ตั้งแต่เดือนมกราคม พ.ศ.2547 ประเทศเราก็เริ่มดำเนินโครงการประกันการว่างงานภายใต้ความรับผิดชอบของสำนักงานประกันสังคม โครงการประกันการว่างงานนี้เป็นการคุ้มครองทางสังคมที่ให้แก่ลูกจ้างที่ถูกปลดออกจากงาน (ว่างงานโดยไม่สมัครใจ) โดยมีสิทธิ์ รับประโยชน์ทดแทนร้อยละ 50 ของค่าจ้างเฉลี่ย ในเวลาไม่เกิน 180 วัน ส่วนลูกจ้างที่ลาออกจากงานเอง (ว่างงานโดยสมัครใจ) ได้รับประโยชน์ทดแทนร้อยละ 30 ของค่าจ้าง เป็นเวลาไม่เกิน 90 วัน

นับตั้งแต่เริ่มจ่ายประโยชน์ทดแทนในเดือนกรกฎาคม 2547 จนถึงเดือนธันวาคม 2548 มีผู้ขึ้นทะเบียนขอรับประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงานทั้งประเทศ 174,165 ราย ในจำนวนนี้เป็นผู้ที่ออกจากงานโดยการลาออกเอง ร้อยละ 71.9 และเป็นผู้ประกันตนที่ถูกเลิกจ้าง ร้อยละ 28.1 ของผู้ว่างงานที่ขอรับประโยชน์ทดแทนทั้งหมด

ด้วยหลักการที่ถูกต้องนั้น การประกันการว่างงานมีพื้นฐานมาจากหลักของการประกันภัย ไม่ใช่หลักการสงเคราะห์ นั่นคือเป็นการคุ้มครองลูกจ้างจากความเสี่ยงที่อาจจะถูกเลิกจ้างจากความผันผวนทางเศรษฐกิจ ก็คือการที่ลูกจ้างต้องจ่ายเบี้ยประกันให้แก่กองทุนประกันสังคม และจะได้รับเงินทดแทนเมื่อตนถูกเลิกจ้าง เช่นเดียวกับการประกันภัยในกรณีอื่นๆ เช่น การประกันอัคคีภัยที่เราต้องจ่ายเบี้ยประกันและได้เงินชดเชยเมื่อเกิดไฟไหม้ แต่ถ้าเราเป็นคนวางเพลิงเองแล้ว บริษัทย่อมไม่ยอมจ่ายเงินชดเชยให้เราเป็นแน่

แต่การประกันการว่างงานของไทย กลับกลายเป็นสวัสดิการที่ให้แก่ลูกจ้างผู้ประกันตนที่ตั้งใจลาออกจากงานเองด้วย การให้ประโยชน์ทดแทนนี้เป็นกฎเกณฑ์ที่ก่อให้เกิดภาระทางการเงินที่ไม่จำเป็นต่อกองทุนประกันสังคม ซึ่งทางสำนักงานประกันสังคมก็ทราบดี ดังนั้น เกณฑ์การจ่ายประโยชน์ทดแทนนี้ไม่เคยอยู่ในแผนงานของสำนักงานประกันสังคมมาก่อนหน้านี้เลย

การให้ประโยชน์ทดแทนแก่ผู้ลาออกจากงานจึงเป็นภาระด้านการเงินต่อกองทุนการประกันการว่างงานและถือเป็นการเดินถอยหลังสำหรับการดำเนินการประกันการว่างงานในระดับสากล ทั้งนี้ การดำเนินโครงการประกันการว่างงานของไทยมิได้เกิดขึ้นโดยไม่มีการศึกษาจากประสบการณ์ของประเทศที่ได้พัฒนาระบบการประกันการว่างงานมาก่อนไทย คณะกรรมการและผู้บริหารของสำนักงานประกันสังคมหลายกลุ่มได้เดินทางไปดูงานเกี่ยวกับการประกันการว่างงานในหลายประ เทศ ซึ่งย่อมทราบถึงความไม่เหมาะสมของการให้ประโยชน์ทดแทนแก่ผู้ลาออกจากงานโดยสมัครใจ

แต่ในท้ายสุด เมื่อสำนักงานประกันสังคมประกาศใช้การประกันการว่างงาน กลับยอมจ่ายเงินทดแทนให้แก่ผู้ลาออกจากงานโดยสมัครใจด้วย แสดงให้เห็นถึงกระบวนการกำหนดนโยบายที่มิได้ใส่ใจกับข้อเสนอเชิงวิชาการและการเรียนรู้จากกิจกรรมการดูงานในต่างประเทศ

เหตุที่คณะกรรมการ สปส.ทำเช่นนั้น เพราะผู้ที่มีอิทธิพลโดยแท้จริงต่อการตัดสินใจของคณะกรรมการ สปส.คือ นักการเมือง ถึงแม้ว่าคณะกรรมการ สปส.จะประกอบด้วยตัวแทนจากสามฝ่าย คือ ตัวแทนจากนายจ้าง ลูกจ้าง และข้าราชการ ก็ตาม แต่ปัจจัยชี้ขาดที่ทำให้เกิดการจ่ายผลประโยชน์ทดแทนในกรณีนี้ก็คือ การตัดสินใจของนักการเมืองในระดับรัฐมนตรีกระทรวงแรงงานที่ต้องการผลักดันให้เกิดโครงการการประกันสังคมอย่างรวดเร็ว ซึ่งเป็นไปตามท่วงทำนอง “ประชานิยม” ของรัฐบาลทักษิณ อันเป็นการกำหนดนโยบายโดยหวังผลตอบแทนในแง่ความนิยมทางการเมืองมากกว่าความสมเหตุสมผลทางเศรษฐกิจ ส่วนฝ่ายข้าราชการประจำใน สปส. ก็เลือกที่จะทำตัวเป็นผู้ตอบสนองนโยบายของนักการเมือง โดยยอมละเลยหลักการที่ควรยึดถือ ซึ่งก็คือการทำตัวเป็นต้นอ้อลู่ตามกระแสลมทาง การเมือง ในด้านผู้นำแรงงานนั้น ในแง่หนึ่ง ฐานะของเขาก็คือการเป็นนักการเมืองในหมู่ผู้ใช้แรงงาน เขาจึงมีความจำเป็นที่จะต้องแสวงหาความนิยมส่วนตัวจากฐานเสียงของเขา ดังนั้น เขาก็มีเป้าหมายหลักอยู่ที่การผลักดันให้เกิดโครงการนี้อย่างรวดเร็วที่สุด จึงผนึกพลังกับนักการเมืองอาชีพ เอาชนะการคัดค้านจากตัวแทนฝ่ายนายจ้างไปได้

แม้ว่านายจ้างจะไม่เห็นด้วยกับการจ่ายเงินทดแทนให้แก่ผู้ลาออกจากงานเอง เพราะทำให้ตนต้องจ่ายเงินสมทบสูงขึ้น แต่เมื่อมีความชัดเจนจากนักการเมืองอาชีพว่าต้องการเร่งทำตามนโยบายที่หาเสียงเอาไว้ นายจ้างฝ่ายเดียวก็ไม่มีแรงพอที่จะขัดขวาง จึงหาทางที่จะเจรจาให้มีอัตราเงินสมทบต่ำๆ แทน ประกอบกับการที่ตัวแทนฝ่ายนายจ้างในคณะกรรมการประกันสังคมก็มิได้มีเอกภาพ ตัวแทนของฝ่ายนายจ้างมาจากการแต่งตั้งโดยรัฐ ไม่มีแรงจูงใจที่จะทำการคัดค้านอย่างจริงจัง เนื่องจากตัวแทนนายจ้างมาจากองค์กรที่เป็นตัวแทนผลประโยชน์ของนายจ้างที่หลากหลายอุตสาหกรรม ซึ่งมีรูปแบบการจ้างงานที่แตกต่างกันมาก จึงมีผลประโยชน์ที่คัดคานกันเอง

บทเรียนคืออะไร ?

อาจกล่าวได้ว่า สปส.อยู่ภายใต้การครอบงำของนักการเมือง ซึ่งนับว่าเป็นภัยต่อเงินกองทุนประกันสังคม ในแง่ที่ว่า ผู้ประกันตนและผู้เสียภาษีจะเป็นผู้แบกรับต้นทุนจากการตัดสินใจผิดพลาดของคณะกรรมการ สปส. โดยเฉพาะในเรื่องการใช้เงินกองทุนแบบไม่ถูกต้อง เนื่องจาก พ.ร.บ.ประกันสังคม 2533 กำหนดให้รัฐเป็นผู้รับผิดชอบคนสุดท้ายต่อการดำเนินงานของสำนักงาน หากกองทุนประกันสังคมประสบกับความเสียหายทางการเงิน

บทเรียนก็คือ เรายังจะอนุญาตให้คณะกรรมการ สปส.อยู่ภายใต้อาณัติของนักการเมือง และข้าราชการประจำที่พร้อมจะลู่ตามลมอยู่เสมอโดยไม่มีกลไกกำกับและตรวจสอบที่เหมาะสมต่อไปอีกหรือไม่ ถ้ายังปล่อยให้เป็นเช่นเดิม นักการเมืองและผู้นำแรงงานอาจจะใช้กองทุนประกันสังคมเป็นเครื่องมือในการแสวงหาความนิยมส่วนตัวทางการเมือง เงินกองทุนอาจจะร่อยหรอจนถึงขั้นขาดทุนได้

กระบวนการตัดสินใจที่ก่อให้เกิดผลเสียข้างต้นนั้น เกิดจากโครงสร้างอำนาจที่ไม่เหมาะสม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การที่กระบวนการคัดเลือกตัวแทนของทั้งฝ่ายนายจ้างและฝ่ายลูกจ้างโดยการแต่งตั้งในปัจจุบันนั้น ยังไม่สามารถคัดสรรตัวแทนที่มีทั้งคุณภาพ ความชอบธรรม และสร้างความรับผิดต่อกลุ่มตนได้อย่างชัดเจน มากไปกว่านั้น กระบวนการแต่งตั้งนี้ยังทำให้ตัวแทนทั้งสองฝ่ายไม่เป็นอิสระจากนักการเมืองและข้าราชการ ซึ่งทำให้ตัวแทนของฝ่ายแรงงานและนายจ้างไม่สามารถคานอำนาจของทั้งนักการเมืองและข้าราชการได้มากพอ

กล่าวในรายละเอียดแล้ว กระบวนการคัดเลือกตัวแทนของลูกจ้างนั้น มีปัญหาทั้งในแง่คุณภาพและความชอบธรรมดังนี้

เนื่องจากมีผู้นำแรงงานกลุ่มเล็กๆ ไม่กี่คนที่ “ผูกขาด” ความเป็นผู้นำในสภาองค์การลูกจ้างทั้งหลายมาเป็นเวลานาน และเมื่อ สปส.ยึดติดว่าผู้นำจากสภาองค์การฯเท่านั้นเป็นตัวแทนที่แท้จริงของแรงงานไทย ทำให้ สปส.มีตัวบุคคลที่จะได้รับการพิจารณาคัดเลือกเข้าเป็นกรรมการ สปส.น้อยมาก ด้วยทางเลือกที่จำกัดเช่นนี้เองที่อาจทำให้ตัวแทนแรงงานในกรรมการของ สปส.มีคุณภาพที่จำกัด ทั้งในแง่ความรู้ ความสามารถ และความโปร่งใสในแง่ผลประโยชน์ส่วนบุคคล ในขณะที่การควบคุมเชิงนโยบายต่อการประกันสังคมนั้นเป็นเรื่องที่ยาก ซับซ้อน และเกี่ยวข้องกับจำนวนเงินและผู้ประกันตนจำนวนมาก ดังนั้น ถ้าผู้ควบ คุมนโยบายไม่มีคุณภาพพอเพียง ความเสียหายทั้งที่ตั้งใจและไม่ตั้งใจต่อการประกันสังคม ทั้งในแง่ประสิทธิภาพ ความเท่าเทียม และการแสวงหาผลประโยชน์ที่มิชอบ ย่อมเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงได้ยาก

ในอีกด้านหนึ่งนั้น สภาองค์การลูกจ้างทั้งหลายที่ได้รับการยอมรับจากภาครัฐว่าเป็นตัวแทนที่ “ชอบธรรม” ของฝ่ายแรงงานนั้น กลับประสบกับปัญหาความชอบธรรมของการเป็นตัวแทนที่แท้จริงของฝ่ายลูกจ้างอย่างน้อยใน 2 ประเด็น คือ

หนึ่ง สภาองค์การลูกจ้างทั้งหมดทุกองค์กร อย่างมากก็เป็นแค่ตัวแทนของผู้ใช้แรงงานภาคเอกชนไม่เกิน 3 แสนคน ที่เป็นสมาชิกของสหภาพแรงงานเท่านั้น ทั้งนี้ยังไม่นับปัญหาที่สภาองค์การลูกจ้างหลายแห่งต่างประสบกับข้อกล่าวหาว่า มีสมาชิกที่เป็นสหภาพแรงงาน “กระดาษ” จำนวนมาก ที่ถูกจัดตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์หลักเพียงเพื่อให้ผู้นำของตนอ้างความชอบธรรมเข้าสู่ความเป็นตัวแทนฝ่ายแรงงานในกรรมการไตรภาคีชุดต่างๆ เท่านั้น

ดังนั้น จึงมีแรงงานอีกจำนวนมากที่มิได้เป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน หรือสังกัดองค์กรแรงงานใดๆ ทั้งสิ้น ซึ่งหากนับเฉพาะแรงงานในส่วนที่เป็นผู้ประกันตนตาม พ.ร.บ.ประกันสังคมจำนวน 8 ล้านคนแล้ว แรงงานนอกระบบจัดตั้งเหล่านี้ยังไม่มีองค์กรแทนตน หรือมีระบบใดเลยที่จะเป็นช่องทางในการส่งผ่านความต้องการทางนโยบายเข้าสู่การพิจารณาของ สปส.แต่อย่างใด กล่าวในแง่นี้แล้วสภาองค์การลูกจ้างจึงมิได้เป็นตัวแทนที่ “ชอบธรรม” ของแรงงานในส่วนที่ไร้การจัดตั้งแต่ต้น

สอง ในฐานะของตัวแทนแรงงานที่มีการจัดตั้ง กล่าวได้ว่าไม่มีองค์การสภาลูกจ้างแห่งใดเลย ที่ได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวแทนทั้งหมดของขบวนการแรงงาน ปรากฏการณ์ที่มีองค์กรแรงงานหลายแห่ง เช่น กลุ่มย่านต่างๆ และสหภาพแรงงานบางแห่ง สร้างแนวร่วมกับองค์กรพัฒนาเอกชน เช่น กลุ่มสมานฉันท์แรงงานไทยขึ้น เพื่อเคลื่อนไหวเรียกร้องผลประโยชน์ในประเด็นต่างๆ ให้แก่ฝ่ายลูกจ้างอย่างเป็นอิสระ โดยไม่ยอมเข้าสู่ระบบการจดทะเบียนอย่างเป็นทางการในรูปแบบสภาองค์การลูกจ้างนั้น ย่อมเป็นปรากฏการณ์ที่สะท้อนว่า อย่างน้อยขบวนการแรงงานในกลุ่มนี้มิได้ยอมรับ “การนำ” ของสภาองค์การลูกจ้างที่ดำรงอยู่ ตรงกันข้ามแรงงานกลุ่มนี้กลับตั้งคำถามในเชิงตรวจสอบต่อผู้แทนแรงงานในระบบไตรภาคีหลากหลายประเด็น ซึ่งเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไป

ถึงเวลาแล้วหรือไม่ ที่การคัดเลือกตัวแทนของทั้งฝ่ายลูกจ้างและนายจ้างจะต้องมาจากการเลือกตั้งทางตรงโดยผู้จ่ายเงินสมทบให้กับ สปส.

ตราบใดที่โครงสร้างอำนาจการตัดสินใจของสำนักงานประกันสังคมยังมิได้มีการแก้ไขแล้ว โอกาสที่การตัดสินใจอันไม่เหมาะสมเช่นนี้ ย่อมเกิดขึ้นได้เสมอ และอาจทำให้กองทุนเสียหายและสูญเสียความไว้วางใจจากสาธารณชน ดังเช่นในกรณีการจัดหาระบบงานสารสนเทศแรงงานมูลค่า 2,800 ล้านบาทที่กำลังถูกตั้งข้อกังขาอยู่ในปัจจุบัน ในขณะที่กองทุนประกันสังคมมีขนาดใหญ่ขึ้นอย่างรวดเร็ว จึงเป็นไปได้ว่าความเสียหายในอนาคตจะมากขึ้นตามไปด้วย และผู้เสียภาษีจะเป็นผู้เสียหายในท้ายสุด

ตีพิมพ์ครั้งแรก: คอลัมน์ ‘มองซ้าย มองขวา’ หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 25 ธันวาคม 2549

พิมพ์บทความ