ในบทความชิ้นที่แล้วของผม เรื่อง ศักยภาพของรัฐกับการพัฒนาอุตสาหกรรม ผมสรุปไว้ว่า ระบบทุนนิยมนายธนาคารของไทยที่เป็นมรดกชิ้นสำคัญของระบอบสฤษดิ์นั้น ได้ทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวในอัตราที่สูงอย่างต่อเนื่อง และทำให้โครงสร้างการผลิตมีความหลากหลายมากขึ้น อันมีผลให้ระบบเศรษฐกิจรองรับความไม่แน่นอนของตลาดโลกได้ดีขึ้น

แต่อย่างไรก็ตาม ภายใต้ภาพแห่งความสำเร็จข้างต้น เศรษฐกิจไทยกลับมีจุดอ่อนฉกรรจ์ในด้านความสามารถในการแข่งขัน (competitiveness) หรือด้านผลิตภาพการผลิต (productivity) ในเกือบทุกภาคเศรษฐกิจ ทั้งๆ ที่ปัญหาเหล่านี้เป็นเรื่องที่รู้กันมานานกว่า 10 ปีแล้ว รวมทั้งมีความพยายามหาทางแก้ไขมาระยะหนึ่งแล้วด้วย

พูดอีกแบบหนึ่งได้ว่า ในขณะที่รัฐไทยมีขีดความสามารถพอเพียงที่จะให้กำเนิดระบบทุนนิยมนายธนาคารได้ กล่าวคือ มีความสามารถพอเพียงที่จะจุดชนวนการเติบโตของเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่องมาได้ถึง 40 กว่าปี แต่เมื่อประเทศไทยพัฒนามาจนถึงจุดปัจจุบันที่มีความจำเป็นที่จะต้องยกระดับการพัฒนาเข้าสู่ยุคใหม่เพื่อหนีการแข่งขันกับระบบเศรษฐกิจเกิดใหม่ (emerging economies) นั้น เรากลับทำไม่ได้ หรือกล่าวได้ว่า รัฐไทยมีความสามารถในการยกระดับอุตสาหกรรมต่ำมาก (low upgrading capacity)

คำถามของผมจึงมีอยู่ว่า เหตุใดรัฐไทยซึ่งมีความสามารถ (capacity) ในระดับที่จะก่อให้เกิดการขยายตัวของเศรษฐกิจ (กำเนิดยุคทุนนิยมนายธนาคาร) แต่กลับไม่มีความสามารถที่จะ upgrade ภาคการผลิตให้ก้าวหน้าขึ้นได้ หรือตั้งคำถามใหม่ในเชิงการเมืองได้ว่า เหตุใดหรือปัจจัยใดที่ขาดหายไป อันทำให้รัฐไทยไม่มีความสามารถที่พอเพียงในการ upgrade ภาคการผลิตของตัวเอง ในขณะที่รัฐเกาหลีใต้ หรือไต้หวัน มีความสามารถในการ upgrade เศรษฐกิจของตนได้อย่างประสบความสำเร็จ

บทความในตอนที่สองนี้จึงเป็นความพยายามที่จะตอบคำถามข้างต้น

คำตอบที่น่าสนใจ (แต่ไม่จำเป็นที่จะต้องเป็นคำตอบเดียวที่ถูกต้อง หรือได้รับการพิสูจน์แล้ว) เสนอโดย Richart F. Doner นักรัฐศาสตร์อเมริกันผู้สนใจศึกษาการเมืองของการพัฒนาเศรษฐกิจไทยมานาน กล่าวอย่างรวบยอดแล้ว Doner เห็นว่า สาเหตุที่รัฐไทยมีความสามารถในการ upgrade อุตสาหกรรมต่ำนั้น เป็นเพราะแรงกดดันทางภาววิสัยที่มีต่อชนชั้นนำไทยมีน้อยเกินไป และไม่ต่อเนื่องเพียงพอที่จะบีบบังคับให้รัฐไทยต้องปรับตัวขนานใหญ่เพื่อเอาตัวรอด โดยเฉพาะในทางการเมือง พูดอีกแบบคือ Doner คิดว่าความจำเป็นทางภาววิสัยนั้น จะเป็นตัวบีบบังคับให้รัฐต้องสร้าง หรือเพิ่มพูนความสามารถของรัฐ (capacity building) ดังนั้นความพยายามในการพัฒนาเศรษฐกิจจึงไม่ได้เกิดจากความเป็นผู้นำที่เห็นการณ์ไกล หรือเป็นคุณพ่อรู้ดี ผู้พยายามทำทุกอย่างเพื่อความกินดีอยู่ดีของประชาชนตาดำๆ ชนชั้นนำก็เป็นสัตว์เศรษฐกิจที่คำนึงถึงความอยู่รอดของตัวเองเฉกเช่นเดียวกับคนอื่นๆ

ตัวอย่างเช่น เกาหลีใต้ในยุคประธานาธิบดี ปักจุงฮี ผู้ให้กำเนิดการพัฒนาเศรษฐกิจยุคใหม่ของเกาหลี ซึ่งประสบความสำเร็จสูง โดยเฉพาะการเพิ่มพูนความสามารถของรัฐนั้น เกิดขึ้นภายใต้ภาวะความกดดันทางการเมืองสูงมากๆ ในระดับที่หากชนชั้นนำเกาหลีไม่สามารถเอาชนะได้แล้ว รัฐเกาหลีใต้ก็จะถูกลบออกจากแผนที่โลกไปเลย

พูดอย่างภาษาวิชาการแล้ว Doner เสนอว่า การที่รัฐเช่นเกาหลีใต้ ไต้หวัน สามารถยกระดับตัวเองขึ้นเป็นรัฐแห่งการพัฒนา (developmental state) ได้นั้น เกิดจากแรงกดดันที่เขาเรียกว่า systemic vulnerability (SV) ซึ่งอาจแยกออกได้เป็น 3 ตัวแปรคือ

หนึ่ง มีภัยคุกคามจากภายนอก (severe external threat) ซึ่งจะต้องรุนแรงถึงระดับที่หากไม่สามารถจัดการได้แล้ว รัฐที่ถูกคุกคามก็จะหายสาบสูญไป เช่น เกาหลีใต้ถูกกลืนโดยเกาหลีเหนือ หรือไต้หวันถูกจีนแผ่นดินใหญ่ยึดไป เป็นต้น

สอง มีทรัพยากรที่จำกัด (resource constraints) โดยเฉพาะอย่างยิ่งมีแหล่งที่มาของเงินตราต่างประเทศที่จำกัด ซึ่งหมายถึงการที่ประเทศหนึ่งไม่สามารถคาดหวังได้ว่าตนจะมีกระแสเงินตราไหลเข้าได้อย่างง่ายๆ เช่น ไม่มีบ่อน้ำมันดิบ ทรัพยากรธรรมชาติ แร่ธาตุ หรือสินค้าส่งออกที่เป็นที่ต้องการของตลาดโลก หรือไม่มีความช่วยเหลือทางการเงินจากชาติอื่นจำนวนมากๆ เป็นต้น

สาม มีแรงกดดันจากประชาชนวงกว้าง (popular pressure) หมายถึงการที่ชนชั้นนำจะต้อง “จ่าย” ประโยชน์ให้แก่คนในวงกว้าง เพื่อที่จะซื้อใจทางการเมือง หรือซื้อความชอบธรรมในการปกครองจากประชาชน นี่ไม่ได้หมายความว่าประเทศนั้นต้องปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย อาจเป็นเผด็จการก็ได้ เพราะระบอบการเมืองทุกระบอบต่างก็ต้องมีความชอบธรรมในการปกครองรองรับ ไม่ว่าในด้านใดด้านหนึ่ง เช่น ทั้งจอมพลสฤษดิ์และจอมพลปักจุงฮี ต่างก็อ้างความชอบธรรมจากการพัฒนาเศรษฐกิจ เพื่อความกินดีอยู่ดีในอนาคตของประชาชนด้วยกันทั้งนั้น ทั้งๆ ที่เป็นระบอบอำนาจนิยมอย่างเข็มข้น เป็นต้น

สิ่งสำคัญก็คือ แรงกดดันทั้ง 3 ประการข้างต้นนั้น จะต้องเกิดพร้อมๆ กัน ถึงจะพอเพียงที่จะบีบให้ชนชั้นนำผลักดันการปรับตัวของรัฐไปในทิศทางที่จะเพิ่มขีดความสามารถเพื่อนำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืนได้ ตรรกะหลักของแนวคิดนี้คือแรงกดดันทั้งสามจะบีบบังคับให้ชนชั้นนำ ซึ่งหากต้องการอยู่รอดทางการเมืองแล้ว จะต้องทำการพัฒนาระบบเศรษฐกิจให้สามารถแข่งขันได้ในตลาดโลกอย่างยั่งยืน โดยจะไม่เลือกแนวทางการพัฒนาแบบ “มักง่าย” เช่น ใช้แรงงานราคาถูก หรือใช้ทรัพยากรธรรมชาติเป็นฐานของความได้เปรียบในการส่งออก แต่ต้องเลือกเส้นทางที่จะเน้นการเพิ่มผลิตภาพการผลิต (productivity) ของระบบเศรษฐกิจเป็นหลัก

การที่จะทำเช่นนี้ได้นั้น สิ่งจำเป็นอันดับแรกก็คือ การที่รัฐจะต้องปรับปรุงตัวเองให้มีขีดความสามารถ (capacity) เพิ่มขึ้น เนื่องจากการ upgrade อุตสาหกรรมใดๆ นั้น เป็นภาระที่ยากลำบากที่เอกชนมักจะไม่ทำเอง หรือทำได้ไม่เพียงพอกับความต้องการของประเทศ ทำให้รัฐจำเป็นต้องเข้าแทรกแซง/ส่งเสริม/ปกป้อง หรือทำหน้าที่ประสานงานระหว่างผู้เล่นฝ่ายต่างๆ ในอุตสาหกรรมนั้นๆ (แนวคิดนี้เห็นว่าสร้างความได้เปรียบเชิงเปรียบเทียบของระบบเศรษฐกิจนั้น ไม่สามารถที่จะปล่อยให้เป็นหน้าที่ของกลไกตลาดได้) ดังนั้นภาระหน้าที่นี้จึงเรียกร้องต้องการรัฐที่มีขีดความสามารถสูง และตัวรัฐเองจะต้องไม่ถูกตีกินโดยกลุ่มผลประโยชน์เฉพาะทางอีกด้วย

สาเหตุสำคัญที่รัฐแห่งการพัฒนาไม่สามารถเลือกแนวทางแบบ “มักง่าย” ได้นั้น เป็นเพราะว่าเมื่อมีแรงกดดันจากประชาชนวงกว้างแล้ว ทางแก้ที่ง่ายที่สุดของชนชั้นนำก็คือ การ “จ่าย” ผลประโยชน์ให้แก่ประชาชนเพื่อซื้อใจและลดแรงต่อต้านทางการเมือง ซึ่งต้องใช้ “เงิน” ในขณะเดียวกัน การถูกคุกคามอย่างรุนแรงจากภายนอกนั้น ก็ทำให้รัฐจำเป็นที่จะใช้จ่ายเงินด้านกลาโหมจำนวนมหาศาลเช่นกัน ทั้งๆ ที่ต้องจ่ายเงินจำนวนมากจากแรงบีบคั้นทั้งสองนี้แล้ว รัฐกลับเผชิญกับการขาดแคลนทรัพยากร เนื่องจากความจำกัดของทรัพยากร ดังนั้นชนชั้นนำจึงไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากจะต้อง upgrade อุตสาหกรรมของประเทศเพื่อให้ได้มาซึ่งทรัพยากรในการใช้จ่ายเพื่อลดแรงบีบทั้งสอง และเพื่อความอยู่รอดทางการเมืองของตัวชนชั้นนำในท้ายที่สุด

ตัวอย่างเช่นในทศวรรษที่ 1950 นั้น ภาวะราคาสินค้าส่งออกตกต่ำภายหลังสงครามเกาหลีสิ้นสุดลง และการคุกคามจากภัยคอมมิวนิสต์ในภูมิภาคที่เพิ่มขึ้นนั้น ได้เป็นแรงผลักดันให้รัฐไทยปฏิรูปเศรษฐกิจครั้งที่หนึ่ง (กำเนิดทุนนิยมนายธนาคาร) ซึ่งส่วนใหญ่แล้วเป็นแต่เพียงการปฏิรูปในระดับเศรษฐกิจมหภาค (macro agencies) แต่ในขณะเดียวกัน ประเทศไทยก็ได้รับความช่วยเหลือทั้งทางทหารและทางเศรษฐกิจจำนวนมากจากอเมริกา และยังคงมีพื้นที่เหลือเฟือที่จะขยายการผลิตภาคเกษตรต่อไปได้ ดังนั้นชนชั้นนำไทยจึงไม่ตกอยู่ภายใต้แรงกดดันที่จะต้องปฏิรูปหน่วยงานรัฐที่ดูแลเศรษฐกิจจุลภาค (sectoral ministries) เช่น กระทรวงเกษตรฯ (ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ upgrade ภาคเกษตร) ทำให้ขีดความสามารถด้านวิจัย พัฒนา และส่งเสริมการเกษตรสมัยใหม่ไม่มีประสิทธิผล อันทำให้ผลผลิตต่อไร่ของไทยต่ำมากมาจนปัจจุบัน เป็นต้น

กล่าวในแง่นี้แล้ว การที่รัฐไทยมีขีดความสามารถต่ำในการ upgrade อุตสาหกรรมนั้น เกิดขึ้นจากการที่รัฐและชนชั้นนำไทยไม่เคยต้องเผชิญหน้ากับแรงบีบคั้นทั้งสามประการพร้อมๆ กันเลยในอดีตที่ผ่านมา ดังนั้นรัฐไทยจึงเลือกเส้นทางการพัฒนาที่ “มักง่าย” ทำให้ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องพัฒนาขีดความสามารถของตัวรัฐเองให้สูงพอเพียงกับความยากลำบากในการ upgrade อุตสาหกรรม

หมายเหตุ: ผู้สนใจสามารถอ่านเพิ่มเติมได้จาก

Doner, R.F. and Richie, B.K. “Systemic Vulnerability and the Origins of Developmental State: Northeast and Southeast Asia in Comparative Perspective” International Organization 59, Spring 2005, pp. 327-361.

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 7 สิงหาคม 2549

พิมพ์บทความ