ในรอบสัปดาห์ที่ผ่านมา คุณธาริษา วัฒนเกส ผู้หญิงคนแรกที่ก้าวสู่ตำแหน่งผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ให้สัมภาษณ์แก่สื่อมวลชน ตอกย้ำถึงจุดยืนในเรื่องความเป็นอิสระของ ธปท.จากการแทรกแซงทางการเมือง และกล่าวด้วยว่า เพื่อให้ความเป็นอิสระนี้มั่นคงมากขึ้น ธปท.จึงกำลังผลักดันการแก้ไขกฎหมาย 3 ฉบับ คือ พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ร.บ.ประกันเงินฝาก และ พ.ร.บ.สถาบันการเงิน

สาเหตุที่ต้องแก้ไขกฎหมายนั้น เนื่องจากระดับความเป็นอิสระของธปท.ในอดีตขึ้นอยู่กับคุณสมบัติส่วนตัวของผู้ว่าการฯ และกลไกการปฏิบัติภายในธปท. รวมทั้งวัฒนธรรมองค์กรมากเกินไป ในขณะตัวกฎหมายนั้นไม่ได้กำหนดให้ ธปท.เป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง

ตัวอย่างเช่นใน พ.ร.บ.ธนาคารแห่งประเทศไทย อนุญาตให้รัฐมนตรีคลังปลดผู้ว่าการออกจากตำแหน่งได้ตลอดเวลาโดยไม่ต้องระบุฐานความผิด เพียงแต่คำสั่งปลดนั้นต้องให้คณะรัฐมนตรีรับรองก่อน ดังนั้นในอดีตที่ผ่านมา หากตัวผู้ว่าฯเป็นคนมีบารมี ได้รับความเชื่อถือจากสังคมสูง นักการเมืองก็จะไม่กล้าปลดผู้ว่าการตามอำเภอใจ ในทางตรงข้ามเมื่อใดที่ผู้ว่าการอ่อนแอ หรือมีพฤติกรรมที่ไม่น่าเชื่อถือ ไม่น่าเคารพ ผู้ว่าการก็จะถูกปลดออกได้ง่าย จึงไม่เป็นที่น่าแปลกใจที่ความเป็นอิสระของ ธปท.ในยุคนายป๋วย อึ๊งภากรณ์ นั้นจะมีสูงกว่ายุคที่ผู้ว่าการ ธปท.ชื่อ นายวิจิตร สุพินิจ มากมาย

ดังนั้น กฎหมาย ธปท.ฉบับใหม่ก็จะกำหนดลงไปเลยว่าให้ ธปท.เป็นอิสระมากขึ้น เช่น อาจจะกำหนดให้มีวาระการดำรงตำแหน่งผู้ว่าการที่แน่นอน เช่น 5 ปี และอาจต่ออายุได้หนึ่งครั้ง เป็นต้น และ/หรือระบุว่าผู้ว่าการจะถูกปลดได้ภายใต้เงื่อนไขความผิดใดบ้าง การปลดผู้ว่าการโดยอ้างเพียงว่าเพื่อความเหมาะสม ก็จะทำไม่ได้อีกต่อไป และอาจจะกำหนดองค์ประกอบรวมทั้งที่มาของคณะกรรมการนโยบายการเงินให้ชัดเจน เพราะใน พ.ร.บ.ฉบับปัจจุบันนั้น คณะกรรมการชุดนี้ถูกแต่งตั้งโดยอาศัยอำนาจของผู้ว่าการ ธปท.เท่านั้น ทำให้สังคมอาจตั้งคำถามต่อความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายการเงินของคณะกรรมการได้ เช่น กรรมการอาจจะไม่กล้ากำหนดอัตราดอกเบี้ยนโยบาย (R/P 14 วัน) ค้านกับความเห็นของตัวผู้ว่า เพราะกลัวว่าผู้ว่าจะปลดตัวเองออก หรือไม่แต่งตั้งให้กลับมาดำรงตำแหน่งใหม่ในรอบต่อไป เป็นต้น

ส่วนในกรณีของ พ.ร.บ.ธนาคารพาณิชย์ พ.ศ.2505 นั้น กำหนดให้อำนาจในการสั่งควบคุม หรืออำนาจในการสั่งปิดธนาคารพาณิชย์เป็นของรัฐมนตรีคลัง โดย ธปท.ต้องเสนอเรื่องขึ้นไป รมต.คลังพิจารณา ทั้งๆ ที่ ธปท.มีหน้าที่กำกับและตรวจสอบให้ธนาคารมีความมั่นคง ดังนั้น พ.ร.บ.ฉบับใหม่ ซึ่งจะเป็นการยุบรวม พ.ร.บ.ธนาคารพาณิชย์ พ.ศ.2505 กับ พ.ร.บ.บริษัทเงินทุนฯ พ.ศ.2522 เข้าด้วยกัน และเรียกใหม่ว่า พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน จะให้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดแก่ ธปท.ในการกำกับดูแลสถาบันการเงิน รวมทั้งอำนาจในการสั่งปิดและสั่งควบคุมสถาบันการเงิน โดยรัฐมนตรีคลังจะเหลืออำนาจเพียงแค่การกำกับดูแลให้ ธปท.ทำหน้าที่ตามกฎหมายเท่านั้น แต่ยังคงมีอำนาจในการปิดสถาบันการเงิน หากการปิดนั้นทำให้รัฐมีภาระทางงบประมาณ

นอกจากนี้ ร่างกฎหมายใหม่จะแบ่งขั้นตอนการกำกับดูแลสถาบันการเงินออกเป็นหลายขั้นตอน ตามระดับเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงตามมาตรฐานบีไอเอส เช่น หาก ธปท.กำหนดให้สถาบันการเงินดำรงเงินกองทุนฯไว้ที่ 8.5% แล้วปรากฏว่า สถาบันการเงินหนึ่งดำรงเงินกองทุนเพียงแค่ 5% ซึ่งคิดเป็นเพียง 60% ของ 8.5% เท่านั้น ธปท.ก็จะมีอำนาจสั่งให้สถาบันการเงินนั้นส่งแผนฟื้นฟูกิจการภายใน 30 วัน หรือเมื่อกองทุนฯลดลงเหลือต่ำกว่า 3% แล้ว ธปท.ก็จะมีอำนาจสั่งปิดสถาบันการเงินนั้นทันที โดยไม่ต้องขออนุญาตจากรัฐมนตรีคลังก่อน ดังเช่นในอดีต

ผมคิดว่าการกำหนดอำนาจของ ธปท.ข้างต้นเกิดขึ้นเพื่อรองรับปัญหาที่เคยเกิดขึ้นในอดีตแล้วในสองกรณีคือ ในกรณีที่สถาบันการเงินดำเนินธุรกิจจนเกิดการขาดทุนสะสมมากมาย ไม่ว่าจะด้วยสาเหตุอะไรก็ตามแต่ เช่นผู้บริหารโกงธนาคารของตัวเอง หรือปล่อยสินเชื่อโดยไม่คำนึงถึงความเสี่ยงอย่างพอเพียง จนกระทั่งสถาบันนั้นสมควรถูกจัดการ แต่เมื่อ ธปท.เสนอไปยังรัฐมนตรีคลังเพื่อขออนุญาตเข้าควบคุมกิจการ ปรากฏว่ารัฐบาลกลับดองเรื่องไว้ไม่ยอมตอบหนังสือของ ธปท. ธปท. จึงไม่สามารถสั่งควบคุมสถาบันนั้นได้ กรณีเช่นนี้ ผมมีหลักฐานว่า อย่างน้อยเคยเกิดขึ้นหนึ่งครั้ง เมื่อ ธปท.ต้องการเข้าควบคุมธนาคารไทยพัฒนา (ต่อมาถูกซื้อกิจการไป แล้วเปลี่ยนชื่อเป็นธนาคารมหานคร แต่ก็ถูกปิดไปภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 2540) แต่รัฐบาลไม่อนุมัติ เนื่องจากว่าจอมพลประภาส จารุเสถียร ซึ่งเป็นรองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีมหาดไทยในขณะนั้น และครอบครัวถือหุ้นของธนาคารนี้เป็นจำนวนหลายสิบเปอร์เซ็นต์

ส่วนการแบ่งขั้นตอนการกำกับดูแลจำแนกตามระดับการดำรงเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงนั้น เกิดขึ้นเพราะในอดีตเคยมีกรณีที่ธนาคารพาณิชย์บางแห่งดำรงเงินกองทุนต่ำกว่ากำหนด ซึ่งเป็นอาการที่แสดงว่าธนาคารนั้นๆ ขาดความมั่นคงแล้ว ทั้งๆ ที่ ธปท.รู้อยู่เต็มอกว่า ถ้าปล่อยต่อไปโดยที่ ธปท.ไม่เข้าไปจัดการแล้ว ธนาคารนั้นก็จะล้มไปในที่สุด แต่ก็ปรากฏว่า ธปท.ไม่มีอำนาจเข้าจัดการ เนื่องจากกฎหมายกำหนดไว้ว่า ธปท.จะเข้าแทรกแซงได้ก็ต่อเมื่อกองทุนฯ ติดลบแล้วเท่านั้น ซึ่งแปลว่ากิจการนี้ไปไม่รอดแล้ว ดังนั้นในกรณีนี้อำนาจของธปท.ที่กำหนดโดยกฎหมายจึงไม่พอเพียงที่จะเข้าไปแทรกแซงธนาคารพาณิชย์เพื่อแก้ปัญหาเสียแต่ต้นมือ

กล่าวอย่างรวบรัดแล้ว การที่ ธปท.ผลักดันให้มีการแก้ไขกฎหมายทั้งสองฉบับข้างต้นก็เพื่อที่จะทำให้ความเป็นอิสระของ ธปท.จากการแทรกแซงทางการเมืองมีกฎหมายรองรับอย่างเป็นทางการเสียที แต่เท่าที่ผมรู้มานั้น ธปท.ไม่ใช่เพิ่งจะมาร่าง หรือเพิ่งจะมาผลัดดันกฎหมายในตอนนี้ กฎหมายทั้ง 2-3 ฉบับข้างต้นถูกร่างมาตั้งแต่เมื่อเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ 2540 ใหม่ๆ เป็นอย่างช้า และก็เกือบจะผ่านรัฐสภาในยุครัฐบาลชวน หลีกภัยแล้ว แต่ก็แท้งไปในที่สุดด้วยความขัดแย้งในกรณีการรวมบัญชีที่กลุ่มหลวงตามหาบัวออกมาต่อต้าน

ส่วนในยุครัฐบาลทักษิณ ผมไม่มีข้อมูลชัดเจนว่าการผลักดันกฎหมายเหล่านี้ไปสะดุดหยุดลงที่ตรงไหน หรือไปเจอตออะไรเข้า แต่ผมไม่แปลกใจเลยที่กฎหมายชุดนี้ไม่ผ่านออกมาในยุครัฐบาลทักษิณ เนื่องจากเมื่อประมาณปี 2548 มีการเคลื่อนไหวในด้านตรงกันข้ามของสำนักงานเศรษฐกิจการคลังที่ต้องการดึงอำนาจกำกับดูแลสถาบันการเงินทั้งหมดออกจาก ธปท. แล้วโอนไปให้องค์กรใหม่ที่จะจัดตั้งขึ้นมารับผิดแทน ประกอบกับการที่มีข่าวหลุดรอดออกมาทางสื่อมวลชนอยู่บ่อยครั้ง ถึงความไม่ลงรอยกันระหว่าง ธปท.และรัฐบาล ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่กระทรวงการคลังเห็นว่าเป้าหมายการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคในปี 2549 ควรจะให้น้ำหนักกับการขยายตัวทางเศรษฐกิจมากกว่าการแก้ปัญหาเงินเฟ้อ ในขณะที่ ธปท.ให้น้ำหนักกับปัญหาเงินเฟ้อมากกว่า หรือในกรณีที่ ธปท.ตรวจสอบการให้กู้ของธนาคารกรุงไทยที่มีหนี้ NPL เพิ่มขึ้นจำนวนมาก จนนำไปสู่ความขัดแย้งกับ คุณ วิโรจน์ นวลแข และตามมาด้วยข่าวการปลด ม.ร.ว.ปรีดิยาธร เทวกุล ออกจากตำเหน่งผู้ว่าการ นี่ยังไม่นับการปะทะคารมผ่านสื่อระหว่างผู้ว่าการ รมต.คลัง และนายกฯทักษิณ ชินวัตรอีกหลายครั้ง จากร่องรอยความขัดแย้งที่ผมเล่ามาข้างต้น ผมจึงไม่แปลกใจเลยว่า กฎหมายชุดนี้ที่มุ่งจะให้ธปท.เป็นอิสระจากฝ่ายการเมืองมากขึ้นนั้นจะไม่ผ่านออกมาบังคับใช้ในรัฐบาลชุดที่แล้ว

คำถามที่ตามมาคือ การผลักดันกฎหมายของ ธปท.ในครั้งนี้จะสำเร็จในรัฐบาลชุดนี้หรือไม่ ผมขอเดาแบบฟันธงว่าจะสำเร็จ ไม่ใช่ด้วยเหตุผลว่ารัฐบาลนี้มีหม่อมอุ๋ยเป็นรัฐมนตรีคลัง ซึ่งจะสนับสนุนกฎหมายชุดนี้เท่านั้น แต่ที่จะสำเร็จ เพราะรัฐบาลชุดนี้เป็นรัฐบาลอมาตยาธิปไตย เนื่องจากในอดีตที่ผ่านมานั้น รัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารทุกชุด ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นรัฐบาลอมาตยาธิปไตย จะมีหน้าที่พิเศษหนึ่งประการก็คือ การผ่านร่างกฎหมายจำนวนมากที่เสนอโดยฝ่ายข้าราชการประจำอย่างรวดเร็ว และจะไม่ถูกขัดขวางหรือถูกตรวจสอบจากรัฐสภาอย่างเข้มข้น อย่างที่ทราบกันดี รัฐสภาในสมัยรัฐประหารก็คือสภาที่เราเรียกกันว่าสภาฝักถั่ว ซึ่งมีสมาชิกจำนวน มากเป็นข้าราชการประจำ การผ่านกฎหมายที่ร่างและเสนอโดยข้าราชการประจำจึงเป็นไปอย่างรวดเร็ว

พูดอีกแบบหนึ่งก็คือ ในช่วงเวลาของรัฐบาลจากการรัฐประหารนั้น เป็นโอกาสทองของฝ่ายข้าราชการประจำที่จะเข็นกฎหมายตามที่ตัวต้องการออกมาเป็นจำนวนมาก ผมเชื่อแน่ว่าถ้าเราตรวจนับจำนวนกฎหมายที่ผ่านรัฐสภาฝักถั่วเทียบกับจำนวนกฎหมายที่ผ่านรัฐสภาจากการเลือกตั้ง ในช่วงเวลาที่เท่ากันแล้ว ผมเชื่อว่าจำนวนที่ผ่านรัฐสภาฝักถั่วจะมีมากกว่ามาก

คำถามที่สำคัญกว่าจำนวนก็คือ กฎหมายที่ทั้งเขียนและเสนอโดยข้าราชการประจำ ผ่านไปให้รัฐบาล (ข้าราชการประจำ หรือข้าราชการบำนาญ) และรัฐสภาฝักถั่ว (ก็ข้าราชการประจำ หรือข้าราชการบำนาญอีกเช่นกัน) พิจารณาออกมาบังคับใช้ แล้วพวกเราจะเชื่อได้อย่างไรว่ากฎหมายเหล่านั้น จะมีการสร้างกลไกให้ข้าราชการประจำรับผิด (accountability) ต่อประชาชนอย่างเหมาะสมและพอเพียง

ตีพิมพ์ครั้งแรก: คอลัมน์ มองซ้ายมองขวา หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 27 พฤศจิกายน 2549

พิมพ์บทความ