นับว่าเป็นข่าวใหญ่ของวงการการเงินโลกเลยทีเดียว เมื่อประธานาธิบดีจอร์จ ดับเบิลยู. บุช ได้ประกาศเลือกนายเบน เบอร์แนงกี้ (Ben Bernanke) มาเป็นผู้สืบทอดตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐหรือเฟด ต่อจากนาย อลัน กรีนสแปน ที่จะหมดวาระประธานลงในเดือนมกราคมปีหน้านี้

นายเบอร์แนงกี้เป็นนักวิชาการจากหอคอยงาช้างที่ก้าวลงมาคลุกคลีเกลือกกลั้วกับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง เดิมนั้น เขามีตำแหน่งทางวิชาการเป็นศาสตราจารย์ทางเศรษฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยชื่อดังของโลก อย่างมหาวิทยาลัยพรินซ์ตันและมหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด มีผลงานตีพิมพ์ในวารสารวิชาการชั้นนำมากมาย และมีส่วนสำคัญในการสร้างองค์ความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์ด้านการเงิน (monetary economics) โดยงานวิจัยของเขา (ซึ่งมีทั้งงานด้านทฤษฎีและด้านงานศึกษาเชิงประจักษ์) ช่วยให้นักวิชาการในสาขานี้ได้มีความเข้าใจอย่างถ่องแท้ยิ่งขึ้นถึงประสิทธิภาพ ขอบเขตข้อจำกัด ของการดำเนินนโยบายการเงิน

นายเบอร์แนงกี้ผันตัวเองมาเป็น “ผู้ปฏิบัติ” เมื่อเข้ามารับตำแหน่งกรรมการนโยบายการเงินของเฟดเมื่อ 3 ปีก่อน ในปัจจุบันนายเบอร์แนงกี้ดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาเศรษฐกิจประจำทำเนียบขาวอีกด้วย

เป็นที่น่าแปลกใจอย่างยิ่งเมื่อพบว่า ภายหลังจากที่ข่าวการเสนอชื่อนายเบอร์แนงกี้ได้แพร่ออกไปในช่วงก่อนเที่ยงของวันที่ 24 ตุลาคมนั้น ตลาดการเงินกลับมีการตอบสนองต่อข่าวนี้ในทิศทางที่ไม่ค่อยเชื่อมั่นว่า นายเบอร์แนงกี้จะสามารถควบคุมอัตราเงินเฟ้อในสหรัฐฯได้ดีเทียบเท่ากับนายอลัน กรีนสแปน ทัศนะของตลาดการเงินต่อประธานเฟดคนใหม่ได้สะท้อนอยู่ในอัตราดอกเบี้ยระยะยาว (ที่อ้างอิงได้จากราคาพันธบัตรที่มีกำหนดไถ่ถอนภายในระยะเวลาสองปีขึ้นไป ที่ทำการซื้อขายกันในวันนั้น) มีการปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งนักวิเคราะห์ทั้งหลายต่างมองว่าเป็นการปรับเพิ่มของดอกเบี้ยตามการคาดคะเนว่าอัตราเงินเฟ้อในอนาคตจะสูงขึ้นกว่าในปัจจุบันนี้

เหตุที่ผู้เขียนมองปรากฏการณ์ในตลาดการเงินว่าเป็นเรื่องน่าแปลก เพราะเป็นที่ทราบกันดีว่านายเบอร์แนงกี้นั้นสนับสนุนแนวทางการดำเนินนโยบายการเงินแบบ inflation targeting ซึ่งต่างฝ่ายก็พากันคาดหมายว่า นายเบอร์แนงกี้น่าจะนำเอาแนวทางนี้มาปฏิบัติเมื่อเข้ารับตำแหน่งประธานเฟด ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นจริง อัตราเงินเฟ้อในอนาคตย่อมน่าจะอยู่ในระดับที่ไม่สูงเท่าใดนัก

inflation targeting ในอดีตนั้น นักเศรษฐศาสตร์เคยเข้าใจกันว่า รัฐบาลหรือธนาคารกลางสามารถใช้นโยบายการเงินเพื่อบรรลุเป้าหมายสำคัญทางเศรษฐกิจได้นานัปการ ไม่ว่าจะเป็นการกระตุ้นการจ้างงาน (เพื่อลดความผันผวนทางเศรษฐกิจ) การสร้างเสถียรภาพในระดับราคา (โดยการควบคุมอัตราเงินเฟ้อ) หรือแม้แต่ช่วยให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

แต่จากการศึกษาวิจัยจำนวนมาก นักเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบันต่างมีฉันทมติร่วมกันแล้วว่า นโยบายการเงินนั้นสมควรที่จะใช้เพียงเพื่อการรักษาเสถียรภาพในระดับราคา “ในระยะยาว” เท่านั้น นโยบายการเงินไม่สมควรถูกใช้เพื่อหวังผลในการบริหารจัดการเศรษฐกิจมหภาคระยะสั้นแต่อย่างใด

ฉันทมติในปัจจุบันนี้แตกต่างจากยุคสมัยที่นักเศรษฐศาสตร์มหภาคแนวเคนส์หรือพวก Keynesians เรียกตัวเองว่าเป็นกลุ่มแนวคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก ในยุคสมัยนั้น นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่เชื่อว่า มีความสัมพันธ์เชิงโครงสร้างระหว่างอัตราเงินเฟ้อและอัตราการว่างงาน ที่พวกเขาสามารถเอามาใช้ประโยชน์ในการกำหนดหรือบริหารเศรษฐกิจมหภาคได้

กล่าวคือ อัตราเงินเฟ้อกับอัตราการว่างงานจะมีความสัมพันธ์ที่ผกผันตรงกันข้ามเสมอ กลไกที่ทำให้เงินเฟ้อ กลายเป็น “เครื่องมือ” สำหรับการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ก็คือ แนวคิดที่ว่าค่าแรงที่นายจ้างตกลงไว้กับลูกจ้างนั้นมักไม่ปรับตามภาวะเงินเฟ้อได้อย่างทันท่วงที เนื่องจากแรงงานอาจมีการตกลงค่าแรงในรูปตัวเงินหรือที่เรียกว่า nominal wage ไว้ล่วงหน้ากับนายจ้างแล้ว เมื่ออัตราเงินเฟ้อปรับเพิ่มสูงขึ้น นายจ้างจะพบว่าต้นทุนในการจ้างแรงงานถูกลงเมื่อเทียบกับราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น (กล่าวอีกนัยหนึ่ง เงินเฟ้อทำให้ค่าจ้างแรงงานที่แท้จริงหรือ real wage ลดลง) ดังนั้นจึงมีความต้องการจ้างแรงงานมากยิ่งขึ้น และก่อให้เกิดผลต่อเนื่องสู่การผลิตและการใช้จ่ายต่อไป

แต่ยังมีนักเศรษฐศาสตร์ต่างสำนัก โดยการนำของสองนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลจากมหาวิทยาลัยชิคาโก อันได้แก่ ศาตราจารย์ มิลตั้น ฟรีดแมน และศาตราจารย์โรเบิร์ต ลูคัส ที่ไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของพวก Keynesians และเชื่อว่าการดำเนินนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายเช่นนี้ จะมีผลในเชิงบวกต่อการจ้างงานและการผลิตเพียงในระยะเวลาสั้นๆ แต่จะก่อให้เกิดผลในทางลบต่ออัตราเงินเฟ้อในระยะยาวมากกว่า เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะแรงงานนั้นเป็นฝ่ายเสียเปรียบ เนื่องจากมีสวัสดิการลดลงจากการที่ค่าแรงไม่สามารถปรับตามเงินเฟ้อได้ทัน แรงงานจะต้องมีการปรับการคาดคะเนอัตราเงินเฟ้อในระยะยาว หากต้องทำการตกลงค่าจ้างที่เป็นตัวเงินกับนายจ้างอีกครั้ง

การปรับการคาดคะเนของแรงงานนี่เอง ที่จะเป็นตัวทำให้ผลของนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายบังเกิดผลในเชิงบวกต่อระบบเศรษฐกิจเพียงในระยะสั้นเท่านั้น เพราะเมื่อค่าแรงที่เป็นตัวเงินปรับขึ้นตามอัตราเงินเฟ้อ นายจ้างจะไม่ต้องการจ้างแรงงานมากดั่งเคย เพราะค่าแรงที่ปรับขึ้นมานั้นทำให้ต้นทุนการจ้างงานและต้นทุนการผลิตเพิ่มสูงขึ้น จนในที่สุดการจ้างงานและการผลิตจะปรับลดกลับมายังระดับแรกเริ่มก่อนการใช้นโยบายการเงินแบบผ่อนคลาย สิ่งที่ทำให้ดุลยภาพในท้ายที่สุดนี้แตกต่างจากสถานการณ์ในตอนเริ่มแรกก็คือ ระบบเศรษฐกิจจะมีทั้งการว่างงานที่สูง ควบคู่กับอัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้นกว่าเดิม

ฟรีดแมนและลูคัสชี้ให้เห็นถึงความไร้ประสิทธิภาพของนโยบายการเงินในการที่จะกระตุ้นให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างต่อเนื่อง แต่กระนั้นก็ดี ในแวดวงผู้กำหนดนโยบายการเงินต่างยังคงเชื่อว่า นโยบายการเงินยังสมควรถูกใช้เพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นอยู่ จวบจนกระทั่งฟินน์ คิดแลนด์ และเอ็ดเวิร์ด เพรสค็อตต์ สองนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลปี 2004 ได้ชี้ให้เห็นถึงผลเสียของความพยายามดังกล่าว

คิดแลนด์และเพรสคอตต์ แสดงให้เห็นว่าการที่ธนาคารกลางมีเป้าหมายทางเศรษฐกิจสองด้านในเวลาเดียวกันนั้นเป็นผลเสียมากกว่าผลดี กล่าวคือ หากธนาคารกลางต้องการที่จะลดความผันผวนในการจ้างงานและการผลิตในระยะสั้น พร้อมๆ กับพยายามที่จะควบคุมระดับราคาให้มีเสถียรภาพในระยะยาวแล้ว กลับจะเป็นตัวบ่อนทำลายประสิทธิภาพของนโยบายการเงินและทำลายเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

ทั้งนี้เป็นเพราะประชาชนต่างคาดคะเนว่า นโยบายการเงินแบบผ่อนคลายจะต้องถูกใช้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในยามที่ธนาคารเห็นสมควร (กล่าวอีกนัยหนึ่งคือใช้นโยบายการเงินแบบมี discretion) เมื่อใดก็ตามที่นโยบายนี้ถูกนำมาใช้ อัตราเงินเฟ้อในระบบจะปรับเพิ่มสูงขึ้น สาธารณชนที่คิดคาดการณ์อย่างมีเหตุมีผล (และด้วยความเข้าใจเป็นอย่างดีถึงกลไกในระบบเศรษฐกิจ) จะสนองตอบต่อการดำเนินนโยบายดังกล่าวในทิศทางที่ให้ผลหักล้างกับการกระตุ้นเศรษฐกิจที่รัฐบาลต้องการให้เกิดขึ้นเสมอ ซึ่งตรงจุดนี้จะทำให้ธนาคารกลางขาดความน่าเชื่อถือ และการควบคุมอัตราเงินเฟ้อไม่มีประสิทธิภาพในที่สุด

ด้วยเหตุนี้ นักเศรษฐศาสตร์ในยุคต่อมาจึงเรียกร้องให้ธนาคารกลางแสดงเจตจำนงว่ามีเป้าหมายทางเศรษฐกิจเพียงเป้าหมายเดียวนั่นคือ การควบคุมอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับที่ต่ำและเหมาะสมต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นต้นกำเนิดของการดำเนินนโยบายแบบ inflation targeting

ภายใต้การดำเนินนโยบายแบบ inflation targeting ธนาคารกลางจำเป็นต้องสื่อสารให้สาธารณชนเข้าใจอย่างชัดเจนถึงเป้าหมายเงินเฟ้อ (อัตราเงินเฟ้อในระบบเศรษฐกิจในระยะยาวนั้นจะเป็นกี่เปอร์เซ็นต์) และเงื่อนไขในการปรับใช้เครื่องมือทางนโยบาย (นั่นคือจะมีการปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ย เมื่อมีสัญญาณว่าอัตราเงินเฟ้อในระยะยาวกำลังจะหลุดไปจากเป้าหมายของธนาคาร) ซึ่งธนาคารกลางต้องมีการแถลงให้สาธารณชนทราบถึงสถานการณ์เศรษฐกิจและข้อสรุปของการตัดสินใจอย่างสม่ำเสมอ

การดำเนินนโยบายการเงินจะเกิดความโปร่งใส ง่ายที่จะทำความเข้าใจ และสาธารณชนจะมั่นใจว่า การปรับเปลี่ยนนโยบายการเงินแต่ละครั้งนั้น มิใช่เป็นไปตาม Discretion ที่หวังผลระยะสั้น แต่เป็นการปรับเปลี่ยนใดๆ ที่อยู่ภายใต้กรอบของเป้าหมายเงินเฟ้อระยะยาวเสมอ เรียกได้ว่า inflation targeting เป็นเครื่องมือในการบริหารการคาดคะเน (expectation management) ของสาธารณชนเกี่ยวกับนโยบายการเงินและอัตราเงินเฟ้อ

ในยุคสมัยของนายอลัน กรีนสแปน นั้น เฟดไม่เคยระบุเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการเงินแต่อย่างใด แม้ว่าทุกคนจะมีความเข้าใจตรงกันก็ตามว่า เฟดต้องการควบคุมเงินเฟ้อในระยะยาวให้อยู่ในระดับต่ำ กรีนสแปนกลับเลือกที่จะใช้ความคลุมเครือและสร้างเงื่อนงำ นำพาให้ตลาดการเงินพากันคาดเดาไปต่างๆ นานาถึงสิ่งที่เฟดจะกระทำแทน

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ กรีนสแปนเลือกที่จะถ่ายทอดทรรศนะของเขาผ่านทางวาทกรรมอย่าง irrational exuberance ที่สะท้อนถึงการเก็งกำไรในตลาดหุ้น แทนที่จะบอกว่า เฟดจะจัดการอย่างไรกับภาวะเศรษฐกิจขณะนั้น หรือระบุลงไปให้ชัดว่าอัตราดอกเบี้ยที่เขาเห็นว่าเหมาะสมกับเป้าหมายเงินเฟ้อในระยะยาวในขณะนั้นเป็นเท่าไหร่

ผู้เขียนนิยมการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจอันโปร่งใส ดังนั้นจึงมีความเชื่อมั่นอย่างยิ่งว่า เฟดภายใต้การนำของนายเบอร์แนงกี้ ผู้มีพื้นเพเป็นนักวิชาการเศรษฐศาสตร์ชั้นดี จะเปลี่ยนไปจากเดิม และเปลี่ยนไปในทางที่ดีขึ้นกว่าเดิมด้วย

ตีพิมพ์ครั้งแรก: หนังสือพิมพ์ประชาชาติธุรกิจ ฉบับวันที่ 10 พฤศจิกายน 2548

พิมพ์บทความ