วันที่ ๒๓ มีนาคม ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาเพิกถอน พ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิประโยชน์และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘ และ พ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๘ เนื่องจากการดำเนินการในขั้นตอนที่เป็นสาระสำคัญในการเปลี่ยนทุนของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยเป็นหุ้นของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระทำของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทได้เสียไปทั้งหมด หรือไม่มีผลตามกฎหมาย ย่อมมีผลทำให้การดำเนินการต่อมา รวมทั้งมติของ ครม.ที่อนุมัติเปลี่ยนทุนของ กฟผ.เป็นหุ้นและจัดตั้งบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) และการออก พ.ร.ฎ. ๒ ฉบับดังกล่าวเสียไป

อย่างไรก็ตาม ข่าวที่ปรากฏตามสื่อต่างๆไม่ได้ให้รายละเอียดและความเข้าใจที่ถูกต้องมากเท่าไรนัก หากมุ่งประเด็นไปที่ชัยชนะของภาคประชาชนเป็นสำคัญ บทความนี้จึงเป็นความพยายามอธิบายถึงมุมมองทางกฎหมายของคดีดังกล่าว

-๑-

ประเด็นที่ผู้ฟ้องคดียกขึ้นต่อศาลเพื่อใช้เป็นเหตุแห่งการเพิกถอนพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับ

มูลนิธิเพื่อผู้บริโภคยกประเด็นต่อศาลว่า พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวม ๑๑ ประเด็น ดังนี้

๑. พระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับขัดต่อพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ และรัฐธรรมนูญ

๒. การแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยและการนำหุ้นเข้าตลาดหลักทรัพย์ในครั้งนี้ไม่เป็นการรักษาผลประโยชน์ของรัฐ เนื่องจากไม่ได้ทำให้มีรายได้เข้ารัฐตามที่ควรจะเป็น

๓. ในการประเมินมูลค่าทรัพย์สินและกิจการของบมจ.กฟผ. ได้ถูกลดทอนมูลค่าให้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น

๔. ตามหนังสือชี้ชวนได้เขียนไว้ชัดเจนว่า หากมีกำไรจะนำส่งรายได้ให้กับรัฐในรูปภาษีเงินได้นิติบุคคล เพียงร้อยละ ๒๕ ตั้งแต่ปี ๒๕๔๙ – ๒๕๕๒ ในขณะที่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ มีการนำส่งรายได้ให้กับรัฐ ร้อยละ ๓๕ การแปรรูปที่ทำให้ผู้ถือหุ้นเป็นเจ้าของกิจการ จึงทำให้รายได้ของรัฐลดลง และต้องหาเงินจากแหล่งอื่นมาชดเชย และไม่ช่วยลดภาระทางการคลังของรัฐแต่อย่างใด

๕. การแปรรูปทำให้รัฐต้องเสียประโยชน์ในรูปของเงินปันผลที่จ่ายให้แก่ผู้ถือหุ้น

๖. คณะรัฐมนตรีไม่เคยมีมติให้ยุบเลิก กฟผ. แต่อย่างใด มติ ครม. เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๔๖ และวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๔๘ คณะรัฐมนตรีได้มีมติเพียงการอนุมัติในหลักการให้แปลงสภาพ กฟผ. ทั้งองค์กรเป็นบริษัทโดยใช้พระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒

๗. ผลจากการตราพระราชกฤษฎีกาทั้งสองฉบับทำให้เกิดการผูกขาดทางด้านกิจการพลังงานไฟฟ้า โดยองค์กรที่มีฐานะทางกฎหมายเป็นองค์กรเอกชน

๘. ทรัพย์สินของชาติบางอย่างมีลักษณะเป็นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน หรือสิทธิบางอย่างมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจมหาชน ไม่สามารถที่จะขายหรือให้มีการครอบครองหรือยึดถือโดยองค์กรที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเอกชน ที่มีวัตถุประสงค์ในการแสวงหากำไรได้

๙. กระบวนการในการตราพระราชกฤษฎีกาทั้ง ๒ ฉบับ ไม่ได้มีการปฏิบัติตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับการนั้น ส่งผลให้พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น ในการจัดเวทีรับฟังความเห็น มีประชาชนเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นเพียงจำนวน ๓,๖๓๒ คน เท่านั้นหาก กับจำนวนประชาชนของประเทศไทยทั่วประเทศกว่า ๖๒ ล้านคน ในฐานะผู้มีส่วนได้เสียกับการแปรรูปการกฟผ. หรือมีเพียงน้อยกว่าร้อยละ ๐.๐๐๖ เท่านั้น

๑๐. กรณีอาจมีผลประโยชน์ทับซ้อนในกระบวนการระหว่างแปลงสภาพ คือ กรณีคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งกฟผ. มี ดร.โอฬาร ไชยประวัติ เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งในช่วงเวลานั้น เป็นคณะกรรมการบริษัท ชินคอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) ซึ่งทำธุรกิจโทรคมนาคม จึงขัดต่อมาตรา ๙ ของพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจฯ นอกจากนี้คณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน มี ดร.ปริญญา นุตาลัย เป็นประธาน ซึ่งขณะนั้นดำรงตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรีประจำกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม แต่ระเบียบคณะกรรมการนโยบายทุน ฯ ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็น ข้อ ๕ ระบุไว้ว่า คณะกรรมการต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามข้อหนึ่งระบุว่า ต้องไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

๑๑. หลักเกณฑ์ในการเปิดโอกาสให้ประชาชนมีสิทธิถือหุ้น บมจ. กฟผ. ไม่ได้เอื้อต่อประชาชนทั่วไปแต่อย่างไร ซึ่งจะทำให้การถือสิทธิหุ้น บมจ. กฟผ. หรือการลงทุนในกิจการของรัฐวิสาหกิจจำกัดอยู่เฉพาะกลุ่มนักลงทุนเท่านั้น

(ข้อมูลจาก http://www.consumerthai.org//good/show_page.php?t=7&s_id=65&d_id=63 )

-๒-

คำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดี

วิธีพิจารณาคดีปกครองมีเอกลักษณ์ที่สำคัญประการหนึ่ง คือ กฎหมายกำหนดให้มี “ตุลาการผู้แถลงคดี” เข้าฟังการพิจารณาคดีด้วยตลอด ก่อนที่องค์คณะจะอ่านคำพิพากษา ตุลาการผู้แถลงคดีจะจัดทำคำแถลงการณ์เพื่อแสดงความเห็นของตน แต่จะไม่มีส่วนร่วมในการพิพากษา ระบบดังกล่าวมีเพื่อถ่วงดุลการพิพากษาของศาล สาธารณชนสามารถอ่านคำพิพากษาและคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีเพื่อเปรียบเทียบเหตุผลได้ ในหลายประเทศคำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีมีคุณค่าทางวิชาการเพราะได้วางหลักกฎหมายปกครองสำคัญๆ

ในคดี กฟผ. ตุลาการผู้แถลงคดี (นางเสริมดรุณี ตันติเวสส) เห็นควรให้เพิกถอนพ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิประโยชน์และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘ เฉพาะในส่วนที่เป็นการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งเป็นที่ตั้งของโรงไฟฟ้าและสิทธิเหนือพื้นดินให้แก่บริษัท กฟผ. และให้ยกฟ้องคำขอให้เพิกถอนพ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๘ โดยได้หยิบยกประเด็นขึ้นพิจารณาดังนี้

การออก พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับขัดต่อเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจหรือไม่

ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่า พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจมีเจตนารมณ์เพียงเพื่อให้มีกฎหมายที่ใช้เพื่อแปลงสภาพจากรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นองค์กรของรัฐมาเป็นบริษัทซึ่งเป็นองค์กรของเอกชน โดยมิได้มีบทบัญญัติที่กำหนดหลักเกณฑ์ในการพิจารณาเลือกรัฐวิสาหกิจที่จะนำมาแปลงสภาพเป็นบริษัทแต่อย่างใด กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีในการเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปลงสภาพเป็นบริษัท กรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้แปลง กฟผ. เป็นบริษัท และออก พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับจึงไม่ขัดเจตนารมณ์กับ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ

จะเห็นได้ว่า ตุลาการผู้แถลงคดีไม่ก้าวล่วงเข้าไปพิจารณาถึงการเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูปเป็นเอกชนตามพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ หากปล่อยให้เป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรี อีกนัยหนึ่งคือการตัดสินใจเลือกเอารัฐวิสาหกิจใดมาแปรรูปเป็นเรื่องทางนโยบายที่ศาลไม่ควรเข้าไปตรวจสอบ

ความข้อนี้นับเป็นบทเรียนสำคัญหากจะมีการแก้ไขพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจในอนาคต ควรมีการจำแนกประเภทของรัฐวิสาหกิจไว้ในพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจหรือไม่ว่า รัฐวิสาหกิจกลุ่มใดควรแปรรูปและรัฐวิสาหกิจกลุ่มใดที่ต้องห้ามแปรรูปดังเช่นรัฐวิสาหกิจที่เกี่ยวกับสาธารณูปโภคและพลังงาน

การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

ในกรณีของนายปริญญา นุตาลัย ประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนซึ่งดำรงตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่าตำแหน่งผู้ช่วยรัฐมนตรีถือเป็น “ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ซึ่งเป็นลักษณะต้องห้ามของกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ดังนั้นนายปริญญาจึงมีลักษณะต้องห้ามของการเป็นประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน

อย่างไรก็ตามมาตรา ๑๙ แห่งพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ กำหนดว่า ถ้าปรากฏภายหลังว่าเจ้าหน้าที่หรือกรรมการขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามหรือการแต่งตั้งไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นเหตุให้ต้องพ้นจากตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งนั้นไม่กระทบต่อการที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่ ดังนั้น กรณีของนายปริญญา แม้จะมีลักษณะต้องห้ามแต่ก็ไม่กระทบต่อการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ผ่านไปแล้ว ส่วนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั้ง ๕ ครั้งก็เป็นไปตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดในระเบียบคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.๒๕๔๓ ด้วยเหตุผลดังกล่าว ตุลาการผู้แถลงคดีจึงเห็นว่า การดำเนินการจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก่อนมีการตรา พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับนั้นชอบด้วยกฎหมาย

อำนาจมหาชนที่โอนไปให้บริษัท กฟผ.

ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่า การโอนที่ดินที่ได้มาจากการเวนคืน ทรัพย์สิน และสิทธิเหนือพื้นดินไปให้บริษัท กฟผ. ซึ่งเป็นเอกชน ไม่อาจทำได้ เพราะ เป็นการโอนอำนาจมหาชนและเอกสิทธิ์ขององค์กรของรัฐไปให้แก่เอกชน หากให้บริษัท กฟผ. มีเอกสิทธิ์ดังกล่าว ย่อมไม่เป็นธรรมต่อผู้ประกอบการรายอื่น ดังนั้นพ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิประโยชน์และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อย่างไรก็ตาม ตุลาการผู้แถลงคดียังได้เสนอแนวทางปฏิบัติต่อไปโดยให้คณะรัฐมนตรีแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติบางส่วนของพ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิประโยชน์และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘ ที่ถูกเพิกถอนไป ดังนี้ ๑.) กำหนดให้มีการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งเป็นที่ตั้งของโรงไฟฟ้าและสิทธิเหนือพื้นดินให้แก่กระทรวงการคลังเพื่อให้บริษัท กฟผ. เช่าต่อ และ ๒.) กำหนดให้บริษัท กฟผ.มีเอกสิทธิ์ซึ่งเป็นอำนาจรัฐ

พ.ร.ฎ.ยกเลิก พ.ร.บ.

มาตรา ๒๘ แห่ง พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.๒๕๔๒ บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีมติคณะรัฐมนตรียุบเลิกรัฐวิสาหกิจใด ให้ถือว่ากฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอันยกเลิกตามเงื่อนเวลาที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาที่ตราขึ้นเพื่อการนั้น” หมายความว่า ถ้ารัฐบาลต้องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจใดก็ให้มีมติ ครม. ยุบเลิกรัฐวิสาหกิจนั้น แล้วให้ตราพ.ร.ฎ.เพื่อยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจ

กรณี กฟผ. รัฐบาลมีมติ ครม. ยุบเลิก กฟผ. และออกพ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๘ เพื่อยกเลิก พ.ร.บ.จัดตั้งกฟผ.ที่มีอยู่เดิมทั้งหลาย จึงเกิดประเด็นว่าการตราพ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๘ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๒๘ ของพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสหากิจ พ.ศ.๒๕๔๒ จะขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพราะเป็นการใช้ พ.ร.ฎ. ยกเลิก พ.ร.บ.จัดตั้งกฟผ.

ประเด็นนี้ ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่า ต้องเดินตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕๐/๒๕๔๒ ซึ่งวินิจฉัยว่าการตราพ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายุบเลิกรัฐวิสาหกิจตามมาตรา ๒๘ ไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะ ตัวพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.๒๕๔๒ ได้ยกเลิกกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจทั้งหลายไปแล้ว ส่วนจะยกเลิกเมื่อไรนั้นให้เป็นไปตามพ.ร.ฎ.

ส่วนประเด็นปัญหาอื่นๆที่ผู้ฟ้องหยิบยกขึ้นมา ไม่ว่าจะเป็นกระทรวงการคลังต้องค้ำประกันหนี้ของบริษัท กฟผ., บริษัท กฟผ. เช่าเขื่อนในราคาต่ำ, การขาดความมั่นคงในการได้รับการบริการสาธารณะจากบริษัท กฟผ., การกำกับดูแลการให้บริการ ค่าบริการ หรือการผูกขาด, รัฐต้องสูญเสียรายได้. การกระจายหุ้นบริษัท กฟผ.กระจุกตัวอยู่เฉพาะกลุ่มนักลงทุน ตลอดจนลักษณะต้องห้ามของนายโอฬาร ไชยประวัติ ประเด็นเหล่านี้ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่า ไม่ได้เกี่ยวข้องหรือมีผลมาจากพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับที่ผู้ฟ้องคดีขอเพิกถอน แต่ประการใด

กล่าวโดยสรุป ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่า พ.ร.ฎ.กำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๘ นั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว ไม่ต้องเพิกถอน ส่วน พ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิประโยชน์และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘ ไม่ชอบด้วยกฎหมายในประเด็นการโอนอำนาจมหาชนให้บริษัท กฟผ. จึงเห็นควรให้เพิกถอนเฉพาะส่วนการโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินซึ่งเป็นที่ตั้งของโรงไฟฟ้าและสิทธิเหนือพื้นดินให้แก่บริษัท กฟผ. และเห็นควรเสนอแนวทางให้คณะรัฐมนตรีไปแก้ไขข้อบกพร่องนั้นเสีย

-๓-

คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด

-๓.๑.-

คำพิพากษาในส่วนเงื่อนไขการฟ้องคดี

ในคดี กฟผ.มีเงื่อนไขการฟ้องคดีอยู่สองข้อที่ควรหยิบยกมากล่าวถึง ได้แก่ ผู้มีส่วนได้เสียในการฟ้องคดีและระยะเวลาการฟ้องคดี

ในส่วนของผู้มีส่วนได้เสียในการฟ้องคดี ระบบกฎหมายปกครองไทยไม่อนุญาตให้ใครก็ได้สามารถฟ้องคดีต่อศาล หากทว่าต้องเป็นผู้มีส่วนได้เสียเพียงพอในเรื่องที่จะฟ้องนั้น ในคดี กฟผ. ศาลเห็นว่า มูลนิธิเพื่อผู้บริโภคเป็นผู้มีส่วนได้เสียในการฟ้องคดีเพราะ “การฟ้องคดีนี้เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์โดยรวมของประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้า เกี่ยวข้องกับสาธารณสมบัติของแผ่นดิน และความมั่นคงทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของชาติ ถือได้ว่าการฟ้องคดีนี้เกี่ยวข้องกับประโยชน์สาธารณะ และเป็นการดำเนินการภายในขอบวัตถุประสงค์ของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ (มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค) ” กล่าวได้ว่า ศาลได้วางหลักกฎหมายเรื่อง “ส่วนได้เสียในการฟ้องคดีของผู้ฟ้องคดีที่เป็นกลุ่ม” ไว้ว่าหากองค์กรใดที่รวมตัวเป็นกลุ่มต้องการฟ้องคดี ศาลจะพิจารณาส่วนได้เสียในการฟ้องคดีจากวัตถุประสงค์ขององค์กรนั้น

ส่วนผู้ฟ้องคดีคนอื่นๆ (ผู้ฟ้องคดีที่ ๒,๓,๔,๖,๗,๘,๙,๑๐,๑๑) ศาลเห็นว่า แม้ในฐานะเป็นประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้าจะมิได้เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายโดยตรงจากการใช้บังคับพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับ แต่ผู้ฟ้องคดีย่อมมีส่วนได้เสียในการแสดงความคิดเห็นในขั้นตอนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนซึ่งถือเป็นขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญก่อนการออกพ.ร.ฎ. และภายหลังพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับมีผลใช้บังคับ ผู้ฟ้องคดียังได้สิทธิจองซื้อหุ้นก่อนประชาชนทั่วไป จึงถือเป็นผู้มีส่วนได้เสียในการฟ้องคดีนี้ สำหรับผู้ฟ้องคดีที่เป็นพนักงาน กฟผ. (ผู้ฟ้องคดีที่ ๕) ย่อมมีสิทธิฟ้องคดีนี้เช่นกันเพราะ “การเปลียนสถานะ กฟผ. ไปเป็นบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ย่อมมีผลกระทบโดยตรงต่อสถานภาพการเป็นพนักงาน”

ในส่วนของระยะเวลาการฟ้องคดี มาตรา ๔๙ ของพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ กำหนดว่าการฟ้องคดีปกครองจะต้องยื่นฟ้องภายใน ๙๐ วันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี กรณีนี้ศาลเห็นว่าผู้ฟ้องคดีรับรู้โดยตลอดถึงการดำเนินการเปลี่ยนทุนของ กฟผ. มาเป็นหุ้นของบริษัท จึงถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีรู้ว่าพ.ร.ฎ.มีผลกระทบต่อตนตั้งแต่วันที่พ.ร.ฎ.ทั้งสองใช้บังคับ คือ วันที่ ๒๔ มิ.ย. ๒๕๔๘ แต่เมื่อผู้ฟ้องคดียื่นคำฟ้องเมื่อวันที่ ๘ พ.ย. ๒๕๔๘ จึงเป็นการฟ้องคดีที่เกินระยะเวลา ๙๐ วันไปแล้ว

อย่างไรก็ตาม “การเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจเป็นหุ้นของบริษัทตามขั้นตอนที่บัญญัติไว้ในพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.๒๕๔๒ เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการจัดการทรัพย์สินของประเทศ เกี่ยวข้องกับสาธารณสมบัติของแผ่นดินและความมั่นคงทางด้านเศรษฐกิจและสังคมของชาติ... และการที่ศาลปกครองสูงสุดจะรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาย่อมเป็นประโยชน์ในการตรวจสอบการจัดการทรัพย์สินของแผ่นดินอันมีมูลค่าสูงให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย และเป็นการตรวจสอบการดำเนินการของฝ่ายบริหาร... อีกทั้งการพิจารณาวินิจฉัยคดีนี้ยังอาจเป็นแนวทางสำหรับการดำเนินการเปลี่ยนทุนของรัฐวิสาหกิจอื่นเป็นหุ้นของบริษัทต่อไปในภายหน้า” การฟ้องคดีนี้จึงเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวม ศาลจึงรับคำฟ้องไว้พิจารณาโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๕๒ ของพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒

-๓.๒.

คำพิพากษาในส่วนเนื้อหาของคดี

ศาลเพิกถอน พ.ร.ฎ. ทั้งสองฉบับด้วยเหตุผล ๔ ประการ

ประการแรก การแต่งตั้งนายโอฬาร ไชยประวัติ เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท กฟผ. ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะ นายโอฬารดำรงตำแหน่งเป็นรองประธานกรรมการบริษัทชิน คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) และกรรมการบริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) ซึ่งศาลเห็นว่าทั้งสองบริษัทนี้มีประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจการของบริษัท กฟผ. นายโอฬารจึงมีลักษณะต้องห้าม ปลัดกระทรวงพลังงานในฐานะผู้มีอำนาจแต่งตั้งกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ต้องรู้หรือควรรู้ว่านายโอฬารมีลักษณะต้องห้าม การที่ปลัดกระทรวงพลังงานมีคำสั่งแต่งตั้งนายโอฬาร โดยระบุตำแหน่งต่อท้ายเพียงว่า นายกสภามหาวิทยาลัยชินวัตร ถือเป็นการแสดงเจตนาที่จะแสดงให้บุคคลภายนอกเห็นว่านายโอฬารไม่มีลักษณะต้องห้ามทั้งๆที่ในความเป็นจริงแล้วมีลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายอย่างชัดแจ้ง

เมื่อคำสั่งแต่งตั้งนายโอฬารเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเกิดประเด็นปัญหาตามมาว่าจะส่งผลถึงขนาดที่ทำให้การดำเนินการของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัท กฟผ. เสียไปหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า “แม้ว่าจะมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอื่นปฏิบัติหน้าที่ได้ก็ตาม แต่กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทถือเป็นองค์ประกอบพิเศษและมีความสำคัญในคณะกรรมการ เพราะเป็นบุคคลที่กฎหมายถือว่าต้องมีความเป็นกลาง ไม่มีประโยชน์ได้เสียเกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐวิสาหกิจที่เปลี่ยนทุนเป็นหุ้น ดังนั้นผลของการออกคำสั่งแต่งตั้งโดยขัดต่อกฎหมายดังกล่าว จึงถือได้ว่า มีเหตุซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การดำเนินการของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทไม่มีความเป็นกลาง”

ศาลยังบอกต่อไปว่าไม่อาจนำ “หลักการพ้นจากตำแหน่งไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่” ตามมาตรา ๑๙ แห่งพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ มาใช้กับกรณีนายโอฬารได้ เพราะคณะกรรมการผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการแปรรูปรัฐวิสาหกิจตามพ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจต้องเป็นผู้ที่มีคุณสมบัติถูกต้องครบถ้วนอย่างเคร่งครัด อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทถือเป็นอำนาจหน้าที่พิเศษที่ฝ่ายนิติบัญญัติมอบหมายให้ทำหน้าที่กำหนดรายละเอียดในการเปลี่ยนสถานะรัฐวิสาหกิจมาเป็นบริษัท กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจึงต้องมีคุณสมบัติที่แตกต่างไปจากคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครองอื่นๆตามพ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง

ประการที่สอง นายปริญญา นุตาลัย ประธานกรรมการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนมีลักษณะต้องห้ามตามระเบียบคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.๒๕๔๓ เพราะดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยรัฐมนตรีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งถือเป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ดังนั้นการดำรงตำแหน่งประธานกรรมการจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนของนายปริญญาจึงไม่ชอบด้วยกฎหมายส่งผลให้การดำเนินการของคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ในประเด็นเดียวกันนี้ ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นต่างไปว่าแม้นายปริญญามีลักษณะต้องห้ามของการเป็นประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นฯ แต่ก็ไม่กระทบต่อการดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่ผ่านไปแล้ว

ประการที่สาม การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.๒๕๔๓ เพราะ “การที่ระเบียบฯกำหนดให้ประกาศในหนังสือพิมพ์รายวันฉบับภาษาไทยที่มีการวางจำหน่ายอย่างแพร่หลายติดต่อกันไม่น้อยกว่าสามวัน ต้องแปลความว่าหมายถึง ประกาศในหนังสือพิมพ์ฉบับนั้นติดต่อกันไม่น้อยกว่าสามวัน ไม่ใช่ฉบับละหนึ่งวันรวมสามฉบับ โดยเรื่องที่ประกาศต้องมีการสรุปเรื่องที่จะจัดให้มีการแสดงความคิดเห็น แต่การประกาศในหนังสือพิมพ์ของผู้ถูกฟ้องคดีได้กระทำเพียงระบุเฉพาะหัวข้อเรื่องที่จะรับฟังความคิดเห็นและข้อมูลที่เป็นตัวเลขเกี่ยวกับกิจกการการผลิตไฟฟ้าสั้นๆเพียงบางประการ โดยมิได้จัดทำสรุปเรื่องเกี่ยวกับร่างพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับที่จะรับฟังความคิดเห็นของประชาชนว่ามีสาระสำคัญเช่นใดบ้าง”

นอกจากนี้ “การรับฟังความคิดเห็นของลูกจ้างและพนักงานกฟผ.เมื่อวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๔๗ ไม่ปรากฏว่ามีการจัดทำสรุปเรื่องที่จะจัดให้มีการแสดงความคิดเห็นทางวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ และมิได้ประกาศในหนังสือพิมพ์รายวันติดต่อกันไม่น้อยกว่าสามวัน... อีกทั้งวันที่ ๖ มกราคมก็ตรงกับวันอังคารซึ่งเป็นวันทำการของกฟผ. การจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในวันดังกล่าว คณะกรรมการย่อมเล็งเห็นได้ว่าจะมีพนักงานและลูกจ้างมาร่วมแสดงความคิดเห็นจำนวนไม่มาก ซึ่งก็ปรากฏข้อเท็จจริงว่ามีจำนวนผู้ลงทะเบียนร่วมแสดงความคิดเห็นเพียง ๑,๐๕๗ คนหรือคิดเป็นร้อยละ ๓.๘๗ ของพนักงานและลูกจ้างกฟผ.ทั้งหมด”

ในทางตำรา เหตุเพิกถอนที่เกิดจากกระบวนการออกกฎหรือคำสั่ง (Le vice de procédure) ซึ่งจะส่งผลถึงขนาดที่ทำให้ศาลต้องเพิกถอนกฎหรือคำสั่ง จะต้องพิจารณาว่ากระบวนการที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายนั้นเป็นสาระสำคัญ (Les formalités substantielles) หรือไม่ ถ้าเป็นสาระสำคัญ ศาลก็จะเพิกถอน กรณี กฟผ. การแต่งตั้งนายโอฬารเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการก็ดี การแต่งตั้งนายปริญญาเป็นประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นประชาชนก็ดี การดำเนินการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่เป็นไปตามระเบียบก็ดี เป็นกระบวนการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งกระบวนการเหล่านี้ ศาลมองว่าเป็นกระบวนการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดให้กระทำก่อนที่จะมีการตราพ.ร.ฎ. เมื่อกระบวนการอันเป็นสาระสำคัญก่อนตราพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับไม่ถูกต้อง ย่อมส่งผลให้พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย

กล่าวให้ถึงที่สุด นับเป็น “การเด็ดดอกไม้สะเทือนถึงดวงดาว” โดยแท้ จะเห็นได้จาก

– การแต่งตั้งนายปริญญาเป็นประธานกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่ชอบด้วยกฎหมาย → การดำเนินการของคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่ชอบด้วยกฎหมาย → การดำเนินการของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทซึ่งเป็นผลสืบเนื่องจากการดำเนินการของคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย → มติของคณะรัฐมนตรีที่ให้เปลี่ยนทุนของ กฟผ. เป็นหุ้นของบริษัทไม่ชอบด้วยกฎหมาย → การออกพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับไม่ชอบด้วยกฎหมาย – การแต่งตั้งนายโอฬารเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทไม่ชอบด้วยกฎหมาย → การดำเนินการของคณะกรรมการเตรียมการจัดตั้งบริษัทไม่ชอบด้วยกฎหมาย → มติของคณะรัฐมนตรีที่ให้เปลี่ยนทุนของ กฟผ. เป็นหุ้นของบริษัทไม่ชอบด้วยกฎหมาย → การออกพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับไม่ชอบด้วยกฎหมาย – การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนไม่เป็นไปตามระเบียบคณะกรรมการนโยบายทุนรัฐวิสาหกิจว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.๒๕๔๓ → การออกพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ประการที่สี่ เกี่ยวข้องเฉพาะพ.ร.ฎ.กำหนดอำนาจ สิทธิประโยชน์และประโยชน์ของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘ ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า พ.ร.ฎ.ฉบับนี้ให้บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) มีอำนาจในการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ต่อไป และให้สิทธิแก่บริษัท กฟผ. ถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินที่ กฟผ. ได้มาจากการเวนคืนก่อนเปลี่ยนสถานะด้วย เมื่อการเวนคืนส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนและเป็นอำนาจมหาชนที่รัฐธรรมนูญสงวนไว้ให้แก่รัฐ ทรัพย์สินของบริษัท กฟผ. ที่ได้มาจากการเวนคืน และสิทธิเหนือพื้นดินเกี่ยวกับระบบส่งไฟฟ้าและสายส่งไฟฟ้าทั้งหมดเป็นสิทธิที่เกิดขึ้นตาม พ.ร.บ.การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๑๑ จึงไม่อาจโอนไปให้บริษัท กฟผ.ได้

เมื่อเปรียบเทียบความเห็นของตุลาการผู้แถลงคดีกับการตัดสินขององค์คณะในประเด็นทั้ง ๔ นี้แล้ว จะเห็นได้ว่า ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นต่างไปจากองค์คณะในประเด็นที่ ๑-๓ มีเพียงประเด็นเดียวที่เห็นตรงกัน คือ ประเด็นที่ ๔

เมื่อพิจารณาประกอบกับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี จะเห็นได้ว่าเหตุผลทั้ง ๔ ประการนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้นำมาจากประเด็นที่ ๘ ประเด็นที่ ๙ และประเด็นที่ ๑๐ ที่ผู้ฟ้องคดียกขึ้นต่อศาล เพื่อใช้เป็นเหตุแห่งการเพิกถอน พ.ร.ฎ. ทั้งสองฉบับ ทั้งนี้ คุณรสนา โตสิตระกูล แกนนำของผู้ฟ้องคดีให้สัมภาษณ์ต่อหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ ฉบับแท็บลอยด์ ๒๖ มีนาคม ๒๕๔๙ ถึงประเด็นที่ศาลใช้อ้างในการเพิกถอนว่า “ถ้าหากศาลจะให้เราแพ้ ศาลต้องตอบทุกเรื่อง ถ้าเขาตอบไม่ได้เรื่องใดเรื่องหนึ่งเราต้องชนะ ฉะนั้นเราก็พยายามเก็บกวาดทุกอย่าง ไม่ให้มันตกหล่นเท่าที่พอจะนึกออก... เรื่องของคุณสมบัติเราชี้ แต่เราไม่ได้ลงลึกถึงขนาดเท่ากับศาลปกครอง เราเพียงแต่คิดว่าตรงนี้เอาใส่ๆ เข้ามาเพื่อว่ามันจะเป็นประเด็น... เราไม่ได้คิดว่าประเด็นนี้จะสำคัญมาก เพียงแต่รวมๆเสริมเข้ามา แต่ปรากฏว่าศาลให้ความสำคัญกับประเด็นเรื่อง conflict of interest มาก”

-๔-

ผลของคำพิพากษา

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้เพิกถอน พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับ โดยให้มีผลย้อนหลังไปตั้งแต่วันที่พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับมีผลใช้บังคับ คือ วันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๔๘ นั่นก็หมายความว่าการดำเนินการใดๆหลังจากที่พ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับมีผลใช้บังคับย่อมไม่มีผลทางกฎหมาย กฟผ.ยังไม่ถูกเปลี่ยนสถานะเป็นบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) อย่างไรก็ตาม ในช่วงก่อนที่ศาลพิพากษา มีการดำเนินการต่างๆในส่วนที่เกี่ยวกับการแปรรูป กฟผ.ไปแล้วมากมาย ไม่ว่าจะเป็น การปรับโครงสร้างและการจัดองค์กรบริษัท การบริหารงานบุคคล สถานะของพนักงาน การขอเออร์ลี่ รีไทร์ การเดินสายโร้ดโชว์ต่อนักลงทุน การเปิดจองซื้อหุ้นบางส่วน ตลอดจนนิติกรรมต่างๆ ด้วยเหตุนี้ รัฐบาลจึงประสบปัญหาอย่างยิ่งในการจัดการให้ทุกอย่างคืนสู่สภาพเดิม

ในความเป็นจริง บทบัญญัติในมาตรา ๗๒ ของพ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ ให้อำนาจแก่ศาลปกครองในการเพิกถอนกฎหรือคำสั่งทางปกครองให้มีผลย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตก็ได้ ทั้งนี้ให้คำนึงถึงความเป็นธรรมตามกรณี หากศาลเห็นว่าการเพิกถอนย้อนหลังไปนำมาซึ่งปัญหาในการเยียวยาหรือลบล้างสิ่งที่ได้ทำไปแล้วหรือทำให้ความมั่นคงในสถานะทางกฎหมายของบุคคลจำนวนมากต้องสั่นคลอน ศาลก็อาจกำหนดให้การเพิกถอนมีผลไปในอนาคตได้

ควรทำความเข้าใจด้วยว่าคดีปกครองแตกต่างกับคดีแพ่งและคดีอาญา ในคดีแพ่งและคดีอาญา โจทก์มุ่งฟ้องตัวบุคคลเป็นจำเลย แต่คดีปกครองที่ขอเพิกถอนกฎหรือคำสั่งทางปกครอง มุ่งไปที่ตัวกฎหรือคำสั่งทางปกครอง พูดง่ายๆคือ ต้องการทำลายกฎหรือคำสั่งทางปกครองออกไปจากระบบกฎหมาย หาได้มุ่งไปที่ตัวเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองไม่ ส่วนกรณีที่ต้องมีผู้ถูกฟ้องนั้น (คดี กฟผ. มีนายกรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรี รมต.กระทวงพลังงาน สำนักนายกรัฐมนตรี และกระทวงพลังงาน เป็นผู้ถูกฟ้องคดี) ก็เพียงเพื่อประโยชน์ในการสู้คดีในศาลเท่านั้น ดังนั้น คำพิพากษาของศาลปกครองในคดี กฟผ.จึงเกี่ยวข้องกับตัวพ.ร.ฎ. หาได้เกี่ยวข้องกับตัวบุคคลหรือการฟ้องนายกรัฐมนตรีในคดีแพ่งหรือคดีอาญาแต่ประการใด ส่วนความรับผิดชอบทางการเมืองนั้น ถือเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่ขึ้นกับวิจารณญาณของนักการเมืองแต่ละคน

เช่นเดียวกันกับกรณีแกนนำบางคนของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยที่พยายามโยงการเพิกถอนพ.ร.ฎ.ทั้งสองฉบับของศาลปกครองสูงสุดให้เป็นความผิดฐาน “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” ของนายกรัฐมนตรี ความข้อนี้นับเป็นการขยายความไปเกินขนาด เราทราบกันดีว่า การลงพระปรมาภิไธยในกฎหมายเป็นคนละเรื่องกับการเพิกถอนกฎหมาย ในสายตาของวิญญูชนแล้ว มองอย่างไรก็ไม่มีทางเป็นไปได้ที่กรณีเช่นนี้จะไปเกี่ยวข้องกับ “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” หากเราโยงการเพิกถอนกฎหมายที่ทรงลงพระปรมาภิไธยเข้ากับ “หมิ่นพระบรมเดชานุภาพ” เห็นทีการเพิกถอนกฎหมายโดยองค์กรตุลาการก็ไม่จำเป็นต้องมีอีกต่อไปกระมัง

เมื่อพิจารณาจากคำพิพากษาในคดี กฟผ. พบว่า ศาลปกครองสูงสุดไม่ได้แตะต้องแนวทางการแปรรูปรัฐวิสาหกิจแม้แต่น้อย เพราะเป็นเรื่องทางนโยบายซึ่งศาลไม่ควรก้าวล่วงเข้าไปควบคุม หากรัฐบาลทักษิณต้องการแปรรูปกฟผ.ตามแนวทางเดิมต่อไปก็ทำได้โดยการจัดตั้งคณะกรรมการใหม่ จัดให้มีประชาพิจารณ์ใหม่ ออก พ.ร.ฎ.ใหม่ อีกนัยหนึ่งคือตามไปแก้ไขกระบวนการที่ศาลบอกว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายเสีย คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ไม่ได้บอกว่าการตัดสินใจเลือกเอากฟผ.มาแปรรูปเป็นเอกชนไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้บอกว่าเนื้อหาสาระของ พ.ร.ฎ.ที่ว่าด้วยการเปลี่ยนทุนของ กฟผ. มาเป็นหุ้นของบริษัท กฟผ. (มหาชน) จำกัด ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้บอกว่าห้ามแปรรูปกฟผ.ตามแนวทางของ พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ ไม่ได้บอกว่าการขายหุ้นกฟผ.ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หากศาลบอกแต่เพียงว่ากระบวนการบางขั้นตอนก่อนที่จะออกมาเป็น พ.ร.ฎ.ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น

เอาเข้าจริง คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดไม่ได้ “ทะลวง” เข้าไปถึงแก่นของการแปรรูป กฟผ. แต่ศาลปกครองสูงสุดหยิบยื่นชัยชนะให้แก่ภาคประชาชนเพียง “ครึ่งเดียว” เท่านั้นเอง

สมควรกล่าวด้วยว่า คำพิพากษาในคดีนี้เกี่ยวข้องกับกรณี กฟผ.เท่านั้น หาได้เกี่ยวข้องกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจอื่นแต่ประการใด อย่างไรก็ตาม คำพิพากษานี้ก็สร้างบรรทัดฐานว่าการตั้งบุคคลไปดำรงตำแหน่งต่างๆจะต้องระวังประเด็นส่วนได้เสียและการขัดกันของผลประโยชน์ให้ดี สังเกตได้จากศาลปกครองเคร่งครัดกับประเด็นดังกล่าวมาก ตั้งแต่คดี กสช. คดี กทช. จน คดี กฟผ.

แม้เราไม่อาจหยุดยั้งนโยบายรัฐวิสาหกิจตามแนวทางของรัฐบาลได้อย่างเด็ดขาด แต่อย่างน้อยเนื้อหาในคำพิพากษาก็เป็น “ใบเสร็จ”

“ใบเสร็จ” ที่ใช้เช็คบิลรัฐบาลในเรื่องแต่งตั้งพรรคพวกตนเอง