องคมนตรีหรือที่เรียกกันในภาษาอังกฤษว่า “Privy Council” เป็นองค์กรที่เป็นมรดกตกทอดมาจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงจัดให้มีขึ้นครั้งแรกเมื่อ พ.ศ.๒๔๑๗ โดยทรงให้ใช้คำว่า “ปรีวี เคาน์ซิล” ทับศัพท์ไปก่อน “ปรีวี เคาน์ซิล” มีหน้าที่เป็นคณะที่ปรึกษาราชการส่วนพระองค์และช่วยปฏิบัติราชการอื่นๆตามแต่ที่พระองค์จะทรงมอบหมายภารกิจให้ ถึงกระนั้นก็ตาม “ปรีวี เคาน์ซิล” ยังอยู่ใต้สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (ซึ่งเรียกทับศัพท์เช่นกันว่า “เคาน์ซิลออฟสเตด”) เพราะความเห็นของ “ปรีวี เคาน์ซิล” ต้องผ่านสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเสียก่อน

สันนิษฐานได้ว่า การจัดตั้ง “ปรีวี เคาน์ซิล” พระองค์ทรงรับอิทธิพลมาจาก “Privy Council” ของอังกฤษ จะเห็นได้จากเอกสารทางประวัติศาสตร์ชิ้นหนึ่งที่เจ้าพระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค) ซึ่งต่อมาดำรงตำแหน่งใน ปรีวี เคาน์ซิลและเคาน์ซิลออฟสเตด ได้ร่วมกับนายเฮนรี่ อาลบาสเตอร์ แปลพระราชบัญญัติ Privy Council ของอังกฤษเมื่อ พ.ศ.๒๔๑๒

ในรัชกาลต่อมา พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงบัญญัติคำว่า “องคมนตรี” ขึ้นใช้แทน “ปรีวี เคาน์ซิล” และได้พระราชทานตำแหน่งองคมนตรีแก่ข้าราชการระดับพระยาพานทองหรือผู้ที่ทรงเห็นสมควรรวม ๒๒๗ คน แต่มิได้ทำหน้าที่ถวายคำปรึกษาราชการแผ่นดิน จนกระทั่งพระองค์มีพระราชดำริให้ข้าราชการได้ทดลองและปลูกฝังการศึกษาวิธีดำเนินงานแบบรัฐสภาให้เหมาะสมกับสภาพบ้านเมืองในขณะนั้น จึงได้ทรงเลือกองคมนตรีจำนวน ๔๐ คน ตั้งเป็นสภากรรมการองคมนตรีทำหน้าที่พิจารณาร่างกฎหมายที่จะออกบังคับใช้

หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ คณะราษฎรได้ล้มระบบองคมนตรีซึ่งถือเป็นสิ่งตกทอดจาก “ระบอบเก่า” โดยการยกเลิกพระราชบัญญัติองคมนตรี พ.ศ.๒๔๗๐ และยกเลิกตำแหน่งองคมนตรีนับแต่วันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๔๗๕ อย่างไรก็ตาม เพียง ๑๕ ปี องคมนตรีก็กลับมาสู่ระบอบการปกครองประชาธิปไตยไทยอีกครั้ง โดยเริ่มจากหลังการรัฐประหารของจอมพลผิน ชุณหะวัณ รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๐ ฉบับชั่วคราวหรือที่เรียกกันว่า “รัฐธรรมนูญฉบับใต้ตุ่ม” ได้จัดตั้ง “อภิรัฐมนตรี” ประกอบไปด้วยผู้ทรงคุณวุฒิ ๕ คน ทำหน้าที่เป็นผู้บริหารราชการในพระองค์และถวายคำปรึกษาแด่พระมหากษัตริย์ นอกจากนี้ยังทำหน้าที่เป็น “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้

๒ ปีถัดมา รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๒ ก็เป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรกที่ย้อนกลับไปใช้คำว่า “องคมนตรี” และนำเอาระบบองคมนตรีในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาใช้ โดยแยกตำแหน่ง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” กับ “องคมนตรี” ออกจากกันโดยเด็ดขาด ให้องคมนตรีทำหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา ส่วนผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งด้วยความเห็นชอบของรัฐสภาเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

นับแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๔๙๒ จวบจนกระทั่งถึงรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน บทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับองคมนตรีได้ลอกเหมือนกันมาทุกฉบับโดยอยู่ในหมวด ๒ พระมหากษัตริย์

กล่าวสำหรับความสอดคล้องกันระหว่างองค์กรองคมนตรีกับระบอบประชาธิปไตยนั้น สมศักดิ์ เจียมธีรสกุลเห็นว่า “องคมนตรี” ในประเทศไทยขัดกับระบอบประชาธิปไตย เพราะในระบอบประชาธิปไตยผู้ที่ทำหน้าที่ “ที่ปรึกษา” ของพระมหากษัตริย์ก็คือคณะรัฐมนตรี พระมหากษัตริย์ไม่มีความจำเป็นต้องมี “คณะที่ปรึกษา” หรือมี “กลไก” การทำงานแยกต่างหาก หากพิจารณาจากมุมมองประวิตศาสตร์การเมืองไทย สมศักดิ์ยังเห็นอีกว่า “องคมนตรี” ถือเป็น ความพ่ายแพ้ของอุดมการณ์แบบ “คณะราษฎร ๒๔๗๕” และเป็นหนึ่งในความสำเร็จของพวกนิยมเจ้าที่พลิกกลับความหมายของ ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ (ดูกระทู้ของสมศักดิ์ เจียมธีรสกุล ลำดับที่ ๑๐๗๓๕ ในกระดานข่าวของมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน)

รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันบัญญัติเรื่ององคมนตรีไว้ในมาตรา ๑๒ ถึงมาตรา ๑๖ โดยกำหนดให้คณะองคมนตรีมีได้ไม่เกิน ๑๘ คน ทำหน้าที่ถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชวินิจฉัยส่วนพระองค์ในการแต่งตั้งบุคคลใดมาเป็นองคมนตรีหรือให้พ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้บุคคลนั้นต้องไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา กรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลปกครอง กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ พนักงานรัฐวิสาหกิจ เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ หรือสมาชิกหรือเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมือง และต้องไม่แสดงการฝักใฝ่ในพรรคการเมืองใดๆ

รัฐธรรมนูญได้กำหนดอำนาจหน้าที่ให้แก่องคมนตรีไว้ ๔ ประการ

ประการแรก การถวายความเห็นต่อพระมหากษัตริย์ในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริย์ทรงปรึกษา (มาตรา ๑๒ วรรคสอง)

ประการที่สอง การเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งซึ่งสมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ (มาตรา ๑๙)

ประการที่สาม ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน (มาตรา ๒๐ และมาตรา ๒๔)

ประการที่สี่ ในกรณีที่ราชบัลลังก์ว่างลงและเป็นกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งพระรัชทายาทไว้ ให้คณะองคมนตรีเสนอพระนามผู้สืบราชสันตติวงศ์ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบ (มาตรา ๒๓ วรรคสอง)

เมื่อรัฐธรรมนูญตีกรอบอำนาจหน้าที่ขององคมนตรีไว้เช่นนี้ หากองคมนตรีกระทำการนอกเหนือจากนี้ ก็ต้องถือว่าเป็นการกระทำโดยส่วนตัว หาใช่กระทำการในสถานะองคมนตรีไม่

ในทางกฎหมายแล้ว สมควรกล่าวด้วยว่าเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของพระมหากษัตริย์ที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายรับรองไว้ ไม่ได้ “แผ่ขยาย” ไป “ปกเกล้า” ถึงองค์กรองคมนตรีแต่ประการใด ดังนั้น บทบัญญัติในมาตรา ๘ ของรัฐธรรมนูญที่ว่า “องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้ ผู้ใดจะกล่าวหาหรือฟ้องร้องพระมหากษัตริย์ในทางใดๆ มิได้” หรือบทบัญญัติในมาตรา ๑๑๒ ของประมวลกฎหมายอาญาที่ว่า “ผู้ใดหมิ่นประมาท ดูหมิ่นหรือแสดงความอาฆาตมาดร้ายพระมหากษัตริย์ พระราชินี รัชทายาท หรือผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่สามปีถึงสิบห้าปี” ย่อมไม่นำมาใช้บังคับกับองคมนตรี

คำกล่าวที่ว่า “ห้ามวิจารณ์องคมนตรีเพราะเป็นองค์กรที่ปรึกษาและทำหน้าที่ใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์” หรือ การตีขลุมเอาว่า “การวิจารณ์องคมนตรีเป็นการหมิ่นพระบรมเดชานุภาพและจาบจ้วงเบื้องสูง” ตลอดจนความเห็นทำนองว่า “การกระทำหรือปาฐกถาขององคมนตรีเสมือนเป็นการกระทำหรือปาฐกถาของพระมหากษัตริย์” จึงไม่เป็นความจริงเสมอไป

อันตรายอย่างยิ่ง หากเรานำเอา “พระบารมี” ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวไปปะปนกับองค์กรหรือผู้อยู่รายล้อมพระองค์ อย่างองคมนตรีก็ดี บรรดาผู้รับใช้เบื้องพระยุคลบาทก็ดี ท่านผู้หญิง คุณหญิง สตรีผู้สูงศักดิ์ซึ่งอ้างตนเป็นราชนิกูลก็ดี หรือผู้พิพากษาซึ่งบอกเสมอมาว่า “กระทำการในพระปรมาภิไธย”ก็ดี เพราะอาจทำให้เกิดความสับสนในการโหนกระแสความจงรักภักดี “การเกาะพระบารมี” ยังส่งผลให้กลุ่มบุคคลเหล่านี้มีสิทธิพิเศษเหนือกว่าบุคคลอื่นซึ่งไม่สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยและความเสมอภาค

พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร กล่าวต่อข้าราชการระดับสูงเมื่อวันที่ ๒๙ มิถุนายนว่า “ความวุ่นวายเกิดจากหลายอย่าง อย่างหนึ่งคือเมื่อใดองค์กรตามปกติถูกองค์กรที่อยู่นอกระบบครอบงำหรือมีอิทธิพลมากกว่า องค์กรปกตินั้นก็จะวุ่นวาย หรือถ้าจะแปลเป็นไทยชัดๆก็คือ วันนี้องค์กรนอกรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ในรัฐธรรมนูญ คือบุคคลซึ่งดูเหมือนมีบารมีนอกรัฐธรรมนูญ เข้ามาวุ่นวายองค์กรที่มีในระบบรัฐธรรมนูญมากไป มีการไม่เคารพกติกา”

คำพูดของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตรดังกล่าว สร้างความสงสัยใคร่รู้แก่สังคมว่า “ผู้บารมีนอกรัฐธรรมนูญ” มีจริงหรือไม่? เป็นใคร?

แน่นอนที่สุด “องคมนตรี” ไม่ใช่ “ผู้บารมีนอกรัฐธรรมนูญ” เพราะ องคมนตรีอยู่ “ใน” รัฐธรรมนูญ มีที่มาตามรัฐธรรมนูญ อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญและกฎหมายเหมือนคนทั่วไป ไม่มีเอกสิทธิ์และความคุ้มกันพิเศษเหนือคนอื่น แต่องคมนตรีคนใดคนหนึ่งจะกลายเป็น “ผู้มีบารมี” ในรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น.... เป็นคำถามที่ต้องหาคำตอบต่อไป แม้เราอาจจะไม่มีทางหาเจอก็ตาม

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 13 กรกฎาคม 2549

พิมพ์บทความ