การปรับ ครม. บนโครงสร้างอำนาจการเมืองแบบปัจจุบันนั้นไม่สามารถทำให้การบริหารประเทศโดย ครม. นั้นทำงานได้ ... จะปรับอีกกี่รอบก็เหมือนเดิม ... และคำถามเดิมๆก็คือทำไมเราจึงมีระบบการเมืองที่ไม่สามารถเอาคนดีเข้ามาเป็นรัฐมนตรีได้

หรือจะจริงที่ว่าเรามีรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเพื่อเอาอำนาจใส่พานให้นายกรัฐมนตรี ที่ฉวยจังหวะนี้จากการได้รับเลือกตั้งเสียงข้างมากสามารถทำหน้าที่สั่งปลดใครก็ได้ และแต่งตั้งใครก็ได้ (ทั้งที่ตอนได้รับเลือกตั้งเข้ามา จุดขายอยู่ที่ตัวนายก นโยบาย และเครือข่ายการเมืองท้องถิ่นเดิมที่ถูกดูดเข้ามา ไม่ใช่บัญชีรายชื่อของพรรคสักเท่าไหร่) ?

เรื่องของคณะรัฐมนตรีเป็นเรื่องที่ไม่ค่อยพูดถึงกันเท่าไหร่ ทั้งที่โดยหลักการของประชาธิปไตยแบบรัฐสภานั้น คณะรัฐมนตรีถือเป็นตัวแทนฝ่ายบริหาร ไม่ใช่นายกรัฐมนตรี ดังจะเห็นในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทุกฉบับของไทยตั้งแต่อดีตมาจนถึงปัจจุบัน

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าคณะรัฐมนตรีจะถูกระบุว่าเป็นตัวแทนฝ่ายบริหาร แต่โดยสันดานของการปกครองแบบประชาธิปไตยในบ้านเรา (มีใครบอกว่าตนเองเป็นเผด็จการหล่ะ) เราจึงมีประสบการณ์ของการมี “คณะลูกน้อง” ของ “หัวหน้า” เสียมากกว่า คณะรัฐมนตรี โดยเฉพาะในทุกครั้งที่รัฐบาลนั้นมาจากการยึดอำนาจ หรือมาจากการที่ผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งแท้ๆก็ไปยกอำนาจให้เขา

สังคมไทยจึงไม่ค่อยจะมี “สถาบัน” ที่เรียกว่า “คณะรัฐมนตรี” ที่หมายถึงคณะทำงานที่ร่วมกันปรึกษาหารือ ผลักดันนโยบาย และรับผิดชอบร่วมกัน ... เรามีแต่นายกในฐานะ “หัวหน้า” มากกว่า “หัวแถว” (first among the equals) ที่จะเรียกใครมาเป็นรัฐมนตรีก็ได้ จะปลดใครก็ได้

(ตามประวัติเล่าว่า นายกเป็นหัวแถว เพราะสมัยก่อนในอังกฤษ นายกเป็นหัวแถวของ คณะมนตรี ซึ่งรับพระราชโองการ หรือ พระราชดำรัส จากพระมหากษัตริย์)

เมื่อเรามีประชาธิปไตยจากการเลือกตั้งหลังยุคพลเอกเปรม แทนที่เราจะสามารถมีคณะรัฐมนตรีที่มีหลักการของความรับผิดชอบร่วมกัน เรากลับมีคณะรัฐมนตรีของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในฐานะคณะตัวแทนของมุ้งทางการเมืองทั้งในพรรคเดียวกัน และระหว่างพรรค ซึ่งนำมาซึ่งหลักการคณิตศาสตร์ทางการเมืองง่ายๆว่าใครที่มีพวกจำนวนหนึ่ง ก็สามารถจะต่อรองเก้าอี้คณะรัฐมนตรีได้

ในอีกด้านหนึ่ง ระบบราชการไทยก็ดีใจกับการมีคณะรัฐมนตรีแบบนี้ ด้วยว่าระบบราชการไทยนั้นขับเคลื่อนตัวเองด้วยกฏหมายตัวเล็กๆที่มีมาก่อนรัฐธรรมนูญ ดังนั้นกฏหมายเหล่านี้จึงเป็นพ่อของรัฐธรรมนูญโดยพฤตินัย และขณะเดียวกัน ระบบราชการก็พอใจที่มี “มติคณะรัฐมนตรี” คุ้มกบาลอยู่ เพราะมติครม.นั้นออกได้ทุกที่ทุกเวลา ไม่ต้องผ่านสภา ไม่ต้องมีการถ่ายทอดสด ไม่ต้องมีตัวแทนประชาชนมาให้ปากคำ

มติครม.จึงมีสถานะของ “คำสั่งทางการบริหาร” ที่เปิด-ปิดเขื่อนได้ ปราบม็อบได้ ประวิงเวลาการความขัดแย้งกับประชาชนได้ ประกาศวันหยุดได้ และในตำรากฏหมายเบื้องต้นไม่ว่าฉบับไหนก็ตามก็ไม่เคยระบุว่า มติครม. นั้นมีศักดิ์และความสัมพันธ์กับกฏหมายที่ออกจากตัวแทนประชาชนอย่างไร (เราจึงมีตำแหน่งประเภท เลขา ครม. หรือ รองนายกที่ต้องเก่งเรื่องกฏหมายคอยให้ “บริการ” ครม. ว่าจะออกมติอย่างไรไม่ให้ผิดกฏหมาย ทั้งที่มติครมนั้นก็เป็นคำสั่งที่ตัวแทนของรัฐผู้ถือกฏหมายและมีความชอบธรรมในการใช้กำลังนำไปปฏิบัติ และสามารถทำร้ายประชาชนได้เช่นกัน หรือจะพูดง่ายๆแบบคนที่ไม่ได้เรียนกฏหมายว่า มติครม.เป็นคำสั่งของรัฐ และเป็นคำสั่งที่อันตรายถ้ารัฐนั้นไม่ใช่รัฐที่ถูกกำกับและต่อรองได้ด้วยประชาชน)

มติครม.จึงเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา ไม่มีใครรู้ว่าเกิดอะไรขึ้นในห้องประชุมครม. และยิ่งเรามีครม.ที่นายกเป็นพ่อเกือบทุกสถาบันเช่นนี้ ครม.จึงมิใช่พื้นที่แห่งการต่อรองทางการเมืองของกลุ่มอำนาจท้องถิ่นอีกต่อไป และก็ไม่ได้นำไปสู่ประสิทธิภาพทางการเมืองดังที่หวังเอาไว้ว่าถ้านายกมีอำนาจเข้มแข็ง จะมีลูกน้องที่ดี

อำนาจพรรคการเมืองพรรคเดียวที่นายกมีสายสัมพันธ์กับธุรกิจขนาดใหญ่ที่มีธรรมชาติของการผูกขาด จึงนำไปสู่โอกาสที่ไม่ก่อให้เกิดการต่อรองผลประโยชน์ภายในครม. แต่เป็นที่ผลักดันนโยบายที่ก่อให้เกิดผลประโยชน์กับกลุ่มธุรกิจต่างๆทั้งที่นายกจะตั้งใจหรือรับรู้หรือไม่ก็ตาม แต่พวกพ้องของนายกนั้นมีรากมาจากธุรกิจที่ต้องอิงการผูกขาด ก็พยายามจะผลักดันให้มติครม.นั้นส่งเสริมการผูกขาด ขณะเดียวกันระบบบัญชีรายชื่อของพรรคก็กลายเป็นที่รวมของหัวหน้ามุ้งและพรรคพวกของนายก รวมทั้งนักธุรกิจที่สนับสนุนพรรค ทั้งที่เดิมระบบบัญชีรายชื่อในรัฐธรรมนูญมีจุดมุ่งหมายเพิ่มเสียงให้คนชั้นกลางทั่วประเทศให้มากขึ้น โดยให้พรรคหาคนที่ “เข้าตา” ประชาชนที่มีอิสระจากระบบอุปถัมน์ท้องถิ่น มาใส่ในบัญชี (สิ่งนี้ต้องยอมรับว่าประชาธิปัตย์เล่นตามตรรกะนี้ แต่ประชาธิปัตย์ยังไม่เคยเป็นรัฐบาลที่มาจากระบอบนี้ก็เลยยังพิสูจน์ไม่ได้ว่าระบบบัญชีรายชื่อใช้ได้จริงไหม)

ระบบซีอีโอที่นายกภูมิใจ ทำให้นายกกลายเป็นผู้นำที่ถูกโดดเดี่ยว แบกภาระความกดดันจากสังคม และกระเสือกกระสนที่จะต้องวิ่งหาประชาชนโดยตรง นายกอาจไม่ใช่คนบ้าอำนาจ แต่โดยตรรกะของระบบซีอีโอทำให้นายกต้องมีตัวแทนที่สั่งงานได้ นายกจึงต้องมีผู้ว่าซีอีโอ และให้อำนาจผู้ว่าซีอีโอ ขณะเดียวกันนายกก็ลงไปล้วงผู้ว่าซีอีโอเข้าไปอีก และนายกก็ต้องมีรองนายกจำนวนมากมิใช่ในฐานะตัวแทนมุ้งเหมือนสมัยก่อน แต่มีไว้เพื่อสั่งงาน ดังนั้นตำแหน่งกระทรวงสำคัญจึงต้องถูกแต่งตั้งโดยนายกและคนสนิท เมื่อทำไม่ได้นายกก็ลงไปทำเอง ตอบเอง ตัดสินใจเอง อำนาจอันไร้ประสิทธิภาพที่ถูกผลิตขึ้นก็ทับถมกันมากขึ้นจนก่อให้เกิดความเสื่อมของระบบซีอีโอ และ ระบบ ครม

นายกจึงลืมไปว่าจะพัฒนาพรรคได้ต้องหาคนที่เข้าตามาใส่ในบัญชีรายชื่อ ให้ประชาชนได้รู้จัก เหมือนที่รู้จักนโยบายพรรค ซึ่งสิ่งเหล่านี้ไม่เคยเกิดขึ้นจริง หรือคนจำนวนไม่น้อยก็ไม่อยากเข้าไปเกี่ยวข้องกับองค์กรทางการเมืองในลักษณะดังกล่าว สิ่งเหล่านี้แตกต่างไปจากการตั้งคนรายวัน หรือให้คนใกล้ตัวตั้งให้

และในขณะเดียวกัน ข้อเสนอขำๆของ ส.ส. ท้องถิ่นที่บอกว่า ส.ส. จากท้องถิ่นควรเป็นรัฐมนตรีก็ไม่ได้แก้ปัญหาแก๊งค์การเมืองที่เราพยายามหนีให้พ้นมาเป็นเวลานาน

สิ่งที่คนทั่วไปควรจะเริ่มทำกันก็คือการรวมกลุ่มกันเป็นชุมชนถกเถียงเรื่องนโยบายและค้นหาการริเริ่มนโยบายจากการปฏิบัติจริงในแต่ละเรื่องจากประชาชนเอง เพื่อส่งเสริมการเรียนรู้ ดูแลตัวเอง ลดต้นทุนจากการคอร์รัปชั่นและความไร้ประสิทธิภาพ และสกัดกั้นการแสวงหาความมั่งคั่งของคนบางกลุ่มที่ผลักดันต้นทุนมาให้เรา ของแบบนี้คือการริเริ่มการคิดถึงนโยบาย การกำหนดนโยบาย การตรวจสอบ และการริเริ่มนโยบายที่ไม่จำเป็นต้องพึ่งพาแต่ ครม.ที่เราตรวจสอบไม่ได้

วันนี้ลองนึกดูดีๆสิครับ ว่านายกตั้งใครมาดูแลมหาดไทย และกระทรวงหลักอื่นๆ ทั้งที่พรรคของนายกเองนั้นอ้างว่ามีปาร์ตี้ลิสต์ทั้งสามแบบในช่วงเลือกตั้ง แต่ทำไมถึงไม่สามารถใช้บัญชีรายชื่อเหล่านี้ได้เลย ต้องไปเอาคนที่สนิทนอกระบบพรรคและการเมืองเข้ามาทำงาน

มันน่ายี้ไหมครับ ทั้งรมต. ครม. มติครม. และเจ้าคนหัวแถวคนนั้น (คุณก็รู้ว่าเขาคือใคร) ...

หมายเหตุ: ปรับปรุงจากบทความที่ตีพิมพ์ครั้งแรกใน คมชัดลึก วันพุธที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๘ หน้า ๔

พิมพ์บทความ