อัมมาร สยามวาลา เคยชี้ว่า หากเราใช้เกณฑ์ว่าใครคือผู้มีอำนาจในการจัดสรรเงินทุนในระบบเศรษฐกิจแล้ว เราก็อาจเรียกทุนนิยมในยุคหนึ่งๆ ได้ตามชื่อผู้มีอำนาจนั้นๆ เช่น ในช่วง จอมพล ป. พิบูลสงคราม มีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมากมาย (56 แห่งในช่วงปี 2489-2499) ซึ่งยังมิได้นับรวมบรรดาบริษัทอิทธิพลกึ่งรัฐกึ่งเอกชนอีกจำนวนมาก เช่น บริษัทส่งเสริมเศรษฐกิจแห่งชาติ ทั้งหมดนี้คือการที่รัฐทำตัวเป็นผู้จัดสรรเงินเพื่อการลงทุนขนานใหญ่ ดังนั้นเราจึงอาจเรียกระบบทุนนิยมไทยในยุคนี้ได้ว่า ยุคทุนนิยมโดยรัฐ หรือยุคทุนนิยมขุนนาง (state or bureaucrats capitalism) เนื่องจากเอาเข้าจริงแล้ว ผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจที่จะลงทุนในกิจการอะไร เมื่อไร ก็คือข้าราชการนั้นเอง โดยเฉพาะคนในเครื่องแบบที่ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ตรรกะชุดเดียวกันนี้ ทำให้อัมมารขนานนามระบบทุนนิยมไทยนับตั้งแต่จอมพลสฤษดิ์ขึ้นสู่อำนาจจนกระทั่งปี 2540 ว่า เป็นยุคทุนนิยมนายธนาคาร (bankers capitalism) เนื่องจากการตัดสินใจปล่อยกู้ของนายธนาคารว่าจะจัดสรรเงินกู้ให้แก่ธุรกิจใดบ้าง จะเป็นตัวชี้ขาดให้กับการเติบโตของสาขาธุรกิจนั้นๆ อย่าลืมว่าในยุคนั้น เหล่าเถ้าแก่หรือเจ้าสัวใน real sector แทบจะไม่มีแหล่งเงินทุนทางเลือกอื่นๆ เลย จะไปหา investment bankers เพื่อแต่งตัวกิจการเข้าตลาดหลักทรัพย์ฯ ขายหุ้นเพิ่มทุนนั้นก็ทำไม่ได้ หรือจะออกพันธบัตรเพื่อกู้เงินโดยตรงจากผู้ออมก็ทำไม่ได้ ด้วยเหตุผลง่ายๆ ว่าตลาดทั้งสองยังไม่เกิด alternative sources of fun ของเหล่าเจ้าสัวจึงมีแต่การตั้งวงแชร์ โดยตัวเองเป็นเท้าแชร์ เพื่อระดมทุนจากหมู่เพื่อนฝูง อันเป็นเครื่องมือทางการเงินโบราณที่สืบมรดกจากเมืองแต้จิ๋ว : ซึ่งก็ระดมทุนได้ในขนาดที่จำกัดมาก เมื่อเทียบกับการระดมทุนของระบบธนาคารพาณิชย์สมัยใหม่ ดังนั้นระบบธนาคารจึงเป็นผู้ผูกขาดการทำหน้าที่ระดมเงินออมเพื่อมาจัดสรรให้แก่ภาคธุรกิจ และภายใต้โครงสร้างของระบบธนาคารนี้ มันก็ถูกผูกขาดอีกชั้นหนึ่งด้วยธนาคารขนาดใหญ่เพียง 4 แห่ง เช่น ธ.กรุงเทพ ธ.ศรีนคร ธ.ศรีอยุธยา

ดังนั้นเมื่อ คุณชิน โสภณพนิช เห็นว่าธุรกิจสิ่งทอกำลังเป็น product champion ของไทย ท่านเจ้าสัวก็ฉีดเงินกู้ให้กับเจ้าของโรงทอ กิจการเหล่านี้ก็ขยายตัวอย่างรวดเร็ว แต่เมื่อ พ.ศ.2518 เกิดวิกฤตการณ์สิ่งทอล้นตลาด ทางการจึงออกคำสั่งห้ามไม่ให้มีการขยายกำลังผลิต ซึ่งก็เหมือนคำสั่งจำนวนมากของรัฐที่มีอยู่จริงแค่บนแผ่นกระดาษ มีเรื่องเล่าอยู่ว่า เจ้าสัวโรงทอแห่งหนึ่ง (ที่ปัจจุบันกลายเป็นโรงงานร้างบนถนนพหลโยธิน รอการขายทอดตลาด) เดินทางไปต่างประเทศกับผู้ออกคำสั่งห้ามขยายกำลังการผลิต แต่ก็ไปตกลงซื้อเครื่องทอเก่านับพันๆ เครื่อง ต่อหน้าผู้ออกคำสั่งนั้นเอง

เมื่อวิกฤตรุนแรงขึ้นจนกระทั่งเจ้าสัวชินเห็นว่าหากปล่อยให้มีการแข่งขันกันต่อไปแล้ว เหล่าบรรดาลูกหนี้โรงทอของตนจะกลายร่างเป็นลูกหนี้ NPLs ท่านเจ้าสัวจึงทำตัวเป็นผู้บังคับกฎห้ามขยายโรงงานแทนรัฐ ด้วยความกลัวว่าจะไม่ได้รับการปล่อยเงินกู้ให้ต่อไป หากตนไม่เชื่อฟังเจ้าสัวชิน เจ้าสัวโรงทอทั้งหลายจึงไม่แหกกฎและร่วมกันฝ่าพ้นวิกฤตไปได้ในที่สุด

นิทานเรื่องนี้สอนให้รู้ว่า เจ้าสัวชินมีอำนาจในการชี้นำการเจริญเติบโตของอุตสาหกรรมไทย ซึ่งเป็นหน้าที่โดยตรงของคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) ได้มากกว่าตัว BOI เอง หรือพูดได้ว่านโยบายอุตสาหกรรมของไทย (industrial policy : ที่มีการเลือกผู้ชนะ (picks the winner) อันมีชื่อเสียงของเกาหลีใต้ ซึ่งชี้นำและบังคับใช้โดยรัฐ จนกระทั่งการพัฒนาเศรษฐกิจประสบความสำเร็จดังเช่นในปัจจุบัน) ถูก privatize ในความเป็นจริงมานานแล้ว ด้วยเหตุผลเช่นนี้เอง อัมมารจึงขนานนามยุคข้างต้นว่า ยุคทุนนิยมนายธนาคาร จะดีจะชั่ว ระบบทุนนิยมนายธนาคารนี้ได้รับใช้เศรษฐกิจไทยมาตลอด 40 ปี และเป็นปัจจัยสำคัญหนึ่งที่ทำให้เศรษฐกิจเติบโตในอัตราที่สูงถึง 6-7% ต่อปี

วันชื่นคืนสุขของนายธนาคารดำรงอยู่จนกระทั่ง พ.ศ.2533 อันเป็นจุดเริ่มต้นของจุดสิ้นสุดแห่งยุคทุนนิยมนายแบงก์ ไทยเริ่มกระบวนการเปิดเสรีบัญชีเงินทุน (capital account) และตอกย้ำด้วยการเปิดกิจการวิเทศธนกิจ (BIBFs) แต่ไม่เปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราต่างประเทศจากระบบคงที่ไปสู่ระบบลอยตัว ดังนั้นเงินกู้จากต่างประเทศจึงไหลเข้าท่วมเศรษฐกิจไทย เศรษฐกิจฟองสบู่และวิกฤต 2540 ที่จบลงด้วยสัดส่วน NPLs กว่า 50% ของสถาบันการเงิน จึงเป็นผลที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ในท้ายที่สุด

ค่าทำศพสถาบันการเงินที่ล้มเหลวจำนวน 1.5 ล้านล้านบาท หรือประมาณ 30-40% ของ GDP ผ่านกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯนั้น ได้เปลี่ยนทั้งผู้เป็นเจ้าของและจำนวนสถาบันการเงินลดลงมาก รัฐและต่างชาติกลายมาเป็นเจ้าของธนาคารมากกว่า 50% ในปัจจุบัน และเป็นการปิดฉากยุคทุนนิยมนายธนาคารของไทยไปในที่สุด

คำถามที่สำคัญในเชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจจึงมีอยู่ว่า ทำไมการเปลี่ยนจากยุคทุนนิยมแห่งรัฐมาเป็นยุคทุนนิยมนายธนาคารจึงเป็นไปได้ มีปัจจัยใดทั้งทางเศรษฐกิจและการเมืองที่อธิบายการเปลี่ยนผ่านนี้ได้

ผมคิดว่าชุดคำอธิบายที่ดำรงอยู่ในแวดวงวิชาการในปัจจุบันนั้นมีปัญหาโดยพื้นฐาน 2 ประการคือ

หนึ่ง ให้ความสำคัญกับการปฏิรูปในยุคจอมพลสฤษดิ์มากเกินไป จนกระทั่งละเลยสิ่งที่เกิดขึ้นในยุคจอมพล ป. พิบูลสงคราม

สอง ให้ความสำคัญกับบทบาทของการเมืองระหว่างประเทศ โดยเฉพาะบทบาทของสหรัฐอเมริกามากเกินไป จนกระทั่งละเลยปัจจัยการเมืองภายในของไทย ตรงกันข้าม ผมเห็นว่าปัจจัยภายในอย่างน้อยก็มีผลต่อการปฏิรูปไม่น้อยไปกว่าแรงผลักดันของมหาอำนาจสหรัฐอเมริกา และเห็นว่าความเข้าใจที่ว่าอเมริกาเป็นผู้กดดันให้ไทยปฏิรูปเศรษฐกิจนั้นผิดพลาด ผมกลับเห็นว่าไทยเป็นผู้เข้าหาและเลือกที่จะเล่นบทบาทเข้าข้างโลกเสรีเอง

ในประเด็นแรก ความเห็นเดิมนั้นมีอยู่ว่า นโยบายชาตินิยมทางเศรษฐกิจ ซึ่งเริ่มต้นนับแต่ปี 2475 และเป็นบ่อเกิดของยุคทุนนิยมแห่งรัฐนั้น พัฒนาถึงจุดสุดยอดในยุคจอมพล ป.(2) (ซึ่งเป็นจริง) แต่เมื่อจอมพลสฤษดิ์เป็นนายกรัฐมนตรีเองในปี 2501 แล้วเท่านั้น จึงเริ่มมีการปฏิรูปเศรษฐกิจ ผมเห็นว่าภาพข้างต้นนั้นหยาบเกินไป ด้วยเหตุนี้ผมจึงถือเอา พ.ศ.2498 แทนที่จะเป็น พ.ศ.2501 เป็นจุดเริ่มต้นแห่งการปฏิรูป วันที่ 1 ม.ค.2498 เป็นหลักหมายของการปฏิรูป ด้วยเหตุว่า ระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราระหว่างประเทศแบบหลายอัตรา (multiple exchange late regime) ที่ใช้มาตั้งแต่หลังสงครามโลกครั้งที่สองถูกยกเลิก และหันมาใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่แทน (fixed and unified exchange rate regime) รวมทั้งการจัดการกับการคลังที่สำคัญบางประการด้วย เช่น เป็นจุดเริ่มต้นของนโยบายพรีเมี่ยมข้าว (ภาษีส่งออกข้าว) ที่ถูกยกเลิกไปเมื่อรัฐบาลพลเอกเปรมนี้เอง ปี 2498 นี้เองยังเป็นปีที่จอมพล ป.หันมาเล่นเกมประชาธิปไตยผ่อนคลายบรรยากาศต่อต้านคอมมิวนิสต์และนักธุรกิจชาวจีนในไทยอย่างดุเดือดในช่วง 3-4 ก่อนหน้านั้น และถึงกับสั่งให้สมาชิกคณะรัฐมนตรีทุกคนถอนตัวออกจากการยุ่งเกี่ยวกับธุรกิจ ซึ่งแน่นอนว่าไม่ประสบผลสำเร็จนัก

แต่อีกสิ่งหนึ่งที่สำคัญในปี 2498 คือ จอมพล ป.ริเริ่มผลักดันให้อเมริกาเปลี่ยนประเภทความช่วยเหลือจากที่เน้นความช่วยเหลือทางทหารมาเป็นด้านเศรษฐกิจ และในช่วงปี 2498-2502 นี้เองที่อเมริกาทุ่มเทความช่วยเหลือในด้านโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งด้านการสื่อสาร ไฟฟ้า และทางหลวงอย่างขนาดใหญ่ ณ พ.ศ.2502 นั้น โครงข่ายทางหลวงและการปฏิรูปการบริหารการคลังของไทยก็ได้รับการปรับปรุงขึ้นมากแล้ว จนกระทั่งอเมริกาเริ่มลดขนาดความช่วยเหลือลงในปี 2503

ปฏิเสธไม่ได้ว่าความช่วยเหลือของอเมริกานั้นมีความสำคัญอย่างมากต่อการวางรากฐานการพัฒนาเศรษฐกิจของไทย ไม่ใช่ในแง่จำนวนมหาศาลอย่างเช่นเกาหลีใต้ แต่เป็นจำนวนที่มีความสำคัญในแง่ที่ช่วยขจัดคอขวดแห่งการพัฒนา โดยเฉพาะในด้านเทคนิคและเป็นการเปิดโอกาสให้ดาวรุ่งพุ่งแรงของ technocrats ไทย เช่น ด.ร.ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้แสดงฝีมือและความกล้าหาญ ซึ่งจะกลายเป็นกำลังหลักของการปฏิรูปต่อไปในยุคสฤษดิ์ กล่าวได้ว่า ณ พ.ศ.2500 ดอกผลแห่งการพัฒนาขั้นต้นก็เริ่มผลิบานแล้ว อัตราการเติบโตของผลผลิตในยุคจอมพล ป.(2) สูงถึง 5% แต่แน่ละว่ามันยังคงต่ำกว่าในยุคจอมพลสฤษดิ์

จากที่เล่ามาทั้งหมดข้างต้น ประเด็นหลักของผมมีแต่เพียงว่า การริเริ่มพัฒนาเศรษฐกิจนั้นได้รับการวางรากฐานในระดับที่มีนัยสำคัญมาแล้วนับตั้งแต่ยุคจอมพล ป. ผมไม่ได้พยายามที่จะอ้างว่าจอมพล ป.มีบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจมากกว่าจอมพลสฤษดิ์แต่อย่างใด

ในประเด็นที่สอง เราจะเข้าใจหลักกฎหมาย พ.ศ.2498 ได้นั้น ต้องย้อนไปที่ พ.ศ.2491 ที่จอมพล ป.กลับมาเป็นนายกรัฐมนตรีอีกครั้งหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การเป็นนายกฯครั้งนี้ฐานอำนาจทางการเมืองของจอมพล ป.อ่อนแอลงมากเมื่อเทียบกับการเป็นนายกฯยุคแรกช่วงก่อนสงคราม ในครั้งนี้จอมพล ป.หลุดออกจากวงจรอำนาจในกองทัพแล้ว จอมพล ป.มิได้ดำรงตำแหน่ง ผบ.ทบ.และมิได้มีอำนาจเหนือคณะรัฐประหาร 2490 แต่อย่างไร การทิ้งระเบิดใส่เรือรบหลวงศรีอยุธยา ในขณะที่เขาถูกจับเป็นตัวประกันในเรือ เมื่อคราวกบฏแมนฮัตตัน พ.ศ.2490 ย่อมเป็นหลักฐานถึงความอ่อนแอได้เป็นอย่างดี ทั้งหมดนี้ทำให้จอมพล ป.ต้องอาศัยทั้งพลตำรวจเอกเผ่า ศรียานนท์ และพลเอกสฤษดิ์เป็นฐานอำนาจ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า จอมพล ป.ทำตัวเป็น “คนกลาง” ระหว่างบุคคลทั้งสอง ซึ่งเป็นคู่แข่งขันกันทางการเมือง ตราบใดที่ทั้งคู่ยังไม่พร้อมที่จะแตกหักและยึดตำแหน่งนายกฯโดยตรงแล้ว จอมพล ป.ก็ยังคงเป็นนายกฯต่อไปได้

ฐานะทางการเมืองที่ง่อนแง่ รวมทั้งชนักติดหลังข้อหาอาชญากรสงครามของจอมพล ป. ทำให้เขาต้องหันมาเล่นเกมการเมืองระหว่างประเทศเพื่อเอาตัวรอด หลัง พ.ศ.2491 แล้ว จอมพล ป.ได้ประกาศตัวเป็นนักต่อต้านคอมมิวนิสต์อย่างแข็งขันเพื่อเอาใจอเมริกา ภายในหกเดือนแรกของการเป็นนายกฯ จอมพล ป.เป็นฝ่ายเริ่มต้นติดต่อขอรับความช่วยเหลือทางทหารจากอเมริกาเอง โดยที่อเมริกายังมีท่าทีแบ่งรับแบ่งสู้มาตลอดจนกระทั่ง 2493

การที่จีนแผ่นดินใหญ่กลายเป็นฝ่ายคอมมิวนิสต์ในปี 2492 และสงครามเกาหลีในปี 2493 ทำให้เกิดการเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศของสหรัฐจากการหนุนเสริมรัฐบาลเสรีนิยมในประเทศโลกที่สามตั้งแต่หลังสงครามโลก มาให้การยอมรับรัฐบาลเผด็จการเพื่อต่อต้านคอมมิวนิสต์แทนนั้น ได้นำมาซึ่งความช่วยเหลือทั้งทางทหารและเศรษฐกิจแก่ไทยตั้งแต่ปี 2493 เป็นต้นไป

จนกระทั่งเมื่อพลเอกเผ่าวางแผนที่จะรัฐประหารล้มจอมพล ป. โดยไป “ขออนุญาต” ต่อ CIA แต่ทางอเมริกาไม่เล่นด้วยแล้ว จึงทำให้จอมพล ป.หันมาเล่นเกมประชาธิปไตยนับตั้งแต่ 2498 เป็นต้นไป เมื่อต้องเล่นเกมประชาธิปไตย จอมพล ป.จึงมีความจำเป็นต้อง “หาเสียง” กับฐานเสียงที่ไม่ใช่คนในเครื่องแบบ และนี่คือที่มาของการที่จอมพล ป.เริ่มผลักดันให้อเมริกาเปลี่ยนจุดเน้นจากการช่วยเหลือทางทหารมาเป็นความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจในปี 2498 ดังที่ได้กล่าวไว้ในตอนต้น

กล่าวในแง่นี้แล้ว ผมจึงตีความประวัติศาสตร์จุดนี้ว่า เพราะความจำเป็นของการอยู่รอดทางการเมืองของจอมพล ป.เองที่เป็นแรงผลักดันให้ไทยเปลี่ยนนโยบายต่างประเทศขนาดใหญ่ โดยเลือกเดินตามก้นอเมริกา ต่อต้านประเทศคอมมิวนิสต์อย่างเอาจริงเอาจัง และมีผลพวงเป็นการริเริ่มการวางรากฐานการพัฒนาเศรษฐกิจที่จอมพลสฤษดิ์จะกลายมาเป็นผู้ผลักดันและสานต่ออย่างเอาจริงเอาจังในยุคต่อมา

แน่นอนละว่า เจตจำนงของการเลือกที่จะเดินตามเส้นทาง “โลกเสรี” นี้นั้น เป็นไปได้ก็เพราะพัฒนาการของสงครามเย็นที่อเมริกาให้ความสำคัญต่อไทยในฐานะ “แนวหน้าแห่งการต่อต้านและปิดล้อมคอมมิวนิสต์” ในภาคพื้นทวีปเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่นี้ย่อมไม่เท่ากับว่าไทยไม่มีทางเลือกอื่นๆ และอเมริกาเป็นผู้บีบให้ไทยต้องเดินตามสถานเดียว หลักฐานทางการทูตชี้ชัดว่าจอมพล ป. เป็นผู้ริเริ่มที่จะเลือกเดินตามเส้นทางนี้เอง

ตีพิมพ์ครั้งแรก: คอลัมน์ ‘มองซ้ายมองขวา’ หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 5 มิถุนายน 2549

พิมพ์บทความ