ในบทความชิ้นที่แล้วของผม เรื่อง การเมืองของการพัฒนาเศรษฐกิจยุคแรก 2498-2506 นั้น ผมพยายามตอบคำถามว่า ยุคทุนนิยมนายธนาคาร (Bankers Capitalism) ซึ่งมี จอมพล ป. เป็นผู้ผสมพันธุ์ และมีจอมพลสฤษดิ์ เป็นผู้ทำคลอด ในขณะที่ นายป๋วย อึ๊งภากรณ์ เป็นแม่นมนั้น เกิดขึ้นจากเงื่อนไขการเมืองทั้งในประเทศและต่างประเทศอย่างไร

กล่าวอย่างรวบรัดที่สุด ผมตอบคำถามข้างต้นว่า เงื่อนไขการเมืองภายในประเทศก็คือ การที่จอมพล ป. (2) มีฐานะง่อนแง่นทางการเมือง ในแง่ที่ตนไม่สามารถควบคุมกำลังพลในกองทัพได้โดยตรง รวมทั้งชนักติดหลังจากข้อหาอาชญากรสงคราม ทำให้จอมพล ป. ต้องหันไปเล่นไพ่อเมริกา เปลี่ยนนโยบายต่างประเทศจากความเป็นกลางระหว่างสองอภิมหาอำนาจ มาเป็นนโยบายต่อต้านคอมมิวนิสต์ เพื่อแลกกับความช่วยเหลือพึ่งพาทหารและการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งต่อมาเป็นนโยบายที่จอมพลสฤษดิ์สานต่ออย่างซื่อสัตย์ ด้วยจังหวะเร่ง และกลายเป็นจุดกำเนิดของยุคทุนนิยมนายธนาคารไปในที่สุด

ส่วนบทความของผมในเรื่อง ความชอบธรรมในการปกครอง ชี้ว่า นอกจากการเปลี่ยนแปลงยุคทางเศรษฐกิจจากทุนนิยมโดยรัฐ เป็นทุนนิยมนายธนาคาร (หรือเรียกอีกชื่อหนึ่งได้ว่า เป็นการเปลี่ยนยุคจากนโยบายชาตินิยมทางเศรษฐกิจ เป็นนโยบายเสรีนิยมทางเศรษฐกิจ) แล้ว ยังมีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญๆ พ่วงมาอีกสองประการคือ

หนึ่ง การมอบอำนาจการบริหารเศรษฐกิจมหภาค และการดูแลภาคธนาคารพาณิชย์ให้แก่เทคโนแครต ซึ่งมีนายป๋วยเป็นผู้นำ

สอง การปรับปรุงระบบการบริหารราชการ (bureaucratic reorganisation) โดยการรวมศูนย์อำนาจการบริหารราชการแผ่นดินเข้าสู่ตัวนายกรัฐมนตรี

บทความนี้เสนอต่อไปว่า การเปลี่ยนแปลงทั้ง 3 ประการข้างต้นได้กลายเป็นรากฐานทาง “สถาบัน” ให้แก่อัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทยในระดับที่สูงมาก และต่อเนื่องยาวนานถึง 40 ปี จนกระทั่งถึงวิกฤตเศรษฐกิจ พ.ศ.2540

ในบทความนี้ผมอยากจะขยายความเพิ่มเติมในเรื่องความสำเร็จและล้มเหลวของยุคทุนนิยมนายธนาคาร ดังต่อไปนี้คือ ในด้านความสำเร็จ นอกจากอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สูง เช่น ในช่วงทศวรรษที่ 1970s-1997 นั้น อัตราการขยายตัวของ GDP สูงถึง 8% ต่อปี โครงสร้างทางการผลิตก็เพิ่มความหลากหลายขึ้นมาก (structural change and diversification) เช่น ภาคหัตถอุตสาหกรรมขยายตัวจาก 10% เป็น 35% ของ GDP ภาคการท่องเที่ยวเติบโตอย่างก้าวกระโดด หรือแม้แต่ภาคเกษตรกรรมที่ลดความสำคัญต่อ GDP ลง กลับมีความหลากหลายเพิ่มขึ้นมาก เช่น จากเฉพาะการผลิตข้าว ยาง เป็นมันสำปะหลัง น้ำตาล กุ้ง ถั่ว ในขณะที่การส่งออกเติบโตในอัตราถึง 12% ต่อปีในช่วง 1970s-1990s มากไปกว่านั้น สินค้าส่งออกที่มาจากภาคหัตถอุตสาหกรรมได้เพิ่มจากเพียง 10% เป็น 85% และสินค้าส่งออกบางส่วนเป็นสินค้าที่เป็นสินค้า “ไฮเทค” เช่น รถยนต์ หรือ hard disk drive ซึ่งส่งออกได้มากเป็นอันดับ 2 หรือ 3 ของโลก เป็นต้น

โดยสรุปแล้ว ระบบทุนนิยมนายธนาคารได้ทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวในอัตราที่สูงอย่างต่อเนื่อง และทำให้โครงสร้างการผลิตมีความหลากหลายสูงขึ้นมาก อันมีผลให้ระบบเศรษฐกิจมีศักดิภาพที่จะรองรับความไม่แน่นอนของตลาดโลกได้ดีขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม ภายใต้ภาพแห่งความสำเร็จข้างต้น เศรษฐกิจไทยกลับมีจุดอ่อนฉกรรจ์ในด้านความสามารถในการแข่งขัน (competitiveness) หรือด้านผลิตภาพ (productivity) ในการผลิตในเกือบทุกภาคเศรษฐกิจ นับตั้งแต่ภาคเกษตรกรรมที่มีผลผลิตต่อไร่ต่ำมาก เช่น ข้าว ทั้งๆ ที่เป็นผู้ส่งออกรายใหญ่ที่สุดของโลก หรือในภาคหัตถอุตสาหกรรมที่หลายสาขาดูเหมือนเป็นอุตสาหกรรมไฮเทค แต่เอาเข้าจริงแล้ว ความเป็นไฮเทคนี้มันไม่เท่ากับการมีความสามารถในการแข่งขัน

ผู้ที่ติดตามข่าวสารของภาคนี้ย่อมทราบดีว่า ภาคหัตถอุตสาหกรรมของเรานั้นมีจุดอ่อนหลักๆ ถึง 3 ประการ คือ การพึ่งพาแรงงานไร้ฝีมือ ค่าจ้างต่ำ ซึ่งนับวันจะแข่งขันไม่ได้กับประเทศเกิดใหม่ เช่น เวียดนาม จีน อินเดีย ในขณะที่ ผลิตภาพการผลิตที่เกิดจากการปรับปรุงเทคนิคการผลิต หรือการจัดการ (ที่นักเศรษฐศาสตร์เรียกว่า total factor productivity) นั้น ผลการศึกษาจำนวนมากชี้ว่า มันเพิ่มขึ้นน้อยมาก หรือเกือบจะไม่เพิ่มเลย มากไปกว่านั้น การส่งออกสินค้าหัตถอุตสาหกรรมที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วนั้น ส่วนใหญ่เป็นการส่งออกของบริษัทข้ามชาติ (MNCs) ซึ่งมีความเชื่อมโยง (linkages) ต่อบริษัทคนไทย และชิ้นส่วน หรือวัตถุดิบภายในประเทศน้อยมาก

ดังนั้น คอขวดของการพัฒนาเศรษฐกิจในปัจจุบันย่อมหนีไม่พ้นการที่ไทยจะต้องพยายามไต่บันไดดาราแห่งการผลิต (upgrading) ขึ้นสู่การผลิตในระดับที่ก้าวหน้าขึ้น (เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน) เนื่องจากมันเป็นไปไม่ได้อีกต่อไปที่ไทยจะยังคงแข่งขันอยู่บนพื้นฐานของแรงงานราคาต่ำ หรือขูดรีดทรัพยากรธรรมชาติ ดังเช่นในอดีตที่ผ่านมา เมื่อต้องเผชิญกับการแข่งขันจากบรรดาประเทศเกิดใหม่ทั้งหลาย

ประเด็นสำคัญ ณ จุดนี้มีอยู่ว่า ปัญหาคอขวดของการพัฒนาของเรานั้น ไม่ใช่ปัญหาที่เพิ่งเกิด หรือเพิ่งมีคนมองเห็นปัญหา อุปสรรคเหล่านี้มีการอภิปราย ถกเถียง แม้กระทั่งมีความพยายามในระดับหนึ่งที่จะแก้ปัญหามาเป็นเวลานานพอสมควรแล้ว แต่เป็นที่ชัดเจนอีกเช่นกันว่า รัฐไทยมีความสามารถในการยกระดับอุตสาหกรรมต่ำมาก (low upgrading capacity) คำถามของผมจึงมีอยู่ว่า เหตุใดรัฐไทยซึ่งมีความสามารถ (capacity) ในระดับที่จะก่อให้เกิดการขยายตัวของเศรษฐกิจ (กำเนิดยุคทุนนิยมนายธนาคาร) แต่กลับไม่มีความสามารถที่จะ upgrade ภาคการผลิตให้ก้าวหน้าขึ้นได้

แน่นอนว่า ภาระการ upgrade ภาคการผลิตนั้น เป็นเรื่องยากกว่า การกระตุ้นให้เศรษฐกิจขยายตัวในยุคแรกเป็นอย่างมาก พูดแบบภาษานักเศรษฐศาสตร์ก็คือ ในยุคแรกนั้น ภาระที่รัฐต้องทำมีแต่เพียง “getting the prices right” หรือเป็นแค่ first generation of economic reform ตัวอย่างเช่น การลดบทบาทในการผลิตโดยตรงของภาครัฐ โดยการยกเลิกหรือไม่จัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาทำการผลิตแข่งกับเอกชน หรือการเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศจากระบบหลายอัตรา (multiple exchange rate regime) มาเป็นระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ (fixed exchange rate regime) นั้น ทำได้ค่อนข้างง่าย โดยเฉพาะเมื่อเทียบกับการปฏิรูประบบเศรษฐกิจในยุคที่สอง (second generation of reform) ที่มีคำขวัญว่า “institution matters” ซึ่งก็คือการย้ำเน้นว่า การสร้างสถาบันนั้นเป็นสิ่งจำเป็นที่ขาดไม่ได้ต่อการปฏิรูปเศรษฐกิจ การที่รัฐไม่เข้าไปแทรกแซงกลไกราคาเพียงอย่างเดียว ดังที่เป็นคำขวัญของการปฏิรูปเศรษฐกิจในยุคแรกนั้นไม่เพียงพอเสียแล้ว

การ upgrade ภาคการผลิตนั้น สามารถจัดได้ว่า เป็นการปฏิรูปเศรษฐกิจในยุคที่สอง ดังนั้น การสร้างสถาบัน (ทั้งในความหมายที่เป็น กฎ กติกา แห่งการเล่นเกมทางเศรษฐกิจและตัวองค์กร) เพื่อการนี้จึงเป็นสิ่งจำเป็นที่เรียกร้องต้องการความสามารถของรัฐในระดับที่สูงขึ้นกว่าแต่ก่อนมาก

ดังนั้น คำถามข้างต้นจึงถามใหม่ในเชิงการเมืองได้ว่า

เหตุใดหรือปัจจัยใดที่ขาดหายไป อันทำให้รัฐไทยไม่มีความสามารถที่พอเพียงในการ upgrade ภาคการผลิตของตัวเอง ในขณะที่รัฐเกาหลีใต้ หรือ ไต้หวัน มีความสามารถในการ upgrade เศรษฐกิจของตนได้อย่างประสบความสำเร็จ

ซึ่งเป็นคำถามที่ผมจะอภิปรายในบทความหน้า

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 10 กรกฏาคม 2549

พิมพ์บทความ