ระบบสวัสดิการชราภาพ
- ณ พัฒน์ -
เมื่อคราวก่อน ผมเคยพูดถึงการลงทุน และเกริ่นถึงปัญหาที่กองทุนประกันสังคมในสหรัฐอเมริกากำลังประสบอยู่ไปนิดหน่อยแล้ว วันนี้ขออธิบายถึงระบบกองทุนประกันสังคม และปัญหาที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาอีกสักหน่อยแล้วกันครับ
หลายๆ คนคงสงสัยว่า ทำไมรัฐถึงต้องเข้ามายุ่งกับการออมเงินของประชาชนด้วย ทำไมรัฐถึงไม่ปล่อยให้ประชาชนออมเงินกันไปเอง ก็เป็นเพราะว่าคนที่เกษียณอายุแล้วไม่มีรายได้ประจำจากการทำงานแล้ว บางคนที่ไม่มีเงินเก็บเพียงพอ คงมีชีวิตบั้นปลายที่ลำบากเป็นแน่ รัฐจึงต้องเข้าแทรกแซงเพื่อจัดหาสวัสดิการให้แก่คนกลุ่มนี้
ระบบสวัสดิการชราภาพ ในหลายๆ ประเทศ เป็นระบบที่เรียกว่า “ระบบหลายชั้น” (multi-pillar system) คือมีระบบกองทุนหลายกองซ้อนๆ กัน ตามแต่ระดับรายได้ และวัตถุประสงค์ของสวัสดิการ โดยทั่วไปแล้วแบ่งได้สามชั้น (แต่ไม่ได้หมายความว่าทุกประเทศจะต้องมีทุกชั้นที่จะกล่าวต่อไปนี้นะครับ)
ชั้นแรกคือ กองทุนที่โดยทั่วไปแล้วจะบริหารงานโดยรัฐ และมักจะเป็นกองทุนแบบที่เรียกว่า unfunded คือไม่มีเงินสำรองพอที่จะจ่ายผลประโยชน์ทดแทนที่สัญญาไว้ได้ทั้งหมด แต่กองทุนอยู่ได้ด้วยระบบรับมาจ่ายไป หรือที่ภาษาอังกฤษเขาเรียกว่า pay-as-you-go (PAYG) system พูดง่ายๆ ก็คือว่า คนที่กำลังทำงานอยู่จ่ายเงินสมทบกองทุน และกองทุนก็นำเงินนั้นไปจ่ายเป็นผลประโยชน์ทดแทนให้คนที่เกษียณอายุไปแล้ว
โดยทั่วไปแล้วกองทุนชั้นนี้ทำหน้าที่กระจายรายได้เหมือนภาษีที่คนมีรายได้มากต้องจ่ายเพื่ออุดหนุนผู้มีรายได้น้อย ผลประโยชน์ที่ได้รับจากกองทุนชั้นนี้ค่อนข้างต่ำ มีไว้เพื่อให้ผู้เกษียณอายุที่ไม่มีรายได้พอดำรงชีวิตอยู่ได้เท่านั้น และเป็นกองทุนแบบที่เรียกว่า defined-benefits คือบอกไว้ล่วงหน้าเลยว่าจะได้ผลประโยชน์ทดแทนเมื่อเกษียณอายุเป็นเงินเท่าไร ผลประโยชน์ดังกล่าวมักจะขึ้นอยู่กับระยะเวลาที่จ่ายเงินสมทบกองทุน แต่ไม่เกี่ยวว่าผู้รับผลประโยชน์จ่ายเงินสมทบกองทุนไปเป็นเงินทั้งหมดเท่าไรแล้ว
กองทุนชั้นที่สอง คือกองทุนภาคบังคับที่ (มักจะ) บริหารงานโดยเอกชน เป็นกองทุนแบบที่เรียกว่า fully funded คือเงินที่จ่ายออกเป็นผลประโยชน์ทดแทน เป็นเงินที่ผู้เกษียณอายุสะสมมาตลอดอายุการทำงาน เรียกว่าเงินของใครของมัน
ส่วนใหญ่จะเป็นกองทุนแบบ defined-contribution คือกองทุนบังคับว่าจะต้องจ่ายเงินสมทบเท่าไร แต่ไม่บอกว่าถ้าเกษียณอายุไปแล้วจะได้รับเงินผลประโยชน์ทดแทนเท่าไร ส่วนใหญ่แล้วก็ขึ้นอยู่กับผลตอบแทนที่กองทุนได้รับจากการนำเงินไปลงทุน กองทุนมีหน้าที่บริหารเงินลงทุนเท่านั้น ในขณะที่ความเสี่ยงตกอยู่กับผู้จ่ายเงินสมทบ ว่าเมื่อเกษียณอายุไปแล้วจะได้รับเงินเป็นจำนวนเท่าไร
ส่วนชั้นที่สามของระบบสวัสดิการชราภาพ คือ ระบบประกันตนเอง ที่ประชาชนทั่วไปจะเข้าร่วมโดยสมัครใจ ในรูปการลงทุน และเงินออมในรูปแบบต่างๆ และรัฐอาจจะให้แรงจูงใจในรูปของการลดหย่อนภาษีเพื่อให้ประชาชนเก็บออมเงินเพิ่มขึ้น (เช่น กองทุนรวม RMF ที่หลายๆ คนคงได้ยินกันบ่อยๆ)
ดูๆ แล้ว ความเสี่ยงส่วนใหญ่ของระบบสวัสดิการชราภาพชั้นที่สองกับชั้นที่สามจะตกอยู่ผู้จ่ายเงินสมทบซะเป็นส่วนใหญ่ (ยกเว้นว่าเจ้าของกองทุนชั้นที่สองเกิดเจ๊งขึ้นมา และรัฐต้องเข้าไปแทรกแซง ความเสี่ยงอาจจะถูกโอนกลับมาที่รัฐได้) แต่ว่าเจ้ากองทุนชั้นแรกเป็นภาระที่รัฐบาลต้องรับความเสี่ยงไว้
และเจ้ากองทุนนี้แหละครับ กำลังเป็นปัญหาหนักอกของรัฐบาลอเมริกาอยู่ในขณะนี้
อย่างที่บอกครับ เนื่องจากว่ากองทุนประกันสังคมของสหรัฐเป็นกองทุนแบบรับมาจ่ายไป กองทุนก็อยู่ได้เรื่อยๆ ตราบใดที่เงินสมทบจากคนที่กำลังทำงานอยู่ มากกว่าเงินผลประโยชน์ทดแทนที่ต้องจ่ายให้กับผู้เกษียณอายุ แต่ปัญหาคือว่าคนอเมริกันกำลังอายุสูงขึ้นโดยเฉลี่ย ด้วยวิวัฒนาการทางการแพทย์ อายุของคนทั่วไปยืนยาวขึ้น นอกจากนั้นคนยุคที่เรียกว่า baby boom (คนที่เกิดช่วงทศวรรษหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งช่วงนั้นอัตราการเกิดสูงขึ้นมากกว่าปกติ) กำลังเข้าสู่วัยเกษียณอายุ ทำให้จำนวนคนที่อยู่ในวัยเกษียณอายุเพิ่มขึ้นเร็วกว่าจำนวนประชากรในวัยทำงาน
ลองเทียบดูเล่นๆ ว่า ในปี 1960 ในสหรัฐอเมริกา มีคนทำงาน 5 คน ต่อผู้เกษียณอายุ 1 คน ตอนนี้อัตราส่วนดังกล่าวลดลงเหลือแค่ 3 ต่อ 1 และคาดกันว่าอีกไม่กี่สิบปีจะเหลือคนทำงานแค่สองคนต่อผู้เกษียณอายุหนึ่งคน และคาดกันว่าถ้าไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงในระบบประกันสังคม ในปี 2018 รายจ่ายของกองทุนประกันสังคมจะเริ่มสูงกว่ารายรับจากภาษีประกันสังคม และในปี 2027 รายจ่ายจะสูงกว่ารายรับทั้งหมด ในปี 2042 จะมีเงินรายรับเหลือจ่ายแค่ร้อยละ 73 ของผลประโยชน์ที่สัญญาว่าจะจ่ายอยู่ในปัจจุบัน และเงินน่าจะหมดกองทุนภายในปี 2052 ….
แม้ว่าตัวเลขเหล่านี้จะเป็นแค่ประมาณการ และผลที่แท้จริงจะขึ้นอยู่กับข้อสมมติเกี่ยวกับสภาพเศรษฐกิจและการเจริญเติบโตของประชากร แต่แค่ความคิดของคนที่กำลังทำงานจ่ายเงินสมทบกองทุนอยู่ในขณะนี้และหวังจะพึ่งเงินสวัสดิการในยามเกษียณอายุ แต่เงินนั้นอาจจะไม่มาอย่างที่คิดว่าไว้ แค่คิดก็หนาวแล้วครับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนอเมริกันบางคนไม่ค่อยเก็บเงิน กะพึ่งเงินประกันสังคมเอาตอนแก่
แล้วจะทำอย่างไรกับกองทุนประกันสังคมที่กำลังมีแนวโน้มจะขาดดุลเหรอครับ ? ก็คงต้องมีการเปลี่ยนแปลงครั้งยิ่งใหญ่ในเชิงโครงสร้างละครับ เพราะแม้ว่าการขึ้นภาษีประกันสังคม ตัดผลประโยชน์ หรือยืดอายุเกษียณออกไป จะช่วยยืดชีวิตกองทุนออกไปได้อีก แต่นั่นก็ไม่ใช่ทางออกที่ยั่งยืน
คนที่ติดตามการเมืองสหรัฐคงจำได้ว่า ประเด็นกองทุนประกันสังคมนี่ถูกยกขึ้นมาเป็นประเด็นทางการเมืองอยู่บ่อยครั้ง โดยเฉพาะช่วงก่อนการเลือกตั้งประธานาธิบดี แต่พอเลือกตั้งเสร็จก็ดูเหมือนว่าประเด็นดังกล่าวก็เงียบหายไป
ทางเลือกที่ได้ยินกันก็อย่างเช่น การตัดผลประโยชน์ที่จะได้รับจากกองทุนประกันสังคม และโอนเงินสมทบไปใส่ในกองทุนภาคบังคับชั้นที่สอง (เพื่อเปลี่ยนระบบให้กลายเป็น fully funded, defined-benefit) แล้วนำเงินไปลงทุนในตลาดการเงินเพื่อให้ได้ผลตอบแทนที่สูงขึ้น (แต่ก็มีความเสี่ยงสูงขึ้นด้วย)
ทางเลือกดังกล่าวแม้ว่าจะไม่ช่วยทำให้ฐานะการเงินของกองทุนดีขึ้น (และแย่ลงด้วยซ้ำ) แต่ก็อาจจะทำให้ผู้เกษียณอายุในอนาคตได้รับผลประโยชน์ทดแทนที่สูงขึ้น ถ้าผลตอบแทนจากตลาดการเงินสูงจริงๆ แต่ทางเลือกดังกล่าวก็เป็นการโอนความเสี่ยงจากรัฐกลับไปสู่ผู้เกษียณอายุ
ก็ต้องจับตาดูครับว่าสหรัฐอเมริกาจะทำยังไงกับปัญหาระยะยาว ที่กระทบคนจำนวนมากเหลือเกิน และคงเป็นประเด็นทางการเมืองในการเลือกตั้งไปได้อีกหลายครั้ง
ผมเดาว่าสถานการณ์ที่เกิดขึ้นในอเมริกาคงจะไม่เกิดในเมืองไทยมั้งครับ เพราะระบบประกันสังคมในเมืองไทยเพิ่งจะเกิด และคนจำนวนค่อนข้างน้อยพึ่งพารายได้จากผลประโยชน์ทดแทนจากกองทุนประกันสังคมเป็นรายได้หลัก และเมืองไทยยังมีวัฒนธรรมทางครอบครัวที่เข้มแข็งกว่า (ในความคิดผมนะครับ) ลูกหลานยังทำหน้าที่เลี้ยงดูคนแก่คนเฒ่า
แต่ก็ไม่ได้หมายความเมืองไทยจะไม่มีปัญหาเรื่องผู้สูงอายุนะครับ เนื่องจากอัตราการเกิดของคนไทยลดลงเรื่อยๆ และประชากรมีอายุยืนยาวขึ้น อัตราส่วนของคนวัยทำงาน (20-60 ปี) ต่อผู้เกษียณอายุก็มีแนวโน้มลดลง ปัจจุบันอัตราส่วนดังกล่าวอยู่ที่ประมาณ 6 เท่า แต่มีการประมาณการกันว่าอัตราส่วนดังกล่าวจะลดเหลือน้อยกว่าสามเท่าในอีกยี่สิบปีข้างหน้า และเหลือน้อยกว่าสองเท่าในอีกสี่สิบปีข้างหน้า (มีคนทำงานเหลือแค่สองคน ต่อผู้เกษียณอายุหนึ่งคน)
หมายความว่า จำนวนผู้สูงอายุจะมีมากขึ้น เราคงต้องเริ่มคิดแล้วละครับว่าผู้สูงอายุเหล่านี้จะสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้อย่างไรโดยไม่ต้องพึ่งคนอื่น (อย่างน้อยก็ทางการเงิน) เราจะหาวิธีจัดหาสวัสดิการให้แก่คนกลุ่มนี้อย่างไร แล้วนโยบายการออมและระบบสวัสดิการชราภาพของเรานั้นเหมาะสมหรือไม่อย่างไร
น่าคิดครับ....
ตีพิมพ์ครั้งแรก: คอลัมน์ ‘มองซ้ายมองขวา’ หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 19 มิถุนายน 2549
