- ณ พัฒน์ -

คนที่อยู่ในแวดวงสถาบันการเงินคงคุ้นเคย หรืออย่างน้อยก็คงได้ยินข่าวเกี่ยวกับมาตรฐานการกำกับดูแลสถาบันการเงินฉบับใหม่ หรือที่เขาเรียกกันเท่ๆ ว่า Basel II กันมาแล้วแน่ๆ แต่ถ้าใครยังไม่เคยได้ยิน หรือเคยได้ยินแล้ว แต่ไม่รู้ว่ากันคืออะไร ลองอ่านดูครับ

อย่างที่รู้ๆ กันครับ ในเกือบทุกประเทศทั่วโลก ธุรกิจสถาบันการเงินเป็นธุรกิจที่ถูกควบคุม กำกับดูแลจากรัฐอย่างเข้มงวดมากที่สุดธุรกิจหนึ่งเลยทีเดียว

ทำไมเหรอครับ ? ก็เพราะว่าธุรกิจสถาบันการเงิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งธนาคารและสถาบันการเงินที่รับเงินฝากจากประชาชนทั่วไป เกี่ยวข้องกับทรัพย์สินของคนเป็นจำนวนมาก ลองนึกดูเล่นๆ ว่า ถ้าพรุ่งนี้มีธนาคารหนึ่งแห่งต้องปิดตัวลง จะกระทบกับชีวิตคนมากขนาดไหน (คงยังจำประสบการณ์เลวร้ายจากวิกฤตการณ์สถาบันการเงินเมื่อปี 2540 กันได้)

นอกจากนี้ โดยธรรมชาติของธุรกิจธนาคาร (และสถาบันการเงินส่วนใหญ่) เป็นธุรกิจของการบริหารสภาพคล่อง ด้านหนึ่งธนาคารระดมเงินฝากจากผู้ฝาก แลกกับบัญชีเงินฝากที่มีสภาพคล่องสูง เพราะธนาคารสัญญาว่า ธนาคารพร้อมที่จะคืนเงินฝากแก่ผู้ฝากทุกเมื่อ เมื่อทวงถาม (แต่อาจโดนคิดค่าปรับบ้าง ถ้าไปขอถอนเงินก่อนหมดระยะเวลาที่สัญญากันไว้)

ส่วนอีกด้านหนึ่ง ธนาคารเอาเงินนั้นไปปล่อยกู้แก่ผู้กู้ที่มีระยะเวลาใช้คืนที่แน่นอน และธนาคารคงไม่สามารถบอกให้บริษัทหรือคนกู้เงินซื้อบ้านเอาเงินมาคืนก่อนหมดระยะเวลาที่สัญญากันไว้แน่ๆ (และบริษัทก็คงไม่รู้จะเอาเงินจากไหนมาใช้คืน ถ้าเอาเงินนั้นไปลงทุนแล้ว)

ดังนั้น ธุรกิจธนาคารอยู่ได้โดยความเชื่อมั่นอย่างแท้จริง คือธนาคารต้องเชื่อว่า ผู้ฝากเงิน คงไม่มาทวงถามเงินพร้อมๆ กันในวันเดียวกัน และผู้ฝากเงินต้องเชื่อว่า ธนาคารจะมีเงินมาให้ ถ้าไปถอน

ไม่ว่าธนาคารจะแข่งแกร่งทางการเงินขนาดไหน ถ้าผู้ฝากเงินขาดความเชื่อมั่น และพร้อมใจกันมาถอนเงินพร้อมๆ กัน ธนาคารนั้นก็เจ๊งเอาง่ายๆ ครับ และอาจจะพาเอาระบบสถาบันการเงินอื่นๆ พังกันไปทั้งระบบได้

ดังนั้น ในเกือบทุกประเทศจึงต้องมีหน่วยงานกำกับดูแลสถาบันการเงิน เพื่อสร้างความมั่นใจให้แก่ระบบสถาบันการเงินทั้งระบบ

ส่วนใหญ่แล้ว จะมีการกำหนดให้ธนาคารและสถาบันการเงินต้องดำรง “ทุน” ไว้จำนวนหนึ่งเพื่อให้แน่ใจว่า สถาบันการเงินนั้น จะมีสินทรัพย์มากกว่าหนี้สินในปริมาณที่ปลอดภัย (ถ้าใครลืมวิชาบัญชีไปแล้ว ทุนเท่ากับสินทรัพย์ลบหนี้สินนะครับ)

แต่เนื่องจากในอดีต แต่ละประเทศมีข้อกำหนดในการกำกับดูแลสถาบันการเงินไม่เหมือนกัน ทำให้เกิดข้อได้เปรียบเสียเปรียบกันในการดำเนินงาน ธนาคารกลางของกลุ่มประเทศอุตสาหกรรมสิบประเทศ (G-10) จึงมีการจัดตั้ง Basel Committee on Banking Supervision ขึ้นที่เมือง Basel (แต่เดิมคนอังกฤษสะกดว่า Basle ครับ ส่วน Basel เป็นการสะกดแบบภาษาเยอรมัน ซึ่งเป็นภาษาหลักที่ใช้ในเมืองนี้ เดี๋ยวนี้คนส่วนใหญ่จึงสะกดแบบนี้ครับ) ประเทศ Switzerland เพื่อพัฒนามาตรฐาน และแนวทางการกำกับดูแลสถาบันการเงิน และ “แนะนำ” (ไม่มีการบังคับนะครับ) มาตรฐานและแนวทางเหล่านี้แก่ประเทศสมาชิก และประเทศที่ไม่ใช่สมาชิกนำไปปรับปรุงใช้ให้เหมาะสมกับระบบการเงินของแต่ละประเทศ เพื่อว่าการกำกับดูแลสถาบันการเงินจะได้ไปในแนวทางเดียวกัน และสามารถนำผลมาใช้เปรียบเทียบกันได้

Basel Committee ออกมาตรฐานการกำกับดูแลสถาบันการเงินฉบับแรกเมื่อปี 2531 (มีชื่อเรียกว่า Basel Capital Accord หรือที่ตอนนี้เรียกกันว่า Basel I หลังจากที่ได้มีการพัฒนามาตรฐานรุ่นที่สอง) มาตรฐานพิมพ์นิยมรุ่นแรกนี้ เน้นจัดการกับความเสี่ยงด้านเครดิตของแต่ละสถาบันการเงิน โดยกำหนดให้สินทรัพย์แต่ละรายการของธนาคารพาณิชย์มี “น้ำหนัก” ไม่เท่ากัน สินทรัพย์ที่ (ดูเหมือนว่า) มีความเสี่ยงน้อยก็จะมี “น้ำหนัก” น้อย เช่น พันธบัตรรัฐบาลมีน้ำหนักเท่ากับศูนย์ สินเชื่อที่อยู่อาศัยมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน มีน้ำหนัก 50% และ เงินกู้บริษัททั่วไป มีน้ำหนัก 100% เป็นต้น ผลรวมของผลคูณของ “น้ำหนัก” กับมูลค่าของสินทรัพย์แต่ละรายการ เรียกว่า สินทรัพย์เสี่ยง (risk weighted asset) เป็นเสมือนชี้เครื่องวัดความเสี่ยงของสถาบันการเงินแห่งนั้นๆ และ Basel Capital Accord กำหนดให้ธนาคารพาณิชย์แต่ละแห่งมีเงินกองทุน (bank capital ซึ่งแตกต่างจาก “ทุน” หรือ “ส่วนของผู้ถือหุ้น” ทางบัญชี) อย่างน้อยร้อยละ 8 ของสินทรัพย์เสี่ยง

หลักเกณฑ์ดังกล่าว แม้ว่าจะสามารถนำไปปฏิบัติได้ง่าย และเป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวาง (ประเทศไทยเราเองโดยธนาคารแห่งประเทศก็รับเอาหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาใช้ตั้งแต่ปี 2536) แต่ก็มีข้อจำกัดอยู่มากพอสมควร

ที่เห็นได้ชัดคือ เกณฑ์ดังกล่าวสมมติให้สินทรัพย์ประเภทเดียวกัน มีความเสี่ยงเท่าๆ กันหมด เช่น เงินกู้ที่ให้กับรัฐบาลทุกแห่งมีความเสี่ยงเท่ากันหมด ทั้งๆ ที่เงินกู้แก่รัฐบาลบางประเทศอาจจะมีความเสี่ยงมากกว่าเงินกู้ให้กับบริษัทชั้นดีบางแห่งเสียอีก นอกจากหลักเกณฑ์นี้ก็ไม่ได้พิจารณาถึงความเสี่ยงด้านอื่นๆ เช่นความเสี่ยงที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงในราคาสินทรัพย์ในตลาดการเงิน ความเสี่ยงจากการดำเนินงาน และความเสี่ยงอื่นๆ ข้อจำกัดเหล่านี้เปิดโอกาสให้ สถาบันการเงินระหว่างประเทศบางแห่งอาศัยช่องว่างหลบเลี่ยงจากหลักเกณฑ์เหล่านี้ได้

ที่ผ่านมา Basel Committee ได้พยายามปรับปรุงหลักเกณฑ์เหล่านี้ เช่น มีการเพิ่มข้อกำหนดเกี่ยวกับความเสี่ยงจากราคา (market risk) ในบัญชีเพื่อการค้า (trading book) ของธนาคาร เข้าไปในเกณฑ์มาตรฐาน เมื่อปี 2539 (คงยังจำกันได้ว่า ก่อนหน้านั้นแค่ปีเดียว นาย Nick Leeson นักค้าเงินที่สำนักงานเล็กๆ ของธนาคาร Barings ในสิงคโปร์ แค่คนเดียว สามารถทำธนาคารที่เก่าแก่และมีชื่อเสียงที่สุดแห่งหนึ่งของอังกฤษ ล้มลงได้ทั้งเครือ ผมว่าเหตุการณ์นี้ต้องมีส่วนสำคัญในการเพิ่มข้อกำหนดนี้เข้าไปใน Basel accord แน่ๆ)

หลังจากนั้น ก็มีความพยายามที่จะปรับปรุงเกณฑ์มาตรฐานไปพร้อมๆ กับการพัฒนาองค์ความรู้และเทคโนโลยีทางด้านการเงิน เกณฑ์ใหม่ที่จะนำมาใช้เร็วๆ นี้คือเกณฑ์ Basel II ซึ่งตั้งอยู่บนหลักการ (pillar) สำคัญสามประการ

หลักการแรก คือ การดำรงเงินกองทุนขั้นต่ำ (minimum capital requirements) ซึ่งเกณฑ์ใหม่นี้นอกจากจะพิจารณาถึงความเสี่ยงทางเครดิตแล้ว ยังครอบคลุมไปถึงความเสี่ยงที่เกิดจากราคา (market risk) และความเสี่ยงที่เกิดจากการดำเนินงาน (operational risk ซึ่งรวมถึงความเสียหายที่เกิดจากระบบ จากบุคคล หรือปัจจัยภายนอกอื่นๆ เช่นไฟไหม้ น้ำท่วม โจรกรรม) โดยสถาบันการเงินแต่ละแห่งมีทางเลือกที่จะใช้การคำนวณความเสี่ยงแต่ละประเภทตามสูตรมาตรฐาน ที่ได้รับการปรับปรุงให้พิจารณาถึงระดับความเสี่ยงของสินทรัพย์แต่ละชนิด หรือจะใช้แบบจำลองทางการเงิน ที่จัดทำขึ้นเองโดยได้รับความเห็นชอบจากหน่วยงานกำกับดูแลสถาบันการเงินของประเทศนั้นๆ ก็ได้

ในบรรดาความเสี่ยงทั้งสามประเภทนี้ การวัดและประเมินความเสี่ยงด้านราคา (เช่น จากอัตราดอกเบี้ย อัตราแลกเปลี่ยน ราคาหุ้น และราคาสินค้า) ได้รับการพัฒนาไปมากที่สุด มีวิธีประเมินที่ได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวาง (เช่น value at risk) ในขณะที่การประเมินความเสี่ยงด้านเครดิต และการดำเนินงานยังคงเป็นเรื่องท้าทายอยู่ เพราะข้อจำกัดด้านข้อมูล และทางทฤษฎีการเงิน

หลักการที่สอง คือ การสอบทานจากผู้กำกับดูแล (supervisory review process) เพื่อรองรับต่อความเสี่ยงอื่นๆ ที่ไม่ได้คาดถึง และเตรียมพร้อมให้ผู้กำกับดูแลสามารถป้องกันไม่ให้เกิดปัญหา และสามารถจัดการต่อสถาบันการเงินที่มีปัญหาได้อย่างเหมาะสม

หลักการสุดท้าย คือ การใช้กลไกตลาดในการกำกับดูแล กล่าวคือการกำหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลอย่างเหมาะสม เพื่อให้นักลงทุนสามารถใช้ประกอบการตัดสินใจ และใช้กลไกตลาดช่วยในปรับเปลี่ยนพฤติกรรมของสถาบันการเงิน

คาดว่าหลายๆ ประเทศคงจะเริ่มใช้เกณฑ์ใหม่นี้ขนานไปกับเกณฑ์เก่า ตั้งแต่สิ้นปีนี้ ส่วนประเทศไทยคาดว่าจะเริ่มบังคับใช้เกณฑ์ใหม่นี้กับธนาคารพาณิชย์ตั้งแต่สิ้นปี 2551 เป็นต้นไป

แม้ว่าหลักเกณฑ์ Basel II จะได้รับการพัฒนามาอย่างยาวนานเพื่อแก้ไขข้อจำกัดของ Basel I มีความยืดหยุ่นสูงในทางปฏิบัติ และเชื่อว่าจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการกำกับดูแลสถาบันการเงิน แต่ก็ได้รับข้อวิจารณ์ว่า อาจจะทำให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันในการแข่งขัน เพราะสถาบันการเงินขนาดใหญ่ที่มีศักยภาพในการพัฒนาแบบจำลองทางการเงินของตัวเอง จะสามารถเอาเปรียบสถาบันการเงินขนาดเล็กๆ เพราะสามารถดำรงเงินกองทุนในปริมาณที่ต่ำกว่า

ก็ต้องคอยดูกันต่อไปครับ ว่าเจ้าเกณฑ์ใหม่นี้จะช่วยสร้างเพิ่มเสถียรภาพให้กับระบบสถาบันการเงินได้มากขนาดไหน หน่วยงานกำกับดูแลสถาบันการเงิน คงต้องปรับตัวอย่างหนัก และคงต้องพัฒนาบุคลากรทางด้านการเงิน เพื่อรองรับกับการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ นอกจากนี้การนำ Basel II มาใช้คงเป็นการกระตุ้นให้สถาบันการเงินแต่ละแห่งพัฒนา เรียนรู้ และจัดการความเสี่ยงของตัวเองได้ดีขึ้นไม่มากก็น้อย

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 9 ตุลาคม 2549

พิมพ์บทความ