เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน มาตรา 336 ระบุว่าเมื่อบังคับใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ครบ 5 ปีให้มีการทบทวนเพื่อปรับปรุงแก้ไขรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นได้ โดยระบุให้องค์กรอิสระ 3 องค์กรคือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) และศาลรัฐธรรมนูญ เป็นผู้เสนอรายงานและเสนอประเด็นความเห็นต่อรัฐสภา แต่ด้วยเหตุที่ที่มาของรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาจากกระบวนการมีส่วนร่วมที่มากกว่ารัฐสภาปกติ จึงดูเหมือนสังคมมีความรู้สึกเป็นเจ้าเข้าเจ้าของมากกว่าฉบับที่ผ่านๆ มา

ทำให้การจุดประเด็นเพื่อปรับปรุงแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อเป้าหมายปลายทางในการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2 เริ่มต้นจากความเห็นที่หลากหลายเริ่มตั้งแต่ว่าใครควรเป็นเจ้าภาพ รัฐสภา รัฐบาล หรือสังคม ยังไม่นับรวมประเด็นที่หลายๆ ฝ่ายเสนอแก้ไขโดยเฉพาะฝ่ายการเมือง กระทั่งประเด็นว่าสมควรแก้ไขรัฐธรรมนูญในช่วงนี้หรือไม่

อย่างไรก็ตามผู้เขียนคิดว่าหากตั้งโจทย์ “การปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2” ด้วยการตั้งเป้าไปที่การปรับปรุงรัฐธรรมนูญเพียงด้านเดียว โดยไม่ทบทวนบริบทแวดล้อมทางการเมืองอาจเป็นการตั้งโจทย์ผิดอย่างมหันต์ก็ได้ ซึ่งผู้เขียนขอเปิดประเด็นแวดล้อมเพื่อชวนวิวาทะดังนี้

ข้อสังเกตต่อวิวาทะว่าด้วย “การปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2”

ประการแรก กระแสการถกเถียงว่าด้วยการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2 ในปัจจุบันกำลังตั้งโจทย์ผิด เรากำลังหาคำตอบในคำถามของนักการเมืองที่ไม่สนับสนุนการปฏิรูปการเมือง และพยายามเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญในมาตราต่างๆ โดยที่ยังไม่มีการทบทวนหรือสรุปบทเรียนถึงปัญหาและอุปสรรคร่วมกันว่า แท้ที่จริงแล้วปัญหาที่ยกมากล่าวอ้างกันนั้นอยู่ที่นักการเมืองหรืออยู่ที่บทบัญญัติรัฐธรรมนูญกันแน่ ฉะนั้นควรต้องตั้งโจทย์ใหม่โดยเริ่มจากข้อถกเถียงที่ว่าปัญหาอุปสรรคที่ส่งผลกระทบต่อกระบวนการปฏิรูปการเมืองที่ผ่านมาอยู่ตรงไหน ไม่ใช่ตีขลุมว่าปัญหาอยู่ที่รัฐธรรมนูญเพียงอย่างเดียว หรือโน้มนำสาธารณะให้เข้าใจว่ารัฐธรรมนูญเป็นจำเลยของกระบวนการปฏิรูปการเมือง

ประการที่สอง กระบวนถกเถียงที่เป็นอยู่ถูกชี้นำโดยนักการเมือง นักวิชาการบางกลุ่ม และอดีต สสร.บางคนเท่านั้น ทำให้การทบทวนรัฐธรรมนูญเป็นวาระของคนส่วนน้อยไม่ได้เป็นวาระของประชาชนอย่างแท้จริง ดังนั้นทุกฝ่ายจึงต้องสร้างกระบวนการทบทวนรัฐธรรมนูญที่ระดมการมีส่วนร่วมจากประชาชนให้ได้มากที่สุดเพื่อหาฉันทามติในระดับที่กว้างกว่าความเห็นของนักการเมือง เพราะ รธน.ฉบับนี้เกิดจากกระบวนการผลักดันของประชาชน ดังนั้นหากให้กระแสการแก้ รธน.ชี้นำโดยกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งการแก้ รธน. จะทำให้รูปร่างหน้าตา รธน.เปลี่ยนไปรับใช้ผลประโยชน์เฉพาะกลุ่ม มากกว่าผลประโยชน์ส่วนรวม โดยปราศจากที่ทางหรือพื้นที่ทางการเมืองของประชาชนคนยากคนจน เช่น กรณีที่ฝ่ายการเมืองบางกลุ่มเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญใน มาตรา 107(4) เพื่อให้ผู้สมัครรับเลือกตั้ง สส.ย้ายพรรคสังกัดได้โดยอิสระ แต่ไม่กล้าเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อ ให้ผู้ลงสมัคร สส. ไม่จำเป็นต้องสังกัดพรรคการเมือง ทำให้น่าตั้งคำถามว่าอิสระในการเลือกพรรคสังกัดก่อนลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นเพียงเครื่องมือต่อรองค่าตัวหรือไม่? อาจจะมิใช่ความเป็นอิสระที่เป็นประโยชน์กับการพัฒนาการเมืองแต่อย่างใด

ประการที่สาม ที่ผ่านมาอำนาจในการตีความต้องไม่ผูกขาดโดยนักการเมือง นักกฎหมายมหาชน หรืออดีต สสร. บางคนที่ปัจจุบันมีสังกัดและอิงแอบกับฝ่ายการเมืองหรือกลุ่มผลประโยชน์ชัดเจนขึ้น จนขาดความเป็นอิสระ และพบว่านักวิชาการหรือ อดีต สสร.หลายคนตีความรัฐธรรมนูญเบี่ยงเบนไปจากเจตนารมณ์เดิม กระทั่งเปลี่ยนจากหน้ามือเป็นหลังมือกับการตีความของตนเองในสมัยที่เป็น สสร. หรือในตอนที่ยังไม่มีค่ายสังกัด จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องให้บทบาทกับภาคประชาชนและสังคมมีส่วนร่วมในการตีความและ/หรือประเมินปัญหาอุปสรรคจากการบังคับใช้ รธน.ฉบับนี้หรือสร้างกระบวนการตีความรัฐธรรมนูญโดยสาธารณะ โดยเฉพาะความเห็นและประสบการณ์ของกลุ่มองค์กรต่างๆ ที่เคลื่อนไหวและมีประสบการณ์จากการใช้ รธน. เพื่อให้การตีความไม่ถูกบิดเบือนและรับใช้เป้าหมายของกระบวนการปฏิรูปการเมืองอย่างแท้จริง

แก้หรือไม่แก้รัฐธรรมนูญ?

ประการที่หนึ่ง เนื่องเพราะปัญหาของกระบวนการปฏิรูปการเมืองตามเจตจำนงของประชาชนเมื่อปี พ.ศ.2540 ในช่วงของการยกร่างรัฐธรรมนูญ ที่ปรากฎอยู่ในปัจจุบันมิใช่ปัญหาอันเนื่องจากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญเป็นด้านหลัก แต่เป็นวิกฤติปัญหาจากนักการเมืองและข้าราชการประจำที่ยังหลงอยู่กับวัฒนธรรมอำนาจนิยม แข็งขืนต่อวัฒนธรรมการเมืองใหม่ และมีสัญญาณการบริหารแผ่นดินที่พยายามจัดระเบียบในภาคส่วนต่างๆ เพื่อผนวกอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง อาทิเช่น การปฏิรูประบบราชการที่สร้างความแข็งแกร่งให้กับอำนาจรัฐและทอนกำลังอำนาจของภาคประชาสังคม หรือท่าทีที่ไม่สนับสนุนการกระจายอำนาจ เช่น แนวคิดยุบหรือควบรวม อบต. การตัดงบประมาณอุดหนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การจัดระเบียบอำนาจในกองทัพและหน่วยงานราชการต่างๆ เป็นต้น ยุทธศาสตร์การบริหารอำนาจแบบนี้เป็นยุทธศาสตร์ที่มุ่งเน้นประสิทธิภาพและความเด็ดขาดสวนทางกับเจตจำนงของการเมืองใหม่ที่มีเป้าหมายสร้างการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนให้เป็นจริงในทุกระดับ

ประการที่สอง เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันยังไม่ได้บังคับใช้อย่างสมบูรณ์ มีกฎหมายลูกหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมากกว่า 20 มาตรา และองค์กรอิสระอีกหลายองค์กรที่รัฐสภายังไม่ดำเนินการตรากฎหมายออกมารองรับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญทำให้กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ซึ่งถือเป็นเจตนารมณ์สำคัญของรัฐธรรมนูญ ขาดประสิทธิภาพและศักยภาพ เช่น มาตรา 59 กฎหมายว่าด้วยการประชาพิจารณ์, มาตรา 57 กฎหมายว่าด้วยองค์กรอิสระคุ้มครองผู้บริโภค, มาตรา 56 กฎหมายองค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อม ฯลฯ

ประการที่สาม ปัญหาและอุปสรรคสำคัญของกระบวนการปฏิรูปการเมืองไม่ได้อยู่ที่รัฐธรรมนูญเพียงอย่างเดียว หากแต่เป็นปัญหาอันเนื่องจากผู้มีอำนาจตีความกฎหมายในลักษณะบิดเบือนเพื่อสนองตอบผลประโยชน์ตนเองมากกว่ารับใช้เป้าหมายการปฏิรูปการเมือง และไม่ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ กระทั่งการตรากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายลูกอื่นๆ ในลักษณะบิดเบือนเบี่ยงเบนจากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และฉลาดตีความหาช่องโหว่ของกฎหมายและรัฐธรรมนูญเพื่อปกป้องผลประโยชน์ตนเองมากกว่าจะสนับสนุนจุดเด่นและเจตนารมณ์สำคัญของรัฐธรรมนูญ

“ปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2” ต้องมากกว่าแก้ไขรัฐธรรมนูญ?

ข้อเสนอที่ 1 ให้มีการทบทวนกฎหมายลูกและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญทั้งระบบซึ่งมีกฎหมายเก่ามากกว่า 600 ฉบับที่ยังไม่ถูกยกเลิกและปรับปรุงให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เพราะภาครัฐมักอ้างกฎหมายฉบับเก่าๆ เพื่อใช้อำนาจกับประชาชนในขณะที่ภาคประชาชนอ้างเจตนารมณ์ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เช่น กรณีเหล้าพื้นบ้านที่กรมสรรพสามิต อ้าง พ.ร.บ.สุรา พ.ศ. 2493 และกรณีการจัดตั้งสถานีวิทยุชุมชนที่กรมประชาสัมพันธ์อ้าง พ.ร.บ.วิทยุกระจายเสียงและโทรทัศน์ พ.ศ. 2498 ไล่จับกุมดำเนินคดีกับชาวบ้าน

ข้อเสนอที่ 2 ให้เร่งผลักดันกฎหมายลูกและองค์กรอิสระที่ยังไม่ออกมารองรับรัฐธรรมนูญ เช่น องค์กรอิสระคุ้มครองผู้บริโภค มาตรา 57 , องค์กรอิสระด้านสิ่งแวดล้อม มาตรา 56 , กฎหมายประชาพิจารณ์ มาตรา 59, กระบวนการปฏิรูปสื่อ ตามมาตรา 40, บรรทัดฐานในการคุ้มครองสิทธิของชุมชน ฯลฯ และ รัฐบาลควรบริหารแผ่นดินโดยยึดโยงกับหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเพื่อให้เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญปรากฎเป็นจริง เช่น การปฏิรูปที่ดิน ตามมาตรา 84, การกระจายอำนาจโดยเฉพาะการเปิดโอกาสให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ในจังหวัดที่มีความพร้อม ตามมาตรา 78 หรือสวัสดิการทางด้านการศึกษา ด้านสุขภาพของประชาชน เป็นต้น

ด้วยเหตุดังที่กล่าวมาข้างต้น คงพอจะเห็นแล้วนะครับว่า การตั้งโจทย์ว่าด้วยการปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2 เพื่อเปิดประเด็นถกแถลงทางสาธารณะอาจไม่ง่ายอย่างที่คิด โดยเฉพาะหากใครก็ตามที่คิดว่าปฏิรูปการเมืองครั้งที่ 2 แค่ปรับปรุงปรุงแก้ไขรัฐธรรมนูญเท่านั้น...

พิมพ์บทความ