ในช่วงนี้แล้วเขาก็จะอ้างความชอบธรรมในการขึ้นสู่ตำแหน่งผู้ว่าฯ ได้ว่าตนมีความอาวุโสสูงกว่าคนอื่นๆ

ในช่วงที่มีการเสนอชื่อรองผู้ว่าฯ ที่ไม่ใช่นายวิจิตรเพื่อให้ได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนี้เอง นายวิจิตรได้ต่อสายกับหัวหน้าทีมที่ปรึกษาส่วนตัว (ทีมบ้านพิษณุโลก) ของนายกฯ ชาติชาย ให้ท่านนายกฯ หยุดกระบวนการดังกล่าวไว้ชั่วคราวเพื่อให้ตนมีเวลาในการผลักดันให้เกิดกระบวนการตีความพ.ร.บ.ธ.ป.ท.ดังกล่าว ท้ายที่สุด นายกฯ ก็สั่งให้กระทรวงการคลังเสนอชื่อนายวิจิตรขึ้นเป็นรองผู้ว่าฯ ด้วย

เมื่อเดือนตุลาคม 2533 นายวิจิตรก็ได้ใช้เส้นสายนี้ผลัดดันตัวเองขึ้นเป็นผู้ว่าฯ ได้สำเร็จอีกครั้งหนึ่ง ทั้งๆ ที่ผู้ว่าฯ ในขณะนั้นหาได้เสนอชื่อเขาให้กับฝ่ายการเมืองไม่ เราจึงไม่ควรแปลกใจที่นโยบายหลักของผู้ว่าฯ วิจิตรอยู่ที่การผลักดันประเทศไทยให้เป็นศูนย์กลางทางการเงินของภูมิภาคนี้เพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายเปลี่ยนสนามรบให้เป็นตลาดการค้าของรัฐบาลชาติชาย

เวลา 6 ปีภายใต้การนำของนายวิจิตรนี้เองที่ก่อให้เกิดความแตกแยกขึ้นในทีมงานของธนาคารแห่งประเทศไทย จนกระทั่งเมื่อวิกฤตเศรษฐกิจเกิดขึ้น ทีมงานธนาคารฯ ที่แบ่งฝักแบ่งฝ่ายนี้ก็ไม่สามารถผนึกกำลังเข้าด้วยกันเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดของความแตกแยกก็คือกรณีความขัดแย้งระหว่างนายวิจิตรกับนายเอกกมล คีรีวัฒน์ รองผู้ว่าฯ ซึ่งถูกยืมตัวไปเป็นเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย (กลต.) ขณะที่นายเอกกมลใกล้จะหมดวาระต้องหวนกลับเข้าธ.ป.ท. นายวิจิตรกล่าวหาว่านายเอกกมลเปิดเผยข้อมูลที่อ่อนไหวของตลาดฯ ให้แก่ผู้ไม่มีสิทธิ์ จนนำไปสู่การปลดนายเอกกมลออกจากตำแหน่งรองผู้ว่าฯ เมื่อปลายปี 2538 สิ่งที่สร้างความบอบช้ำให้แก่ชื่อเสียงของธนาคารฯ มากที่สุดน่าจะเป็นการที่นายวิจิตรเรียกใช้บริการแบบเกสตาโปของหน่วยสืบราชการลับให้ได้มาซึ่งข้อมูลที่นำไปสู่การปลดนายเอกกมล แต่ในเวลาต่อมาอัยการก็สั่งไม่ฟ้องนายเอกกมล เนื่องจากหัวหน้าหน่วยสืบราชการลับผู้ซึ่งยอมรับว่านายวิจิตรเป็นผู้เรียกใช้บริการกลับไม่ยอมเปิดเผยชื่อสายลับ ผลพวงจากความขัดแย้งระหว่างผู้บริหารสูงสุดของธนาคารฯ ที่มีต่อความน่าเชื่อถือของธ.ป.ท. อีกประการหนึ่งก็คือ การที่สาธารณชนต่างเห็นว่าผู้บริหารของธนาคารฯ ฝักใฝ่กับพรรคการเมืองและเล่นการเมืองเพื่อให้ได้มาซึ่งตำแหน่งบริหารอันเป็นพฤติกรรมที่เทคโนแครตรุ่นก่อนๆ พยายามหลีกเลี่ยง

พฤติกรรมส่วนตัวของผู้ว่าฯ วิจิตรอีก 2 ประการที่ทำให้ความเชื่อถือของสาธารณชนต่อธนาคารฯลดลงมากในปลายปี 2539 ก็คือกรณีการเปิดโปงว่า ผู้ว่าฯ วิจิตรมีผลประโยชน์ทับซ้อนในการซื้อหุ้นราคาพาร์ของบริษัทลูกของธนาคารเอกชนแห่งหนึ่งแล้วขายทำกำไรในเวลาต่อมา ปัญหามีอยู่ว่าบริษัทดังกล่าวได้รับอนุมัติเข้าเป็นบริษัทจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ในวันที่ท่านผู้ว่าฯ เป็นประธานรักษาการณ์การประชุมบอร์ดของตลาดฯ พอดี อีกกรณีหนึ่งก็คือการเปิดเผยว่าท่านมีวงเงินเบิกเกินบัญชีกับธนาคารกรุงเทพพาณิชย์การโดยไม่มีหลักทรัพย์ค้ำประกันในขณะที่ธนาคารดังกล่าวกำลังตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบจากทางแบงก์ชาติ

อย่าลืมด้วยว่าปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนซึ่งทำลายความน่าเชื่อถือของแบงก์ชาติและการแตกสลายของทีมงานของแบงก์ชาติจากการแย่งชิงตำแหน่งนั้น เกิดขึ้นในช่วงที่พายุวิกฤตเศรษฐกิจกำลังตั้งเค้าทะมึน ทำให้เมื่อเกิดวิกฤตแล้วธนาคารชาติกลับกลายเป็นองค์กรที่ง่อยเปลี้ยเสียขาไม่สามารถที่จะจัดการกับวิกฤติได้อย่างที่ควรจะเป็น

ความเสื่อมทรามทางจริยธรรมของเทคโนแครตนี้เองเป็นสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้อิทธิพลในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจมหภาคของเทคโนแครตลดลง ซึ่งนำไปสู่ความไม่คงเส้นคงวาในการกำหนดนโยบาย และในท้ายที่สุดก็นำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540

ถ้าเช่นนั้นแล้ว อะไรคือความผิดพลาดทางนโยบาย? เราต้องย้อนอดีตไปที่ปี 2533 ซึ่งเป็นปีเริ่มต้นการเปิดเสรีทางการเงินของไทย กล่าวอย่างรวบรัดที่สุดแล้ว สาระสำคัญของการปฏิรูประบบการเงินการธนาคารครั้งนี้มีอยู่ว่า ไทยจะลดเลิกข้อจำกัดต่างๆที่มีต่อการไหลเข้าออกของเงินตราต่างประเทศ จนกระทั่งต้นปี 2537 การเปิดเสรีด้านบัญชีเงินทุนเคลื่อนย้ายนี้ก็เสร็จสิ้นลง ในช่วงเวลานี้เงินทุนจากต่างประเทศไหลเข้าสู่ประเทศไทยเป็นจำนวนมาก ซึ่งส่งผลให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจอย่างขนานใหญ่ แต่จุดหักเหที่สำคัญที่สุดของระบบเศรษฐกิจไทยเกิดขึ้นในปี 2536 อันเป็นปีแรกที่เราอนุญาตให้สถาบันการเงินต่างๆ เปิดดำเนินการกิจการวิเทศธนกิจ หรือที่รู้จักกันในนาม BIBFs (Bangkok International Banking Facilities) นั่นเอง ผลของการเปิด BIBFs ก็คือการไหลบ่าของเงินทุนเข้าท่วมประเทศไทยอย่างมหาศาล ซึ่งเป็นการซ้ำเติมภาวะเศรษฐกิจฟองสบู่ที่มีอยู่แล้วจนกู่ไม่กลับ เราคงจำภาวะเฟื่องฟูของตลาดหุ้นและการเก็งกำไรในธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ในยุคนั้นได้เป็นอย่างดี ณ จุดนี้ผมเห็นว่าเห็นว่าเศรษฐกิจไทยไม่สามารถที่จะหลบเลี่ยงภาวะวิกฤตได้เลยต่อให้มีการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนตั้งแต่กลางปี 2539 ดังคำเรียกร้องของปลัดกระทรวงการคลังในยุคนั้นก็ตาม เงินทุนไหลเข้าจำนวนมหาศาลเหล่านั้นได้บิดเบือนเศรษฐกิจไทยจนไม่สามารถที่จะใช้ยาอย่างอ่อนๆ ในการรักษาได้อีกต่อไป

คำถามที่สำคัญที่สุด ณ จุดนี้ก็คือเหล่าบรรดาเทคโนแครตรู้หรือไม่ว่าการเปิดเสรีทางการเงินนั้นต้องทำพร้อมๆ ไปกับการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนจากระบบคงที่เป็นแบบลอยตัว เพราะระบบลอยตัวนั้นจะทำหน้าที่เป็นแนวกันไฟในขั้นแรกโดยป้องกันไม่ให้มีการนำเข้าเงินทุนที่มากเกินไป คำตอบก็คือบรรดาเทคโนแครตในแบงก์ชาติรู้อยู่เต็มอกว่าต้องทำไปพร้อมๆ กัน ดังจะเห็นได้จากบันทึกการประชุมของคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2534 ก่อนที่แบงก์ชาติจะผลัดดันการจัดตั้ง BIBFs ที่ว่า

“ฝ่ายวิชาการมีความเห็นว่าในการดำเนินการจัดตั้ง facilities แบบ BIBF ขึ้นมา ทางการควรพิจารณานำระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคล่องตัวมาใช้ควบคู่ไปด้วย เพื่อลดความเสี่ยงต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นต่อเสถียรภาพของระบบการเงินในประเทศ”

คำถามที่ตามมาคือ เมื่อผู้ว่าฯ วิจิตร สุพินิจ รู้ถึงข้อเสนอนี้ของฝ่ายวิชาการแล้วทำไมท่านไม่ทำตาม คำตอบที่สั้นที่สุดก็คือท่านกลัวผลกระทบทางการเมืองที่อาจจะทำให้ท่านต้องหลุดจากเก้าอี้ผู้ว่าฯ หรือพูดอีกแบบหนึ่งได้ว่าเป็นเพราะอำนาจในการกำหนดนโยบายของเทคโนแครตได้ลดลงจนถึงจุดที่เขาต้องคำนึงถึงความอยู่รอดทางการเมืองมากกว่าความถูกต้องตามหลักวิชาการในการกำหนดนโยบาย

เราต้องเข้าใจด้วยว่าการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยน และ/หรือ ตัวอัตราแลกเปลี่ยนนั้นจะมีผลต่อการได้-เสียของกลุ่มคนจำนวนมาก ดังนั้นมันจึงเป็นเครื่องมือทางการเงินที่มีความอ่อนไหวทางการเมืองมากที่สุดของสังคมไทย ในอดีตนั้นเครื่องมือนี้จะถูกเลือกใช้เป็นเครื่องมือสุดท้าย ภายหลังจากที่เครื่องมืออื่นๆ ล้มเหลวหมดแล้ว มันเป็นการยากที่จะหวังว่าคนอย่างผู้ว่าฯ วิจิตร ผู้ซึ่งขึ้นตำแหน่งผู้ว่าฯ ด้วยการวิ่งเต้นทางการเมืองโดยสยบยอมต่อพรรคชาติไทยจะทำตามความถูกต้องทางวิชาการมากกว่าการพิจารณาผลทางการเมืองที่อาจเกิดขึ้นจากการกำหนดนโยบายของเขา พิจารณาในแง่นี้แล้วผมเห็นว่าการเข้ามาโจมตีค่าเงินบาทของกองทุนฝรั่งทั้งหลายในปี 2540 นั้นมันเป็นแต่เพียงการใช้เข็มมาสะกิดฝีที่เป็นหนองและอักเสบเต็มที่แล้วให้แตกออกก่อนเวลาเพียงเล็กน้อยเท่านั้น รวมทั้งการต่อสู้ป้องกันค่าเงินบาทของผู้ว่าฯ เริงชัย มะระกานนท์ จนกระทั่งเงินสำรองระหว่างประเทศหมดหน้าตักนั้นอย่างมากก็เป็นแต่เพียงการซ้ำเติมวิกฤติเศรษฐกิจให้หนักหน่วงยิ่งขึ้นเท่านั้นหาใช่ต้นเหตุไม่

หากเราจำต้องชี้นิ้วหาคนทำผิดทางนโยบายแล้วผมเห็นว่านายวิจิตรจะต้องรับผิดมากที่สุด

ผมเป็นคนที่ไม่เคยเชื่อในกฎแห่งกรรม อย่างน้อยสังคมไทยในรอบ 7 ปีภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ก็ยังไม่อาจทำให้ผมเปลี่ยนความเชื่อได้ ท่านประธานตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยคนปัจจุบันคงเห็นด้วยกับผมแน่นอน

ตีพิมพ์ครั้งแรก: นิตยสาร OPEN ฉบับเดือนกรกฎาคม 2547

อ่านประกอบ: โลกสีหม่นของพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ โดย ปกป้อง จันวิทย์ และ ธร ปีติดล (ธนารัตน์สุทธิกุล)

พิมพ์บทความ